南平市环境卫生管理处诉南平市延平区环境保护局行政处罚行政纠纷案
南平市环境卫生管理处诉南平市延平区环境保护局行政处罚行政纠纷案
福建省南平市延平区人民法院
行政判决书
原告南平市环境卫生管理处，统一社会信用代码12xxx490009525L。
法定代表人黄晓阳，职务主任。
委托代理人胡为民，福建中美律师事务所律师。
被告南平市延平区环境保护局，统一社会信用代码11xxx738040770T。
法定代表人陈剑平，职务局长。
委托代理人颜木海，福建九越律师事务所律师。
委托代理人陈柳明，福建九越律师事务所律师。
原告南平市环境卫生管理处不服南平市延平区环境保护局行政处罚一案，于2016年11月15日向本院提起行政诉讼。本院于2016年11月17日立案后，于2016年12月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年1月10日公开开庭审理了本案。原告南平市环境卫生管理处的委托代理人胡为民、被告南平市延平区环境保护局的行政首长严学访及其委托代理人颜木海、陈柳明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告南平市延平区环境保护局于2016年10月28日对原告南平市环境卫生管理处作出了延环罚[2016]28号《行政处罚决定书》，认定事实为：南平市环境卫生管理处位于延平区夏道镇文田村的垃圾处理厂私设暗管排放水污染物：部分垃圾渗滤液未进入污水处理设施，而是通过防洪沟直接向外界排放，所排废水超过国家规定的排放标准。南平市环境卫生管理处的行为已违反了《中华人民共和国水污染防治法》第二十二条第二款的规定，已构成违法。依据《中华人民共和国水污染防治法》第七十五条第二款和《福建省环境保护行政处罚自由裁量权细化标准（修订）》第119点对“私设暗管”细化标准，经南平市延平区环境保护局案件研究会集体研究决定，决定对南平市环境卫生管理处作出以下行政处罚：1、罚款人民币壹拾万元整；2、责令限期拆除（详见延环监察[2016]138号）。
原告南平市环境卫生管理处诉称：被告作出的延环罚[2016]28号《行政处罚决定书》，因缺乏事实和法律依据，依法应予撤销。一、根据职责法定原则，原告作为全额拨款的事业单位，其工作职责依法由法律、法规确定或者授权，任何单位或个人无权增设给原告法定职责之外的义务均是无效的。二、被告在其查明的事实中认定：位于延平区夏道镇文田垃圾处理厂（即排污主体）是属于原告的资产，这是毫无事实依据的主观推测。该垃圾处理厂所属的主体是南平市延厦生活垃圾净化有限公司。文田垃圾处理厂于2002年9月由南平市港夏生活垃圾综合处理有限公司采取BOT形式建成运营，南平市公用事业局设立南平市延厦生活垃圾净化有限公司负责监督管理。2009年12月南平市港夏生活垃圾综合处理有限公司退出文田垃圾处理厂运营，由延厦生活垃圾净化有限公司出资从南平市港夏生活垃圾综合处理有限公司回购文田垃圾处理厂，在该场地建设垃圾焚烧发电厂，建设期间由南平市公用事业局委托南平市环境卫生管理处代管。南平市延厦生活垃圾净化有限公司作为资产回购方，仍是该垃圾处理厂的产权单位，原告与南平市延厦生活垃圾净化有限公司不存在上下级关系，不存在法律管理关系，也不存在财产和利益关系。仅是上级机关委托的代管单位，无论从委托关系来看，还是从职责法定的角度来看，该代管因不具有法律效力和依据，应属无效协议。以上足以说明南平市文田垃圾处理厂的产权和法律主体均是南平市延厦生活垃圾净化有限公司。三、被告没有任何证据证明，是原告实施了所谓“私设暗管排放水污染物”的违法行为。四、被告行政处罚决定书中所引用的法律依据，没有一条或一款有对受托代管他人资产企业，代管期间由于受托代管企业自身排污不合标准，而应当对受托代管人实施行政处罚的依据，因此被告对原告实施的行政处罚不仅适用法律错误，而且是严重超越法律的违法行政行为，依法应当予以撤销。综上所述，请求法院依法查清事实，准确适用法律，支持原告的诉请。
原告南平市环境卫生管理处为此提交以下证据：第一组证据：1、事业单位法人证书（副本）；2、南平市环境卫生管理处工作职责（南平市政府网）。证明：原告是独立的事业单位单位法人，原告的工作职责范围依法由法律、法规确定或授权，任何单位或个人无权增设给原告法定职责之外的义务均是无效的。原告的法定工作职责为城市市容、环境卫生管理。市区主次干道清扫、保洁；生活垃圾日产日清；沿街店面实行袋装垃圾有偿服务收集管理；市区公共厕所及环卫设施、设备的管理与维护；对违反市容环境卫生的行为进行监督管理。第二组证据：1、南平市政府批复成立“南平市延夏生活垃圾净化有限公司”；2、福建省计委批复“南平市城市生活垃圾处理场项目建议书”；3、“南平市生活垃圾无害化处理场项目可行性研究报告”；4、福建省政府用地批复；5、南平市城市生活垃圾无害化处理厂建设农用地转用和土地征用；6、征用文田曾坑洋林地协议书；7、征地补偿协议及收据；8、南平市延厦生活垃圾净化有限公司与文田村民委员会签订共建协议书；9、延厦公司工商登记表。证明：文田垃圾处理厂所属的主体是南平市延厦生活垃圾净化有限公司。2000年10月南平市政府批复成立南平市延厦生活垃圾净化有限公司，归属南平市公用事业局主管的国有独资经济实体，享有独立法人资格，其投资主体（股东）是南平市建设委员会（现市住建局），注册资金五百万元，负责筹建、管理文田垃圾处理厂。1999年2月福建省计委批复“南平市城市生活垃圾处理场项目建议书”，2000年1月批复“南平市生活垃圾无害化处理场项目可行性研究报告”；2000年12月福建省政府批复“南平市城市生活垃圾无害化处理厂建设农用地转用和土地征用”。2000年11月，南平市延厦生活垃圾净化有限公司与夏道镇文田村签订“征用文田曾坑洋林地协议书”及征地补偿协议；2010年9月南平市延厦生活垃圾净化有限公司与文田村民委员会签订共建协议书。南平市延厦生活垃圾净化有限公司系文田垃圾处理厂的法定主体。第三组证据：1、南平市审计局《审计调查报告》；2、《合作建设南平市生活垃圾综合处理项目合同书》；3、终止《合作建设南平市生活垃圾综合处理项目合同书》协议书。证明：与第二组能够相互印证，文田垃圾处理厂系开始由港厦公司投资的BOT项目，2009年11月15日终止该项目，该处理厂的各种资产（含各种设备设施、环保设施等）全部由延厦公司出资回购，由港厦公司向延厦公司交接，与原告毫无关联。第四组证据：《文田垃圾处理厂代管协议》。证明：南平市延厦生活垃圾净化有限公司作为资产回购方，仍是该垃圾处理厂的产权单位，原告与南平市延厦生活垃圾净化有限公司不存在上下级关系，不存在法律管理关系，也不存在财产和利益关系。仅是上级机关委托的代管单位，无论从委托关系来看，还是从职责法定的角度来看，该代管因不具有法律效力和依据，应属无效协议。第五组证据：行政处罚决定书。证明：被告对原告实施违法处罚，应予撤销。第六组证据：《南平市垃圾处理厂项目利用国债资金建设的协议》、南平市延厦生活垃圾净化有限公司与夏道镇徐洋村、文田村、吴丹村就南平市生活垃圾处理厂签订的三份《征地补偿协议书》、夏道文田垃圾处理厂截污坝、污水调节池、进场道路及垃圾坝工程的两份《施工许可证》。证明：夏道文田垃圾处理厂的建设资金由市财政拨付给南平市延厦生活垃圾净化有限公司、建设征地由南平市延厦生活垃圾净化有限公司实施，垃圾厂的各种环保设施均由南平市延厦生活垃圾净化有限公司负责施工建设，均与原告无关。原告只能代管相关延厦公司已经建成的环保设施，没有增加或私自建设有关环保设施。
被告南平市延平区环境保护局辩称：
一、原告是夏道文田垃圾处理厂的实际管理人，是本案的行政相对人。2016年7月2日，省、市、区环保执法人员联合检查了夏道文田垃圾处理厂，经对现场负责人江文台的检查询问，告知其是南平市环境卫生管理处任命的“文田垃圾处理厂”厂长，该垃圾处理厂前身为港夏生活垃圾综合处理有限公司，自2002年9月建成运营，2009年12月市政府将其回购拟建垃圾焚烧发电厂，回购后就由南平市环境卫生管理处代管。根据原告举证的第三组证据3终止《合作建设南平市生活垃圾综合处理项目合同书》协议书的第六条第三项约定：南平市公用事业局同意代甲方承担并履行本合同的全部责任。该证据证明了延厦公司并未实际管理公司，公司的经营管理权已根据协议交给了南平市公用事业局。2009年12月1日起南平市公用事业局将文田垃圾处理厂移交给原告管理，其职责是；负责垃圾处理厂日常管理，做到安全生产，日产垃圾当日消纳规范填埋，做好防渗膜的铺设工作，垃圾渗出液达标排放；积极配合垃圾焚烧发电前期配套设施建设工作。所以，原告南平市环境卫生管理处是夏道文田垃圾处理厂的实际管理人。二、夏道文田垃圾处理厂暗管排放污水，造成环境污染有事实依据。2016年7月2日的联合检查发现，夏道文田垃圾处理厂部分垃圾渗滤液未进入污水处理设施，而是通过防洪沟直接向外排放。该事实夏道文田垃圾处理厂厂长江文台的陈述、检查时的现场照片、环境监测报告的证据证实。2016年8月15日被告向原告送达了延环监察[2016]138号《南平市延平区环保局关于责令南平市环境卫生管理处改正环境违法行为的通知》责令原告对违法行为进行整改，原告南平市环境卫生管理处接到整改通知后进行了整改，并向被告送达了南环卫综[2016]53号《南平市延平区环保局关于文田垃圾处理厂存在问题整改情况反馈》，称其高度重视，立即组织人员进行整改，确保渗滤液全部流入调节池。三、被告对原告的处罚符合法定程序且有法律依据。被告在联合检查中发现夏道文田垃圾处理厂的污水排放违法行为后，根据《环境行政处罚办法》的规定，进行立案登记和调查取证，完成检查（勘察）和环境监测等取证后，对案件出具调查报告，并报集体研究讨论。在对原告作出行政处罚决定前，向原告送达了《行政处罚事先（听证）告知书》，原告申请听证后，举行了听证会，听取了原告的意见。最后，集体再次研究讨论，并根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十五条第二款规定，并参照福建省环境保护厅《福建省环境保护行政处罚自由裁量权细化标准（修订）》第119条规定，对原告作出了行政处罚，被告对原告的处罚有事实和法律依据。综上，原告是夏道文田垃圾处理厂的实际管理人，其在管理垃圾处理厂时垃圾渗滤液违法暗管排放，违反了《中华人民共和国水污染防治法》的规定，原告的诉请不能成立，请求依法判决驳回原告的诉请。
被告南平市延平区环境保护局向本院提交以下证据。第一组证据：法律条款：1、《中华人民共和国水污染防治法》第八条、第七十五条第二款；2、福建省环境保护厅闽环[2015]8号：关于印发《福建省环境保护行政处罚自由裁量权细化标准（修订）的通知》及行政处罚自由裁量细化标准第119条。3、环境行政处罚办法。证明：被告南平市延平区环保局具有法定职权，其处罚具有法律依据。第二组证据：1、立案登记表；2、调查取证登记表；3、现场检查（勘察）笔录；4、现场相片；5、环境监测报告；6、事业单位法人证书；7、文田垃圾处理厂代管协议。证明：被告南平市延平区环境保护局根据2016年7月2日省、市、区环保执行检查发现，被告管理的文田垃圾处理厂部分垃圾渗滤液未进入污水处理设施，经立案调查和现场检查勘查发现是通过防洪沟直接向外界排放，经监测造成环境污染。第三组证据：1、延平区环保局延环监察[2016]138号《责令改正环境违法行为通知》及送达回证；2、南平市环境卫生管理处南环卫综[2016]53号《文田垃圾处理厂存在问题整改情况反馈》。证明：被告南平市延平区环保局对被告的违法行为于2016年8月15日通知南平市环境卫生管理处进行改正，南平市环境卫生管理处收到通知后进行了整改并向被告进行反馈。第四组证据：1、案件调查报告；2、集体讨论记录；3、案件审查表；4、行政处罚事先（听证）告知书及送达回证；5、行政听证申请书及延期听证申请书；6、行政处罚听证通知书及关于延期举证听证会的回复及送达回证；7、听证笔录及签到表；8、听证报告；9、延环罚[2016]28号《行政处罚决定书》及送达回证；10、一般缴款书；11、结案报告。证明：被告根据法定程序对本案进行立案调查、审查；在作出处罚前向原告送达了行政处罚事先（听证）告知，并根据原告的申请举行了听证会；经集体研究，根据法律对原告作出行政处罚决定，原告根据处罚决定缴纳了罚款10万元。
经庭审质证，本院对原、被告提交的证据作如下确认：
原告对被告提交的第一组证据真实性无异议，但提出该组证据不能证明原告是受处罚对象。该组证据证实被告是有管辖权的处罚主体，且处罚幅度符合法律规定，本院予以采信。原告对被告提供的第二组证据有异议，认为原告是独立的法人和文田垃圾处理厂没有关联性，该组证据不能证明原告通过防洪沟直接向外界排放污水，检查人员采样不合法，采集的水样没有进行封存，无法确认与化验水质是否一致，代管协议真实性没有异议，但不能由代管协议确认原告是排污的责任主体。该组证据证实被告依照法定程序对原告排污现场进行检查，并采集相应水样，经文田垃圾厂的现场负责人进行了确认，该组证据本院予以采信。原告对被告提供的第三组、第四组证据的真实性没有异议，但对合法性、关联性有异议，被告认为原告取样程序不合法，文田垃圾厂不是被告的下属单位，被告只是文田垃圾厂的代管单位，反馈整改情况不代表就是违法主体。该组证实了被告在作出行政处罚决定前履行了告知义务、举行听证会等法定程序，上述证据经庭审质证客观、真实本院予以采信。
被告对原告提交的第一组的真实性、合法性没有异议，但对关联性有异议，认为原告的工作职责与本案没有关联性。该组证据证实了原告是事业单位法人，本院予以采信。被告对原告提交的第二组、第三组、第六组证据的真实性、合法性均无异议，但对关联性有异议，认为行政机关处罚的是排污主体，不去查明垃圾厂的权属问题。该组证据证实了文田垃圾处理厂的成立经过，与本院具有关联性本院予以采信。被告对原告提交的第四组的真实性、合法性、关联性没有异议，但对证明对象有异议，认为原告是文田垃圾处理厂实际管理人。该组证据证实了原告通过与南平市公用事业管理局签订协议取得文田垃圾处理厂的管理权，该证据客观、真实本院予以采信。被告对原告提交的第五组的真实性无异议，但认为该份行政处罚决定书应当予以撤销。该组证据是原告依法调查后，根据法定程序依法作出的决定书，事实清楚、证据充分、程序合法，本院予以采信。
经审理查明，2002年4月经南平市政府确定由南平市延厦生活垃圾净化有限公司（以下简称“延厦公司”）与福建华港环保有限公司签订投资建设和经营《合同书》，采取BOT形式，投资企业在南平注册后成立了“南平市港夏生活垃圾综合处理有限公司”（以下简称“港夏公司”），港夏公司成立后独资建设并独立经营文田垃圾处理厂。2009年11月延厦公司、港夏公司、南平市公用事业局三方共同签订了《终止<合作建设南平市生活垃圾综合处理项目合同书>协议书》，港夏公司退出文田垃圾处理厂运营，由延厦公司从港夏公司回购文田垃圾处理厂的所有资产，此后文田垃圾处理厂内的所有资产及相关资料均归延厦公司自行管理。南平市公用事业局同意代延厦公司承担并履行上述合同的全部责任。2010年3月15日，南平市公用事业局与被告南平市环境卫生管理处签订了《文田垃圾处理厂代管协议》约定自2009年12月1日起，将原文田垃圾处理厂移交由南平市环境卫生管理处管理。合同约定南平市环境卫生管理处的工作职责有：负责垃圾处理厂的日常管理，做到安全生产，日产垃圾当日消纳规范填埋，做好防渗膜的铺设工作，垃圾渗出液达标排放；积极配合垃圾焚烧发电前期配套设施建设工作。双方还约定了文田垃圾处理厂日常管理经费、垃圾焚烧发电配套建设项目经费等费用由南平市公用事业局每月向南平市环境卫生管理处核拨。2016年7月2日，省、市、区环保执法人员联合检查了夏道文田垃圾处理厂，经对现场进行检查后，发现该厂渗滤液处理设施未运行，在线监控设备未运行，处理设备排放口仅有少量出水，部分垃圾渗滤液未进入调节池，而是通过沿着山体的排洪沟直接外排。检查人员在处理设施总排口和排洪沟（靠近渗滤液处理设施）各采集水样1份。现场检查过程文田垃圾处理厂厂长江文台在现场进行了确认。2016年8月10日，被告延平区环境保护局工作人员再次对文田垃圾厂现场检查时，发现还有大量的未处理的渗滤液从企业污水处理站东南侧的防洪沟向外排放。经南平市延平区环境监测站监测，2016年7月2日从文田垃圾处理厂提取的污水已超过国家排放标准。2016年7月2日被告南平市延平区环保局依法对该案立案调查。2016年8月18日被告向原告送达了《关于责令南平市环境卫生管理处改正环境违法行为的通知》。2016年9月20日被告向原告送达了《南平市延平区环境保护局行政处罚事先（听证）告知书》，次日原告向被告提交了行政处罚听证申请书。2016年10月25日被告应原告的申请，在南平市延平区环境保护局会议室举行了听证会。2016年10月28日被告依法作出了延环罚[2016]28号《行政处罚决定书》。被告经调查，认定原告私设暗管排放超标废水。决定：1、罚款人民币壹拾万元整；2、责令限期拆除。并于2016年10月31日向原告送达了《行政处罚决定书》。原告对被告行政处罚不服，于2016年11月15日以南平市延平区环境保护局为被告向本院提起诉讼。
本院认为，原告南平市环境卫生管理处作为文田垃圾处理厂的实际经营管理者，文田垃圾处理厂在生产期间部分垃圾渗滤液未进入污水处理设施，而是通过防洪沟直接向外界排放，所排放的污水超过了国家标准。其行为违法了《中华人民共和国水污染防治法》第二十条第二款的规定，已构成违法。被告南平市延平区环境保护局根据《中华人民共和国水污染防治法》第八条的规定对原告的上述违法行为进行处罚具备主体资格。被告在对原告的违法行为进行行政处罚的过程中，办理了立案审批手续，行政执法人员具备行政执法资格，履行了行政处罚告知的义务，举行了听证会，处罚结果经集体讨论决定，相关法律文书依法送达。综上，被告作出的行政处罚，认定的事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序。原告提出原告是根据与南平市公用事业管理局签订的代管协议，代管文田垃圾处理厂，南平市延厦生活垃圾净化有限公司是文田垃圾处理厂的产权单位和法律主体。原告的法定职责依法由法律、法规确定或授权，任何单位及个人无权增设。被告作出延环罚[2016]28号《行政处罚决定书》缺乏事实和法律依据，依法应予撤销。被告辩称原告是文田垃圾处理厂的实际管理人，文田垃圾处理厂通过暗管排放污水，造成了环境污染有事实依据，是本案的行政相对人，被告对原告的处罚有事实和法律依据，且符合法定程序，请求驳回原告的诉求。本院认为，南平市公用事业局作为南平市延厦生活垃圾净化有限公司的主管单位，在2009年11月延厦公司、港夏公司、南平市公用事业局三方共同签订了《终止<合作建设南平市生活垃圾综合处理项目合同书>协议书》中约定南平市公用事业局同意代延厦公司承担并履行上述合同的全部责任。此后，延厦公司再无参与文田垃圾处理厂的经营事务，原告南平市环境卫生管理处是独立的事业单位法人，与南平市公用事业局签订代管协议，取得了文田垃圾处理厂从2009年12月1日以来该厂的经营管理权，双方在合同中明确约定原告负责垃圾处理厂的日常管理，并有责任履行垃圾渗滤液达标排放等工作职责。作为文田垃圾处理厂实际管理人，在其经营管理期间垃圾渗滤液未做到达标排放，垃圾渗滤液未进入污水处理设施，而是通过防洪沟直接向外界排放，所排放的污水超过了国家标准，造成污染，已构成违法，被告南平市延平区环境保护局查清事实后，根据法定程序，依法对其作出行政处罚决定，符合法律规定，故原告的该项意见，本院不予采纳。原告提出被告没有证据证明是原告实施了私设暗管超标排放污染物的违法行为。对此，被告向本院提交了现场检查（勘察）笔录，现场照片，现场监测报告等证据，证实文田垃圾处理厂部分垃圾渗滤液未进入污水处理设施，而是通过防洪沟直接向外界排放，所排放的污水超过了国家标准，被告提取污水期间，文田垃圾处理的厂长江文台亦在现场签字确认。故原告的该项意见理由不能成立，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告南平市环境卫生管理处的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告南平市环境卫生管理处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省南平市中级人民法院。
审 判 长 陈小莺
人民陪审员 高福贵
人民陪审员 张 怡
二〇一七年五月五日
书 记 员 官小玉