李燕诉惠州市惠城区人民政府桥东街道办事处履行法定职责行政纠纷案
李燕诉惠州市惠城区人民政府桥东街道办事处履行法定职责行政纠纷案
广东省博罗县人民法院
行政判决书
原告李燕。
委托代理人邹佳旺，广东熊何律师事务所律师。
被告惠州市惠城区人民政府桥东街道办事处。
负责人胡ＸＸ，主任。
委托代理人胡荣健，广东法村律师事务所律师。
原告李燕诉被告惠州市惠城区人民政府桥东街道办事处履行法定职责纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2017年2月13日公开开庭审理了本案。原告李燕及其委托代理人邹佳旺，被告诉讼负责人朱敬忠副主任及委托代理人胡荣健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告于2012年9月17日与惠州市惠城区桥东街道XX岭村村民钟某某登记结婚，于2013年2月4日迁入惠州市惠城区桥东街道XX岭XX村14号，成为惠州市惠城区桥东街道XX岭村村民。原告成为XX岭村村民以来，一直履行XX岭村村民义务，却不享有村民的权利。XX岭村村委会、XX岭经济联合社一直以原告配偶钟某某的前妻依然保留户口在本村等理由，拒绝支付原告依法享有的集体土地处置分配款、村民福利待遇等。2016年9月19日，原告前去被告所在地反映该问题，被告工作人员引导原告到其信访办登记，要求原告等候答复。因一直没有答复，原告及丈夫、委托律师于2016年9月28日下午前去被告单位，就确认原告及女儿钟XX具有惠州市惠城区桥东街道办事处XX岭经济联合社集体经济组织成员资格一事申请被告作出行政处理决定。原告去到被告处看完被告各部门职责后，无法知悉该申请由哪个部门受理，因此前去被告党政办公室咨询。党政办公室工作人员一开始表示该行政处理决定不应由被告处理。经过一番理论，党政办公室工作人员表示应该由被告农办处理。去过农办后，农办工作人员又表示他们只负责农村事务统计，应该由党政办公室处理并最终盖被告的专用章。原告再次返回党政办公室，其中一名工作人员拿过原告的行政处理申请材料之后，表示要请求党政办公室主任，该工作人员拿着材料出去一段时间后，原告又被带到信访部门处理。原告不断强调前来不是信访，而是提出行政处理决定申请，然而被告工作人员表示先由信访部门和司法所处理。最终被告司法所和信访部门工作人员表示，涉及村集体的事项，被告无权干涉，并且拒不受理我们的申请，要求原告走司法程序起诉村集体。原告代理人拨打了惠州“12345”热线，反映被告行政不作为情况，原告并随后前往惠城区纪委、惠州市纪委，惠城区纪委表示无权管辖，惠州市纪委表示原告可以邮寄材料来审查。于是原告于2016年9月29日就被告行政不作为一事写了举报信给惠州市纪委。2016年10月10日下午下班前，被告信访办公室工作人员致电原告说明事情处理情况，由于原告在外听不清电话，因此让原告丈夫于2016年10月11日致电被告，被告信访部门工作人员接听后，再次表示被告无法干涉农村集体组织的成员资格分红、土地分配款问题，不能出具行政处理决定书给原告，只能出具信访回复函，于是出具了《桥东信访处字[2016]4号信访事项不予受理通知书》给原告。在原告丈夫强调原告不是要信访答复，是针对行政处理申请要有答复时，被告工作人员表示其要向领导反映原告诉求。因原告没有再收到被告关于行政处理申请书的处理结果，于2016年10月24日再次以邮政特快的方式邮寄了一份“李燕、钟XX申请桥东街道办作出行政处理决定的催告函”和行政处理申请的相关材料给被告，收件人写明被告负责人收，快递于2016年10月25日上午妥投。但截至今日，原告仍未得到被告关于行政处理申请的任何回复，根据以上事实，原告认为根据相关法律法规的规定，被告侵害了原告的合法权益，特起诉至法院，请求：1、被告限期对原告递交的行政处理申请作出行政处理决定；2、由被告承担本案的全部诉讼费用。
原告向本院提交证据如下：
一、结婚证、户口本、银行账户明细，证明原告与钟柏松结婚后，户口迁入惠城区桥东街道办XX岭村，成为该村村民，但却没有得到其后的集体土地处置分配款；
二、XX岭村委会“关于我村村民离婚后前妻及后妻的分红待遇决定”，证明XX岭村委会以前妻户口在本村为由非法剥夺了原告作为该村村民的同等待遇，拒绝支付集体土地处置分配款等，侵害了原告合法的公民财产权利；
三、《行政处理申请书》及相关材料、录音光盘，证明原告于2016年9月28日前去被告所在地申请被告作出行政处理决定，要求确认原告作为XX岭经济联合社集体经济组织成员资格，保护原告合法财产权利；
四、针对被告行政不作为的惠州“12345”热线“信访函”、针对被告行政不作为的惠州市纪委举报信及快递签收情况，证明原告针对被告不依法履行法定职责的情况，向有关政府部门寻求监督和处理；
五、桥东信访处字[2016]4号《信访事项不予受理通知书》、2016年10月11日原告丈夫与被告信访办的电话录音，证明被告以信访答复的形式掩盖其行政不作为的实质，且被告并没有针对原告2016年9月28日、10月25日的行政处理申请作出相应的行政行为，拒绝履行其依法应当保护原告合法财产的职责；
六、李燕、钟XX申请桥东街道办作出行政处理决定的催告函及快递签收情况，证明原告再次以邮政专递的方式申请被告确认原告作为XX岭经济联合社集体经济组织成员资格，要求被告作出行政处理决定书，保护原告合法财产权利；
七、博罗法院（2016）粤1322行初200号《行政裁定书》，证明原告曾于2016年11月29日向法院就此事提起行政诉讼，法院认为2016年12月24日是被告履行法定义务最后期限，现被告超出该履行期限仍未履行法定职责。
被告辩称，一、我办事处不具有“确认原告是否具有农村集体经济组织成员资格”的法定职责，无权也无义务对其申请作出行政处理决定。（一）我办事处的职责如下：街道办事处是区人民政府的派出机构，受区人民政府领导，依据法律、法规的规定，在本辖区内行使相应的政府管理职能。具体为：指导、帮助社区居委会开展组织建设、制度建设和其它工作；负责本辖区社区建设、管理和服务工作；做好社会救助和其他社会保障工作；执行本辖区内经济和社会发展计划、财政预算，管理本辖区内的社会事务管理、劳动和社会保障、计划生育、环境保护、文化、卫生、安全生产、计划生育等行政工作；负责维护本辖区内社会秩序稳定，做好社会治安综合治理和人民调解工作；开展拥军优属，做好国防动员和兵役工作；配合做好防灾救灾工作；向区人民政府反映居民的意见和要求，处理群众来信来访事项以及办理区人民政府交办的事项。（二）关于“农村集体经济组织成员”资格的确定标准问题：目前在我国现行法律上属空白点，全国人大、国务院自上而下都没有出台专门的关于成员资格界定的法律、法规以及地方政府规章，最高人民法院也没有出台相关的司法解释。对农村集体经济组织成员资格如何确定，缺乏国家层面统一的标准和明确的法律依据。（三）关于“农村集体经济组织成员”资格确定主体的问题：根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第八条、第十三条及第十五条，确定“农村集体经济组织成员”资格及其权利义务属农村集体经济组织自身的权利。二、我办事处已就原告的申请、信访进行必要的调查、核实、调处及回复。原告及其配偶钟某某，曾于2016年9月19日到我办事处综治信访维稳中心提交过标题为“关于我在村里分红待遇被剥夺的信访”材料，收件后，我办事处立即成立了由信访办、农办、妇联等为工作专班的调查处理工作小组，进行了详细调查了解；原告所在集体经济组织即惠州市惠城区桥东街道XX岭村民委员会为此向我办事处出具了“关于村民李燕的有关情况说明”。我办事处工作组经核查，原告要求确认其XX岭村集体经济组织成员和资格的问题属村民自治及涉法涉讼范畴，我办事处无权作出行政处理决定。我办事处已明确告知原告，建议其可以向惠城区人民法院提起诉讼，通过司法途径来维护自身权益。三、依法行政是国家一切行政管理活动都必须严格遵守的原则。行政行为是执行法律的行为，任何行政行为均须有法律依据，具有从属法律性，没有法律的明确规定或授权，行政主体不得作出任何行政行为。最高人民法院指导案例41号的判决中就明确：具体行政行为必须有明确法律依据。宪法、法规、行政法规、地方法规和不与法律法规相抵触的规章，都是行政机关及其工作人员进行管理活动的依据。没有法律依据的行政管理行为是不合法的。对行政相对人的处理必须完全按照法律的规定去做，法律赋予行政何种权力，行政机关便具有何种权力，而不能在法律范围之外随意地创设权力、剥夺行政相对人的权利。本案中，原告无视我办事处没有法律依据对其请求作出行政处理决定的客观事实，多次反映、信访、投诉，既无法解决原告本身的利益诉求，也浪费了我办事处及上级政府大量的人力物力，消耗了大量的政府资源。四、原告在与所在村集体经济组织因确认农村集体经济组织成员资格并享受相应待遇而发生纠纷后，应及时向法院提起诉讼，起诉惠州市惠城区桥东街道XX岭村民委员会，这是解决原告自身利益诉求最高效、最经济的方式。成员与所在村集体经济组织因确认农村集体经济组织成员资格并享受相应待遇而发生纠纷已屡见不鲜，原告要解决自身利益诉求，在与所在村集体经济组织发生纠纷无法协调后，应及时向当地法院提起诉讼，通过法律途径解决。
被告向本院提交证据如下：
一、关于村民李燕的有关情况说明、关于我村村民离婚后前妻及后妻的分红待遇决定、2012年10月12日村两委干部会议、钟XX户籍资料，证明被告已就原告的申请、信访进行调查、核实；
二、桥东信访处字[2016]4号《信访事项不予受理通知书》、图片说明，证明被告已对原告的申请、信访在调查、核实后回复、告知；
三、关于李燕信访事项处理情况汇报，证明被告在对原告的申请、信访经调查、核实及回复、告知后，及时向上级部门作了汇报。
经庭审质证，本院根据各方当事人提交的证据，对方无异议的，本院予以确认；有异议的，在认定事实时予以参考。
经审理查明，原告李燕于2012年9月17日与惠州市XX岭XX村村民钟某某登记结婚，并于2013年2月4日由湖南省桂阳县樟市镇迁入惠州市XX岭XX村14号。原告于2016年9月19日前往被告惠州市惠城区人民政府桥东街道办事处反映其与女儿钟XX一直履行XX岭村村义务却不享有村民权利待遇问题，并要求被告就该问题作出行政处理决定，被告当场未有答复。后原告及其丈夫、委托代理人于2016年9月28日再次就上述问题前往被告处要求处理，被告工作人员向原告及其丈夫、委托代理人释明该问题被告无权干涉。原告于2016年9月29日向惠州市纪委举报被告行政不作为。2016年10月10日，被告工作人员致电告知原告处理情况，并于2016年10月11日作出桥东信访处字[2016]4号《信访事项不予受理通知书》。原告未再收到关于上述问题的处理结果，于2016年10月24日就同一事由以邮政专递的形式向被告邮寄《李燕、钟XX申请桥东街道办作出行政处理决定的催告函》和行政处理申请的相关材料，被告于次日签收该快递。2016年12月26日，原告以被告收到原告的申请后未作出行政处理，要求被告履行法定职责为由，诉至法院。
本院认为，农村集体经济组织成员资格，是公民的一项基本权利，关系到该集体经济组织成员的经济、政治、民主等一系列的权利。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民会议可以讨论决定村集体经济所得收益的使用、村民的承包经营方案、宅基地的使用方案及涉及村民利益的其他事项，但村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。由此可见，村民会议可以讨论决定村集体经济所得收益的使用方案、方式，但不得对村民能否享有集体成员资格进行民主议定。农村集体成员资格的认定应当由法律直接规定或法律赋予审查权的行政机关作出认定。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）、（六）项的规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，保障宪法和法律赋予妇女的平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利，是乡、镇政府的职权。该规定赋予了乡、镇（街道办）保护农村集体成员权益的职权。对于对外嫁女集体成员资格案件的受理，广东省高级人民法院发出了粤高法[2007]303号《转发的通知》，该通知明确要求：“对基层政府处理决定不服的，可以提请行政复议；对行政复议结果不服或政府不予处理的行为，提起行政诉讼的，法院应当依法受理”。因此，本案原告向被告请求确认集体经济组织成员资格，被告对此具有法定的职权进行处理。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定……”规定，本案中，原告向被告申请确认是否具有农村集体经济组织成员资格，被告在接到申请之日起依法应在二个月内作出行政处理，但被告已经超过二个月一直未作出行政处理，被告的行为违法。被告称办事处不具有确认原告是否具有农村集体经济组织成员资格的法定职责，无权也无义务对其申请作出行政处理决定，无事实根据和法律依据，本院不予支持。现原告请求判令被告履行法定职责，对其所提交的申请作出行政处理，符合法律规定，本院予以支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，判决如下：
责令被告惠州市惠城区桥东街道办事处于本判决发生法律效力之日起60日内对原告李燕提出《关于李燕、钟XX申请桥东街道办作出行政处理决定的申请书》的申请作出具体行政行为。
本案受理费50元（原告已缴交），由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省惠州市中级人民法院。
审 判 长 叶东来
代理审判员 白 雪
人民陪审员 潘武麟
二〇一七年三月十七日
书 记 员 曾观凤