蓝汉灿诉上杭县人民政府土地行政征收纠纷案

  原告蓝汉灿。
  委托代理人梁旺雄，北京简明律师事务所律师。
  被告上杭县人民政府。
  法定代表人王波，县长。
  委托代理人郭来福，福建超达律师事务所律师。
  委托代理人张定豪。
  原告蓝汉灿诉被告上杭县人民政府土地行政征收一案，2017年1月23日向龙岩市中级人民法院提起行政诉讼，龙岩市中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条第二款及福建省高级人民法院《关于部分行政案件实行跨行政区域管辖的若干规定（试行）》的规定，将本案移交本院管辖。本院于2017年3月7日立案后，于2016年3月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月27日公开开庭审理了本案。原告蓝汉灿的委托代理人梁旺雄，被告上杭县人民政府的委托代理人郭来福、张定豪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
  原告蓝汉灿诉称，2016年12月，上杭县庐丰畲族乡人民政府通知原告：其位于该乡丰济村四组青坛坑集体宅基地及宅基地上的房屋已被上杭县人民政府征收，用于建设永杭高速公路，拆迁补偿安置工作具体由庐丰畲族乡人民政府和上杭县泰和房屋征收服务有限公司（以下简称泰和公司）负责，要求原告配合乡政府和拆迁公司于2016年12月31日前签订拆迁补偿安置协议并将房屋于2017年2月28日腾空交付拆除。2016年12月29日泰和公司对原告房屋进行了测量，并对部分财物进行清点作价，确定对原告房屋拆迁补偿总额为405736元。原告对被告作出的房屋征收决定一无所知，2016年1月4日，原告的儿子蓝才庆向被告申请公开永杭高速公路（上杭路）项目房屋征收决定书和房屋征收公告，向上杭县国土资源局申请公开永杭高速公路（上杭段）项目集体土地征收公告。被告答复：没有原告所申请公开的该项目房屋征收决定书和房屋征收公告，被告只颁发了杭政〔2016〕97号《上杭县人民政府关于做好永杭高速（上杭段）项目建设工程征地拆迁及坟墓迁移工作的通告》（以下简称杭政〔2016〕97号文）和杭政〔2016〕102号《上杭县人民政府关于印发永杭高速公路（上杭段）项目建设规划用地补偿和村民房屋搬迁安置实施办法的通知》（以下简称杭政〔2016〕102号文）两份文件。上杭县国土资源局答复：目前尚未收到该项目的用地批准文件，没有征收原告涉案房屋所占用集体土地的省政府批准文件及“一书四方案”的征地信息。原告认为，被告征收原告集体土地及土地上房屋的行政行为违法，请求判决：1.确认被告征收原告位于上杭县××××坑集体宅基地及宅基地上房屋的行政行为违法；2.对被告于2016年9月23日作出的杭政〔2016〕102号文的合法性进行司法审查；3.诉讼费用由被告负担。庭审中，原告明确其第一项诉讼请求为：确认被告未经法定职权部门批准并未作出房屋征收决定和征收公告的情况下征收原告位于上杭县××××坑集体宅基地及宅基地上房屋的行政行为违法；确认被告对原告位于上杭县××××坑集体宅基地及宅基地上房屋的征收补偿行为违法。
  原告向本院提供如下证据：
  1.集体土地建设用地使用证，以证实：（1）原告的房屋经合法批准建设；（2）原告房屋土地性质为集体土地；（3）占地面积188.9平方米，原告的房屋为合法建筑，应得到合理的补偿。
  2.被征收房屋平面图，以证实：被告对原告房屋实施事实征收行为。
  3.补偿计算表，被告委托泰和征收公司及其工作人员所制作。以证实：（1）被告对原告房屋实施事实征收行为；（2）遗漏了补偿项目；（3）补偿计算不合法，没有依据其文件对原告予以拆迁奖励，严重损害原告的财产补偿权益。
  4.杭政〔2016〕97号文，以证实：被告违法征收原告房屋及土地。
  5.〔2016〕102号文，以证实：被告以行政手段对原告房屋及土地征收进行补偿。
  6.杭国土资答字〔2017〕1号答复书，以证实：永杭高速公路（上杭段）项目集体土地未被批准征收。
  被告上杭县人民政府辩称：一、原告诉称其征收原告宅基地及宅基地上房屋的行政行为违法理由不当。1.原告将其列为被诉主体错误。其征收原告位于上杭县××××坑集体宅基地及宅基地上房屋的行为，是福建省人民政府根据国家“十二五”末实现县县通高速、通车里程超5000公里的目标、并提前实施“十三五”规划而立项的省重点工程。该工程于2014年立项，并于同年8月4日由省人民政府作出闽政办〔2014〕110号通知。2016年5月12日，龙岩市人民政府发布《关于做好海西高速公路网古武线永定至上杭段工程勘察设计工作的通告》。其为贯彻省、市人民造福百姓工程的决定，根据本地区拆迁工作的实际，于2016年9月23日分别出台杭政〔2016〕97号、102号文件并上报省、市人民政府备案。同时，因永定至上杭高速公路建设项目系我市首批推介的ppp项目，上级政府主管部门设立龙岩永杭高速公路有限责任公司作为业主单位，房屋征收与补偿委托泰和公司（第三方中介机构）承担。其仅是配合相关部门做好协调工作。如原告诉求成立，被诉主体应为省、市人民政府或业主单位。2.其实施征收行为的征收程序和实体补偿都依法进行。根据相关文件精神，沿线各乡镇政府是此项目征地拆迁任务完成责任主体。各乡镇政府就此进行了广泛的宣传，配合业主单位入户丈量，与拆迁户签订补偿协议，将测绘公司提供的数据公示5-7天后，及时兑现补偿资金。原告同村20户涉及房屋拆迁补偿的村民，除了原告外，其余19户均满意拆迁补偿工作。3.即使原告主张因本次国家建设用地边征边报、目前尚无省人民政府征地决定而违法的诉求成立，原告对征地（房屋拆迁补偿）价格不服依法只能提出单独评估，而后依评估价提出诉求。二、原告要求对杭政〔2016〕102号文的合法性进行司法审查的诉求依法无据。原告对人民政府发布的具有普遍约束力的决定和命令不服提起的诉讼，依法不属于人民法院受理范围，人民法院不应受理。本案不存在显失公正和依法应由法院直接变更或纠正的情形。请求驳回原告的起诉。
  被告在法定期限内未向本院提供证据、依据。在法定举证期限届满后，向本院提供如下证据：
  1.闽政办〔2014〕110号通知、龙岩市人民政府《关于做好海西高速公路网古武线永定至上杭段工程勘察设计工作的通告》、杭政〔2016〕102号文、林资许准〔2016〕363号使用林地审核同意书、国土资函〔2017〕134号《关于海西高速公路网古武线永定至上杭段工程建设用地的批复》，以证实：被告征收原告宅基地及宅基地上的房屋系福建省人民政府根据国家计划实施的省“十三五”重点工程，被告的征收行为系执行省、市人民政府文件；被告征收行为合法；原告要求审查的是人民政府发布的具有普遍约束力的决定和命令，无权提出司法审查。
  2.被征收房屋平面图（二份）、房地产面积、补偿计算表、丰济村永杭高速（上杭段）房屋拆迁补偿表，以证实：原告的补偿标准与同组18户村民一样，按统一标准执行，不存在显失公平问题。
  针对原告庭审中明确的诉讼请求，被告向本院申请延期举证，但未在本院准许的延长举证期限内提供证据。
  经庭前交换证据，原告对被告逾期提交的证据不同意质证。
  经庭前交换证据，被告对原告提交的证据材料的真实性均不持异议，但认为被告还未实施征收行为。
  本院对双方当事人提供的证据认证如下：对原告提交的证据材料，经核对原件并经庭审质证，真实、合法且与本案事实具有关联性，本院予以采信。对被告提交的证据，因系无正当理由逾期提供且原告不同意质证，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，本院不予采信。
  经审理查明：原告蓝汉灿系上杭县庐丰畲族乡丰济村村民。1996年4月，被告上杭县人民政府向原告颁发了杭集建（1996）字第20706176号《集体土地建设用地使用证》，批准用地面积和建筑占地面积均为188.9平方米，土地所有权性质为集体，土地用途为住宅，坐落于庐丰××组，蓝汉灿在该土地上建成二层房屋。
  2016年9月23日，因永杭高速公路（上杭段）项目建设需要，被告上杭县人民政府作出杭政〔2016〕102号文，并附《永杭高速公路（上杭段）项目建设规划用地补偿和村民房屋搬迁安置实施办法》（以下简称《实施办法》），决定对涉及沿线临城、湖洋、庐丰、稔田四个乡镇项目用地红线范围内的项目建设规划用地及村民房屋实施补偿和搬迁。《实施办法》对项目用地补偿和村民房屋搬迁补偿安置实施主体、项目用地范围、用地补偿标准、用地补偿程序、交地时限和房屋搬迁补偿安置中的房屋搬迁范围及现状情况、房屋搬迁与补偿实施单位、房屋搬迁征收单位、房屋搬迁补偿办法、搬迁房屋安置办法、房屋产权用途的认定、激励政策及奖励优惠办法、结算方式等问题作出相应规定。其中,房屋搬迁与补偿实施单位为庐丰畲族乡政府等，房屋搬迁征收单位为泰和公司，原告涉案土地及房屋在征收范围内。同日，被告上杭县人民政府另作出杭政〔2016〕97号文，要求做好永杭高速（上杭段）项目建设工程征地拆迁及坟墓迁移工作。
  2016年12月29日，泰和公司对原告房屋进行测量，绘制了《被征收房屋平面图》，并对原告房屋占地、建筑、附属装修构筑物进行清点计价，另加补助费和部分奖励费项目，制作《房地产面积、补偿计算表（货币安置方式）》，经计算补偿总额为405736元。原告在该《房地产面积、补偿计算表》上签署“对被征收数量核对无误蓝汉灿”。因双方对补偿标准未能达成一致，双方未签订补偿安置协议，被告未将补偿款支付给原告，原告也未将房屋腾空交付被告拆除。2017年1月23日，原告蓝汉灿提起行政诉讼。
  另查明，2016年12月28日，原告的儿子蓝才庆等人向上杭县国土资源局申请政府信息公开，上杭县国土资源局于2017年1月9日答复称：涉案项目用地报批材料已经省国土资源厅审核通过，并上报国土资源部审批。目前，尚未收到该项目的用地批准文件。暂时没有杭永高速公路工程建设项目征收庐丰畲族乡丰济村集体土地的省政府批准文件及“一书四方案”的征地信息。
  本案中，双方当事人争议的焦点问题为：一、被告是否是适格的征收主体；二、被告实施的征收行为（含征收行为和征收补偿行为）是否合法；三、被告作出的杭政〔2016〕102号文是否属于规范性文件司法审查范围。结合双方当事人的陈述和举证、质证情况，本院分析认定如下：
  一、被告是否是适格的征收主体。
  本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第二条第四款“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”、第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施”的规定，本案被告上杭县人民政府作为县级人民政府，有组织实施土地征收行为的法定职权，是适格的征收主体。
  二、被告实施的征收行为（含征收行为和征收补偿行为）是否合法。
  本院认为，首先，关于被告的征收行为是否合法的问题。涉案土地性质为集体所有，根据《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第十九条规定，征用农民集体所有土地的，按下列程序办理：（一）拟订征地方案；（二）提出征地申请；（三）批准征地；（四）发布征地公告；（五）办理补偿登记；（六）公告征询补偿安置意见；（七）支付应缴税费款和补偿安置费用；（八）交付土地。根据土地管理法第四十四条和《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第十七条的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，由国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准。土地管理法第四十六条、第四十八条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十、二十一、二十二、二十三条等对拟订征地方案、提出征地申请、发布征地公告等征收程序事项作出了具体规定。本案中，被告上杭县人民政府于2016年9月23日作出杭政〔2016〕97号文和杭政〔2016〕102号文，涉案项目的征收单位泰和公司对原告房屋进行了测量并计算补偿金额，可以认定被告对原告土地房屋实施了征收行为，原告与被告的征收行为有利害关系。因被告上杭县人民政府未能举证证明涉案永杭高速公路（上杭段）建设项目用地已依法获得有批准权的人民政府批准，也未能举证证明其履行了前述法律规定的公告等程序，应视为其作出征收行政行为缺乏证据和依据，违反法定程序。因此，被告对原告土地房屋实施的征收行为，违反法律规定，对原告请求确认被告征收其位于上杭县××××坑集体宅基地及宅基地上房屋的行政行为违法的诉讼请求，本院予以支持。其次，关于被告的征收补偿行为是否合法的问题。《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十五条规定，征用土地，征地单位应当支付土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费。《中华人民共和国物权法》第四十二条规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用。保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿。本案中，泰和公司在对原告土地及房屋进行测量后，绘制《被征收房屋平面图》并制作《房地产面积、补偿计算表》。由于原、被告双方并未就征收补偿问题签订补偿安置协议，被告并未向原告支付补偿款，泰和公司依照相关文件规定作出的测量、清点和计价等行为也未违反前述法律规定，故对原告要求确认被告对其位于上杭县××××坑集体宅基地及宅基地上房屋的征收补偿行为违法的诉讼请求，本院不予支持。
  三、被告作出的杭政〔2016〕102号文是否属于规范性文件司法审查范围。
  本院认为，因杭政〔2016〕102号文系被告上杭县人民政府针对特定的被征收对象和征收事项,作出的对特定的被征收对象权利义务产生实际影响的行为，该行为属具体的行政行为，因此，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的一并对规范性文件进行司法审查的范围。原告如对该文件或征收补偿标准不服，可另循其他途径解决。
  综上所述，本院认为，被告上杭县人民政府未能举证证明其依照法定程序实施征收行为，对原告蓝汉灿要求确认被告上杭县人民政府征收行为违法的诉讼请求，本院予以支持。原告蓝汉灿要求确认被告上杭县人民政府征收补偿行为违法的诉讼请求和对杭政〔2016〕102号文一并进行司法审查的请求事项依法不能成立，本院不予支持。至于原告提出被告未按照《永杭高速公路（上杭段）项目建设规划用地补偿和村民房屋搬迁安置实施办法》（以下简称《搬迁安置实施办法》）的规定，没有给予原告房屋搬迁后相应的奖励优惠项目的诉讼主张，经审查，根据《搬迁安置实施办法》第四条第（七）项激励政策及奖励优惠办法中规定，被搬迁人在2016年12月31日下午5：30分前签订协议，并在2017年2月28日下午5：30分前搬迁腾空房屋且交付搬迁实施部门拆除的，可以享受房屋搬迁后的奖励优惠。由于原告未按照《搬迁安置实施办法》第四条第（七）项激励政策及奖励优惠办法中规定的期限内与被告签订房屋搬迁补偿安置协议并搬迁腾空房屋且交付搬迁实施部门拆除，原告不符合《搬迁安置实施办法》第四条第（七）项激励政策及奖励优惠办法中规定享有房屋搬迁后相应的奖励优惠项目的条件，因此，对原告提出的该诉讼主张，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十九条、第七十四第二款第（一）项之规定，判决如下：
  一、确认被告上杭县人民政府征收原告蓝汉灿位于上杭县庐丰畲族乡丰济村四组青坛坑集体宅基地及宅基地上房屋的行政行为违法。
  二、驳回原告蓝汉灿的其他诉讼请求。
  案件受理费50元，由被告上杭县人民政府负担。
  如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省高级人民法院。