林万某、郑某某、林天某不服上海市金山区市场监督管理局行政处理告知案
林万某、郑某某、林天某不服上海市金山区市场监督管理局行政处理告知案
（上海市高级人民法院审判委员会2016年10月8日讨论通过）
关键词 行政/行政许可/域名注册/代理/实质代理
裁判要点
互联网域名注册服务机构的设立需要依法获得信息产业管理部门的行政许可。从事域名注册服务程序性、事务性工作的代理属行政许可事项代理中的形式代理行为，该代理行为扩展了被许可人活动范围，未行使行政许可赋予被许可人从事特定活动的实质性权利。在法律、行政法规等未对从事域名注册服务代理再设定行政许可情况下，该代理行为无需获得许可。
相关法条
《中华人民共和国行政许可法》第14条、第81条
《中国互联网络域名管理办法》第11条
基本案情
原告林万某、郑某某、林天某诉称：上海识途网络科技有限公司（以下简称识途公司）向三原告寄送的宣传资料存在多处虚假夸大宣传，使原告误以为通用网址及无线网址系域名，该行为违反了《中华人民共和国广告法》（以下简称《广告法》）的规定；识途公司向三原告销售域名，但该公司未获域名注册服务许可，属超范围经营。三原告向被告上海市金山区市场监督管理局（以下简称金山市监局）进行投诉，被告金山市监局答复不予立案错误，故提起诉讼，请求撤销被告金山市监局于2015年7月24日作出的金市监处告字〔2015〕第010075号《行政处理告知书》。
被告金山市监局辩称：该局具有对三原告投诉识途公司涉嫌虚假宣传、超范围经营的问题进行查处的职责；该局收到三原告投诉后进行了调查，在规定期限内作出答复，处理程序合法；三原告投诉材料中提供的宣传资料系北龙中网（北京）科技有限责任公司（以下简称中网公司）的广告材料，并非识途公司的宣传资料，且识途公司的网站无法打开，无证据能够认定该公司存在虚假宣传行为；通用网址和无线网址不是域名，无需获得许可，同时，法律仅规定从事域名注册服务需经许可，对从事域名注册服务代理是否也应获得许可并无规定，识途公司的代理行为不构成超范围经营。故该局答复并无不当，请求依法驳回三原告的诉讼请求。
法院经审理查明：2012年前后，原告林万某、郑某某、林天某与识途公司签订了《识途网络通用/无线网址/域名合同》及《识途网络域名合同》，支付了注册费用，后获得了由中网公司颁发、中国互联网络信息中心确认的网址为“百事可乐公司”、“中国食品罐头机械商城”、“中华食品罐头机械网”等若干通用网址、无线网址注册证书；获得了通过北京新网数码信息技术有限公司（以下简称新网公司）、厦门纳网科技有限公司（以下简称纳网公司）注册的域名为“中华食品罐头机械网.com”、“中国食品罐头机械商城.com”、“中国食品罐头机械商城.net”、“中国食品罐头机械商城.tel”等若干国际域名注册证书。2015年7月5日，三原告向被告金山市监局邮递了投诉书及投诉材料，反映识途公司未取得域名注册服务许可从事域名注册服务，属超范围经营，同时识途公司寄送的宣传资料存在虚假夸大宣传，违反了《广告法》的规定，要求进行查处。2015年7月6日，被告金山市监局对前述投诉进行了登记，经向识途公司调查、核实，于2015年7月24日作出金市监处告字〔2015〕第010075号《行政处理告知书》，告知识途公司未在其公司网站上进行虚假宣传，也无证据证明其超范围经营，决定不予立案。三原告不服，向本院提起诉讼。
同时查明，三原告投诉材料中的宣传资料系中网公司的宣传广告，其中所载网址www.knet.cn亦系中网公司的企业网址。识途公司经营范围为从事计算机网络领域内的技术开发、技术咨询、技术服务，计算机网络工程，计算机软件开发等；该公司网址为www.st99.net.cn的企业网站在被告调查过程中及调查结束后一直无法登录。
另查明，原告林万某曾多次向中华人民共和国工业和信息化部（以下简称工信部）、上海市通信管理局申请公开相关政府信息。工信部于2015年6月3日作出工信公开〔2015〕118号《政府信息公开申请答复告知书》，告知该部未制作或获取申请人申请公开的“中国互联网络信息中心授权北龙中网（北京）科技有限公司对外颁发证书盖章的相关文件”，申请人提及的“通用网址”和“移动无线网址”属于基于关键词互联网寻址技术的服务类产品，不属于域名范畴，该部未对此类业务开展行政许可或备案；上海市通信管理局于2015年6月29日作出编号为2015011的《政府信息公开申请答复书》，告知该局未向识途公司发放过域名注册服务机构许可批文，工信部转予该局的上海市范围内域名注册服务机构名单中也无识途公司；上海市通信管理局于2015年9月28日作出编号为2015016的《政府信息公开答复书》，亦告知了如上内容；工信部于2015年10月13日作出工信公开〔2015〕239号《政府信息公开申请答复告知书》，对申请人要求获取的“厦门纳网科技有限公司获得域名注册服务机构许可证及经营范围的相关文件”，答复称“我部《关于同意厦门纳网科技有限公司成为域名注册服务机构的批复》（工信部电管涵〔2009〕220号），请登录www.nawang.cn/upload/download/2009_220.pdf进行查询，该批复包含厦门纳网科技有限公司提供注册服务的域名项目”；工信部于2015年10月19日作出工信公开〔2015〕244号《政府信息公开申请答复告知书》，告知该部未制作或获取申请人申请公开的“中国互联网络信息中心成为‘无线网址’注册管理机构的全部申请材料与批复文件”、“中国互联网络信息中心成为‘通用网址’注册管理机构的全部申请材料与批复文件”。
裁判结果
上海市金山区人民法院于2016年4月12日作出（2015）金行初字第29号行政判决：驳回原告林万某、郑某某、林天某的诉讼请求。宣判后，原告林万某、郑某某、林天某提出上诉。上海市第一中级人民法院于2016年8月12日作出(2016)沪01行终378号行政判决：驳回上诉，维持原判。
裁判理由
上海市金山区人民法院认为，根据《广告法》第六条第二款、《中华人民共和国公司登记管理条例》第八条的规定，被告金山市监局作为辖区内广告监督管理及公司登记机关，具有对三原告投诉识途公司涉嫌虚假宣传及超范围经营的问题进行核查、处理的法定职责。被告金山市监局在接到三原告投诉后，进行了登记、核查，决定不予立案，并在规定期限内向三原告作出《行政处理告知书》，执法程序合法。被告金山市监局经核查答复三原告，识途公司未在其公司网站上进行虚假宣传，也无证据证明其超范围经营，决定不予立案，故本案涉及的问题有：是否有证据证明识途公司进行了虚假宣传；识途公司的行为是否构成超范围经营。
一、关于虚假宣传问题
三原告在投诉书及投诉材料中反映识途公司寄送的宣传资料存在多处虚假、夸大之处。该宣传资料系中网公司的宣传广告，广告内容是否虚假、夸大或引人误解不影响对识途公司的行为是否构成虚假宣传的认定。同时，被告金山市监局在调查过程中又查看了识途公司的网站，因网站无法登录未能查实该公司是否存在其他虚假宣传或欺诈行为。被告金山市监局已履行尽职调查义务，其将查实情况如实告知，并无不当。至于三原告提及中国互联网络信息中心、中网公司等其他单位、公司存在欺诈、误导等违法行为的问题，与被告金山市监局就三原告投诉识途公司相关行为启动的调查答复程序无关，不属于本案审理范围，三原告可通过其他法律途径另行处理。
二、关于超范围经营问题
超范围经营是指经营主体超出登记机关核准的经营范围从事经营活动的行为。经营范围是企业从事经营活动的业务范围，应当依法经企业登记机关登记，对须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动。本案中，三原告投诉识途公司涉嫌超范围经营的行为可分为两类：第一类是通用网址、无线网址注册相关行为；第二类是域名注册相关行为。
对于第一类行为，相关法律规范未规定通用网址、无线网址的注册及其服务是否需获得许可。从工信部工信公开〔2015〕118号《政府信息公开申请答复告知书》答复内容可知，通用网址、无线网址系基于关键词互联网寻址技术的服务类产品，不属于域名范畴，工信部亦未对此类业务开展行政许可或备案。故经营范围包括计算机网络领域技术开发、技术咨询、技术服务的识途公司，其从事无线网址、通用网址的注册服务未超出经营范围。
对于第二类行为，识途公司与三原告签订域名注册合同后，通过纳网公司等域名注册服务机构为三原告注册提供了合法有效的域名注册证书，识途公司实质上是以中介服务机构身份从事了域名注册服务代理工作。关于域名注册服务，《中国互联网络域名管理办法》第十一条规定，在中华人民共和国境内设立域名注册管理机构和域名注册服务机构，应当经信息产业管理部门批准；《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》将“设立互联网域名注册服务机构审批”作为法律、行政法规以外的规范性文件设定，但确需保留且符合《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第十二条规定事项的行政审批项目，决定根据《行政许可法》第十四条第二款的规定予以保留并设定行政许可。因此，域名注册服务机构的设定需要依法获得信息产业管理部门的行政许可。故未获域名注册服务机构许可批文的识途公司相关域名注册行为是否构成超范围经营问题的实质是：中介服务机构从事行政许可事项的代理是否应获得许可。若需许可，则识途公司未经许可从事域名注册服务代理的行为构成超范围经营；若无需许可，经营范围包括计算机网络领域技术服务的识途公司相关域名注册服务代理行为不构成超范围经营。
对此问题的认定，应考虑如下因素：首先，代理行为是否行使了行政许可赋予被许可人的实质性权利。实践中，行政许可事项的代理行为主要可分为两种，第一种是形式代理行为，即中介服务机构进行行政许可事项中程序性、事务性工作的代理，该代理活动扩展了被许可人的活动范围，未行使行政许可赋予被许可人从事特定活动的实质性权利，未损害行政许可制度的核心价值，应为法律所准许；第二种是实质代理行为，即中介服务机构代理过程中行使了被许可人享有的行政许可赋予的实质性权利，该代理已异化为《行政许可法》第八十条第（一）项规定的非法转让行政许可的行为，中介服务机构的行为亦有违《行政许可法》第八十一条的规定，属未经许可擅自从事依法应经许可的活动的行为，故实质代理行为为《行政许可法》所禁止。其次，法律、行政法规等有无对被许可事项的代理行为再设定行政许可。依据《行政许可法》第四条规定的行政许可法定原则，法律、行政法规等对被许可事项代理行为亦设定了行政许可的，该代理行为应获许可；若未设定，则不应要求代理行为获得许可。本案中，识途公司收取三原告注册资料及费用，后提供由经许可的注册服务机构注册的合法有效的域名注册证书，注册信息的审查与注册证书的制发均由域名注册服务机构完成，识途公司从事的是域名注册服务事务性工作，系形式代理行为。同时，查相关法律规范及《中国互联网络域名管理办法》的规定，均未对从事域名注册服务代理是否应获许可作出规定。故识途公司涉案域名注册服务代理行为无需获得行政许可，其作为网络服务机构，相关域名注册代理行为亦不构成超范围经营。
综上，三原告的投诉及被告金山市监局的核查均无法证实识途公司存在虚假宣传及超范围经营的行为，被告金山市监局告知不予立案并无不当。三原告认为识途公司进行了虚假、夸大宣传，未经许可从事域名注册服务构成超范围经营，无事实根据和法律依据，不予支持。