泗阳意境网络会所诉泗阳县文广新局异地保存证据措施违法案
泗阳意境网络会所诉泗阳县文广新局异地保存证据措施违法案
（2015）参阅案例59号
[裁判摘要]
行政比例原则是行政法的基本原则，行政机关在行政执法过程中，应兼顾行政目标的实现和相对人权益的保护，行政行为的实施应当尽可能将对相对人造成的损失或不利影响限制在最小范围内，且不得超过行政行为所追求的行政目的价值，以实现行政手段和行政目的、公共利益与个人利益之间的平衡。行政机关明显超过合理限度对行政相对人的财物采取异地保存措施的，违反了行政比例原则，属于滥用职权。行政相对人要求确认行政机关行政行为违法的，人民法院予以支持。
原告：泗阳县意境网络会所。
被告：泗阳县文化广电新闻出版局。
原告泗阳县意境网络会所（以下简称意境网络会所）因不服泗阳县文化广电新闻出版局（以下简称泗阳文广新局）行政强制措施，向宿迁市宿城区人民法院提起行政诉讼。
原告意境网络会所诉称：2014年12月3日，被告下属文化行政综合执法大队对原告进行执法检查，以原告涉嫌未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件和接纳未成年人进入互联网上网服务营业场所为由，对原告147台电脑主机采取证据先行登记保存措施，并异地扣押。原告认为，原告共有150台电脑，被告扣押原告的147台电脑主机，客观上已经造成了原告停产停业的法律后果，因此，被告的行为实质是责令原告停产停业的行政处罚行为，不是证据先行登记保存，且被告也没有制作行政处罚决定书。现诉至法院，请求确认被告扣押原告147台电脑的具体行政行为违法。
被告泗阳文广新局辩称：（1）根据《互联网上网服务营业场所管理条例》第四条和文化部《文化市场综合行政执法管理办法》的规定，被告有权对原告进行执法检查，检查过程中被告依法进行，没有违反法律规定。（2）原告长期存在接纳未成年人上网的违法事实，并且因此曾经被宿迁市文广新局处罚。（3）依据《中华人民共和国行政处罚法》《文化市场综合行政执法管理办法》规定，被告有权对原告涉案电脑主机采取证据登记保存措施，被告行为合法。（4）被告采取的是证据先行登记保存措施，不是停产停业行政处罚，被告在法定时间内解除了证据先行登记保存措施，并通知原告领取电脑，原告拒领，损失应由原告自己承担。请求法院依法驳回原告诉求。
宿迁市宿城区人民法院一审审理查明：
2014年12月3日，被告在对原告进行执法检查时，发现原告存在接纳未成年人进入互联网上网服务营业场所的违法行为，遂向原告出具了（泗文广新）保字[2014]第038号《证据先行登记保存通知书》，以原告存在未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件和接纳未成年人进入互联网上网服务营业场所的违法行为，需对其采取证据先行登记保存措施为由，将原告147台电脑主机登记保存于被告处。2014年12月9日，被告向原告下发《证据登记保存解除通知书》，解除证据先行登记保存措施，通知原告领取电脑主机，原告拒绝领取。
本案一审争议焦点为；泗阳文广新局采取的证据先行登记保存措施是否有事实和法律依据。
宿迁市宿城区人民法院一审审理认为：
《互联网上网服务营业场所管理条例》第四条规定：“县级以上人民政府文化行政部门负责互联网上网服务营业场所经营单位的设立审批，并负责对依法设立的互联网上网服务营业场所经营单位经营活动的监督管理。”据此，被告泗阳文广新局具有对互联网上网服务营业场所经营单位的经营活动进行监督管理的法定职责，主体资格合法。
本案中，被告泗阳文广新局向原告出具的《证据先行登记保存通知书》上认定原告涉嫌有未核对、登记上网消费者有效证件的违法行为，但诉讼中，被告未向法院提交相关证据予以证明，故被告认定原告存在未核对、登记上网消费者有效证件的违法行为事实不清。
《互联网上网服务营业场所管理条例》第二十一条第一款规定：“互联网上网服务营业场所经营单位不得接纳未成年人进入营业场所。”本案中，被告在现场执法过程中所拍摄的视频、制作的询问笔录等证据能够证明原告接纳未成年人进入互联网上网服务营业场所的事实，原告违法事实存在。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”文化部发布的《文化市场综合行政执法管理办法》第二十四条规定：“行政执法人员在收集证据时，可以采取抽样取证的方法，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经依法批准后，可以采取先行登记保存等措施。……登记保存物品时，在原地保存可能灭失或者妨害公共安全的，可以异地保存。”从上述规定可以看出，实施证据先行登记保存是行政机关在执法调查过程中遇到特殊、紧急情况时所采取的一项保全措施，其适用有一定的前提条件限制，其中，异地保存措施的采取应当有更严格的适用条件。法院认为，行政机关在实施证据保全过程中，应当围绕相对人涉嫌存在的违法行为收集、保全相关的证据，并兼顾对相对人权益的保护，不能随意扩大证据登记保存的范围。本案中，被告以原告涉嫌存在接纳未成年人进人互联网上网服务营业场所为由，对原告的147台电脑主机采取证据先行登记保存措施，但被告对电脑的登记保存与原告涉嫌存在的违法行为间并无必然联系，且本案中原告的电脑亦不存在可能灭失或难以取得以及妨害公共安全的情况，依法不应采取证据异地保存措施。综上，被告对原告的147台电脑主机实施异地保存，不符合法律规定的证据先行登记保存的适用条件，且客观上造成了原告停产停业的后果，属于滥用职权。鉴于被告已主动解除证据先行登记保存措施，将电脑主机退还原告，故应确认被告行为违法。
据此，宿迁市宿城区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第二项之规定，于2015年2月4日作出（2014）宿城行初字第0067号行政判决：
确认被告泗阳文广新局对原告意境网络会所147台电脑主机采取证据先行登记保存的行为违法。
一审宣判后，双方当事人均未提出上诉，该判决已发生法律效力。
案例报送单位：宿迁市宿城区人民法院
一审合议庭成员：宁辉远、柏小凤、王新权
报送人；宁辉远
审稿人：吕娜、孙烁犇