厦门市思明区嘉莲街道办事处与陆元章等物业管理行政行为行政纠纷上诉案
厦门市思明区嘉莲街道办事处与陆元章等物业管理行政行为行政纠纷上诉案
——限缩业主委员会换届筹备组成员的候选人资格之行为的可诉性及合法性探讨
关键词：限缩；筹备组；候选人资格；可诉性；合法性
[裁判要旨]
1．限缩业主委员会换届筹备组成员的候选人资格的行为系可诉的行政行为。
2．行政机关在组织、指导小区业主委员会委员换届过程中，未经法律法规等合法授权，不得限缩换届筹备组成员的候选人资格，减损相对人的正当合法权益。
[相关法条]
《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；
（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；
（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；
（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；
（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；
（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；
（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；
（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。
除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
第七十四条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
[案件索引]
一审：福建省厦门市集美区人民法院（2015）集行初字第78号（2016年6月27日）
二审：福建省厦门市中级人民法院（2016）闽02行终107号（2016年11月15日）
[基本案情]
原告陆元章等八人诉称：被告在组织原告所在小区的业主大会成立和选举业主委员会过程中，存在诸多违法行为，主要如下：（1）厦门市思明区龙山山庄小区业主委员会换届筹备组实际并不存在。在2015年10月27日贴出《关于龙山山庄业主委员会委员候选人推荐情况公告》之前，该换届筹备组从未在龙山山庄显现过。（2）龙山山庄和龙山山庄二期（山木清华）属于两个独立的开发项目，有各自不同的红线图和建设工程规划，不属于同一物业管理区域，应该分别成立两个业主大会，若要合并则应召开首次业主大会。（3）被告作出的《关于组建龙山山庄业主大会筹备组的通知》，存在多处违法情形，主要如下：①在报名条件（三）中，把“无欠缴物业服务费用、专项维修金等费用”列入参选业主大会筹备组成员或参选业主委员会委员候选人的限制条款，剥夺原告的参选资格；②报名方法只单纯采取自荐方式，不必经业主推荐程序；③把法定的筹备组成员不能参与业主委员会委员选举修改成“由报名业主表决决定”。（4）涉诉的筹备组公布的部分业主委员会委员资格不合法。原告请求：（1）确认被告以厦门市思明区龙山山庄小区业主委员会换届筹备组名义发布《关于龙山山庄业主委员会委员候选人推荐情况公告》的行为违法；（2）撤销被告成立的厦门市思明区龙山山庄小区业主委员会换届筹备组，并撤销该筹备组于2015年10月27日作出的《关于龙山山庄业主委员会委员候选人推荐情况公告》；（3）本案诉讼费用由被告承担。
被告厦门市思明区嘉莲街道办事处（以下简称嘉莲街道办）辩称：原告的起诉不合法，其诉讼请求亦无事实和法律依据，应予驳回。主要理由如下：第一，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《厦门市物业管理若干规定》第四条之规定，街道办事处“指导、组织业主大会成立和业主委员会换届”职责中的“指导、组织”行为是不具有强制力的行政指导行为，也是对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，故原告的起诉不合法，应予驳回。第二，原告所称的2015年10月27日作出的《关于龙山山庄业主委员会委员候选人推荐情况公告》并非被告所发布。该公告是由厦门市思明区龙山山庄小区业主委员会换届筹备组所发布，并由厦门市思明区莲西社区居民委员会代章，故原告起诉被告没有依据。第三，厦门市思明区龙山山庄小区业主委员会换届筹备组具有合法性。该业主委员会换届筹备组是依据国务院《物业管理条例》《福建省物业管理条例》《厦门市物业管理若干规定》、住房和城乡建设部印发的《业主大会和业主委员会指导规则》的规定成立的。2014年12月3日成立公告中的名称是厦门市思明区龙山山庄小区业主大会换届筹备组，后因换届筹备组的工作是进行业主委员会换届，业主大会不存在换届，故之后改称为厦门市思明区龙山山庄小区业主委员会换届筹备组，原告称该换届筹备组不存在不符合客观事实。第四，据前述换届筹备组调查核实，原告陆元章、吴在晋、陈元波、洪文福、朱洁、许志红等人确实存在拖欠物业管理费及公维金的情形，依据业主委员会委员候选人产生办法，其不符合候选人条件。第五，原告所称的龙山山庄和龙山山庄二期是同一物业管理区域，依法只能成立一个业主大会。第六，原告的起诉属于重复起诉。原告陆元章、吴在晋、陈元波等人在厦门市思明区人民法院已对被告提起两起行政诉讼，现再次起诉应属于重复起诉。
法院经审理查明：（1） 2014年10月13日，嘉莲街道办作出《关于组建龙山山庄业主大会筹备组的通知》，告知龙山山庄（含一期、二期山木清华）全体业主，龙山山庄业主委员会（第二届）已于2006年12月到期，根据有关规定，按照首次业主大会会议程序组织召开，决定成立龙山山庄业主大会筹备组，并对业主报名参加业主大会筹备组的有关事宜作出规定。（2） 2014年11月25日，嘉莲街道办作出《思明区龙山山庄业主大会换届筹备组人员名单公示》，公布该换届筹备组成员名单。（3） 2014年12月3日，嘉莲街道办作出《厦门市思明区龙山山庄小区业主大会换届筹备组成立公告》，公布该换届筹备组成立，并说明筹备组在该业主委员会依法成立后自行解散。（4） 2015年10月27日，厦门市思明区龙山山庄小区业主委员会换届筹备组作出《关于龙山山庄业主委员会委员候选人推荐情况公告》，并由厦门市思明区莲西社区居民委员会代章。（5） 2016年4月29日，嘉莲街道办对厦门市龙山山庄业主委员会（第三届）作出《业主委员会备案证明》，确认该业主委员会成立时间为2016年3月31日，任期5年（2016年3月31日～2021年3月30日）。本案所涉的筹备组现已自行解散不复存在。
另查明：（1）原告陆元章、吴在晋、陈元波、陈建灵、许志红系龙山山庄业主，原告洪文福、夏邦华、朱洁系龙山山庄二期业主。（2）龙山山庄业主委员会于1998年首次成立；第二届业主委员会于2003年12月成立；在2003年12月20日召开的龙山山庄业主代表大会上通过《龙山山庄业主公约》；龙山山庄业主委员会（首届和第二届）不包括龙山山庄二期的业主代表。（3）原厦门市建设与管理局于2005年10月26日作出《关于龙山山庄物业管理区域划分的函》，确认龙山山庄二期应与龙山山庄（一期）共同成立一个业主委员会。
[裁判结果]
福建省厦门市集美区人民法院于2016年6月27日作出（2015）集行初字第78号行政判决：一、确认被告厦门市思明区人民政府嘉莲街道办事处于2014年10月13日作出《关于组建龙山山庄业主大会筹备组的通知》，并据此组建厦门市思明区龙山山庄小区业主委员会换届筹备组违法。二、驳回原告陆元章、吴在晋、陈元波、陈建灵、洪文福、夏邦华、朱洁、许志红的其他诉讼请求。一审宣判后，被告向福建省厦门市中级人民法院提出上诉，福建省厦门市中级人民法院于2016年11月15日作出（2016）闽02行终107号行政判决：驳回上诉，维持原判决。
[裁判理由]
法院生效裁判认为：关于原告请求确认被告以厦门市思明区龙山山庄小区业主委员会换届筹备组名义，于2015年10月27日发布《关于龙山山庄业主委员会委员候选人推荐情况公告》的行为违法并请求予以撤销之主张，被告认为该推荐情况公告并非由其发布。经查，该业主委员会委员候选人推荐情况公告系由厦门市思明区龙山山庄小区业主委员会换届筹备组作出，并由厦门市思明区莲西社区居民委员会代章，现有证据不能证明该推荐情况公告系被告所作出，故对原告的该主张，法院不予支持。
关于被告提出的本案属于原告重复起诉问题，原告认为本案不属于重复起诉，并说明其在厦门市思明区人民法院系分别针对被告不作为和伪造业主委员会报备行为违法问题提起诉讼，而其在本案起诉针对的是被告发布通知及成立筹备组的行为违法方面。经查，本案原告的诉讼请求与原告等人在厦门市思明区人民法院提起的（2015）思行初字第119号和（2015）思行初字第164号行政诉讼案的诉讼请求不同，且本案原告亦与该两案的原告不完全相同，故本案不属于原告重复起诉。
本案双方当事人争议的焦点为：（1）本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；（2）被告组建本案所涉的筹备组的行为是否合法。
一、本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围
法院认为，根据《厦门市物业管理若干规定》第四条之规定，指导、组织业主大会成立和业主委员会换届属于街道办事处的法定职责。本案中，被告嘉莲街道办在指导、组织龙山山庄小区业主大会成立和业主委员会换届过程中，作出《关于组建龙山山庄业主大会筹备组的通知》等行为，将“无欠缴物业服务费用、专项维修金等费用”作为业主报名参加筹备组的报名条件。原、被告双方当事人现就被告行为是否属于违法限制候选人条件等问题发生争议，且原告在本案中已被排除在筹备组成员中的业主代表候选人之外，故被告行为对原告的合法权益已产生实际影响，依据《行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项之规定，本案属于人民法院行政诉讼的受案范围。
二、被告组建本案所涉的筹备组的行为是否合法
法院认为，关于被告作出《关于组建龙山山庄业主大会筹备组的通知》，并据此组建本案所涉的筹备组是否合法问题。首先，被告于2014年10月13日作出的《关于组建龙山山庄业主大会筹备组的通知》，在报名条件第（二）项中，将“无欠缴物业服务费用、专项维修金等费用”作为业主报名参加筹备组的条件，属于限缩权利主体资格，即限制筹备组成员中的业主代表候选人条件。《行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”根据该规定，被告应对其在该通知中作出的，限制筹备组成员中的业主代表候选人条件之行为，提供作出限缩规定的相关法律法规等依据。对此，被告认为其行为符合《厦门市物业管理若干规定实施细则》和《龙山山庄业主公约》的相关规定，亦未违反相关法律规定。经查，《厦门市物业管理若干规定实施细则》于2015年12月2日发布施行，而本案所涉的行政行为发生于2014年10月13日，在该实施细则施行之前，故该实施细则在本案中不能适用。关于《龙山山庄业主公约》，因2003年12月20日通过该公约的龙山山庄业主代表大会及其对应的龙山山庄业主委员会（第二届）并不包括龙山山庄二期的业主代表，故该公约对龙山山庄二期的业主不具有法律效力，即在本案中对部分原告（龙山山庄二期业主）不能适用。因被告提供的《物业管理条例》《福建省物业管理条例》和《厦门市物业管理若干规定》均未规定筹备组成员中的业主代表条件，故被告在本案中对筹备组成员中的业主代表条件作出限制规定，应视为无相应的法律法规依据，属于违法行为。其次，关于被告作出《关于组建龙山山庄业主大会筹备组的通知》，将业主报名参加筹备组的报名方法规定为“采取自荐方式”是否合法问题。《福建省物业管理条例》第九条第三款规定：“筹备组由业主代表、居民委员会（社区居民委员会）代表五至十一人组成，可以邀请建设单位参加。业主代表由业主推荐产生……”根据该规定，筹备组成员中的业主代表应由业主推荐产生，而非采用自荐方式。故原告提出的被告作出该通知规定筹备组成员中的业主代表报名方法采用自荐方式违反法律规定之主张，具有法律依据，法院予以采纳。再次，关于龙山山庄和龙山山庄二期（山木清华）是否应分别成立两个业主大会问题。原厦门市建设与管理局于2005年10月26日作出《关于龙山山庄物业管理区域划分的函》，确认龙山山庄二期应与龙山山庄（一期）共同成立一个业主委员会。《厦门市物业管理若干规定》第七条第二款规定：“业主要求对物业管理区域进行调整的，应当向区建设行政主管部门提出书面申请。区建设行政主管部门应当会同街道办事处（镇人民政府）进行审查后，根据公共配套设施设备配置、物业类型及社区布局，作出决定。”根据该规定，原告若认为龙山山庄和龙山山庄二期（山木清华）不属于同一物业管理区域，应分别成立两个业主大会，可以依法向其所在的区建设行政主管部门提出书面申请，要求对物业管理区域进行调整，但在相关建设行政主管部门作出调整或改变前，龙山山庄和龙山山庄二期应按原建设行政主管部门之意见，共同成立一个业主委员会。因此，被告作出的《关于组建龙山山庄业主大会筹备组的通知》，在报名条件第（二）项和报名方法的内容方面存在违法情形，被告根据该通知组建的筹备组不合法。
综上，法院认为，根据《厦门市物业管理若干规定》第四条第（一）项之规定，街道办事处对本行政区域内的物业管理活动具有指导、组织业主大会成立和业主委员会换届等法定职责。行政机关应依法履行职责，未经法律法规等合法授权，不得作出减损相对人合法权益的行政行为，即“法无授权不可为”。本案中，被告嘉莲街道办在履行职责过程中，作出的《关于组建龙山山庄业主大会筹备组的通知》，在报名条件第（二）项和报名方法的内容方面存在违法情形。被告根据该通知组建的筹备组亦不具有合法性。原告请求撤销被告成立的厦门市思明区龙山山庄小区业主委员会换届筹备组，因该筹备组在该业主委员会成立后已自行解散不复存在，故被诉行政行为已不具有可撤销内容，法院依法确认被告作出的相关行政行为违法。关于原告请求确认被告以厦门市思明区龙山山庄小区业主委员会换届筹备组名义，于2015年10月27日发布《关于龙山山庄业主委员会委员候选人推荐情况公告》的行为违法并请求予以撤销之主张，因现有证据不能证明该推荐情况公告系被告所作出，故对原告的该主张，法院不予支持。