泉州市丰泽区人民检察院诉泉州市丰泽区农林水局不履行林业行政监管职责行政纠纷案
泉州市丰泽区人民检察院诉泉州市丰泽区农林水局不履行林业行政监管职责行政纠纷案
福建省泉州市丰泽区人民法院
行政判决书
公益诉讼人泉州市丰泽区人民检察院。
法定代表人许金约，检察长。
委托代理人陈国艺。
被告泉州市丰泽区农林水局。
法定代表人方杰平，局长。
委托代理人董志武，上海锦天城（厦门）律师事务所律师。
委托代理人杨董洁，上海锦天城（厦门）律师事务所实习律师。
公益诉讼人泉州市丰泽区人民检察院因认为被告泉州市丰泽区农林水局不履行林业行政监管职责，向本院提起行政公益诉讼，本院于2017年2月10日立案，于同月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月21日公开开庭审理了本案。公益诉讼人泉州市丰泽区人民检察院委派检察官陈国艺，被告泉州市丰泽区农林水局分管具体工作的行政机关负责人苏益梁及委托代理人董志武、杨董洁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称，郭某某于2014年11月至12月间，在没有办理有关手续的情况下，利用挖掘机等机械，对泉州市××西福社区1大班05小班群生水库边的省级生态公益林进行挖掘，毁坏相思林林木蓄积计4.6立方米；浇注水泥路面3536平方米，非法改变林地用途面积3040平方米。2015年3月30日，被告作出泉丰农罚决(2015)002号《林业行政处罚决定书》，对郭某某处以下行政处罚：1、非法改变用途的林地面积计4.6亩（3040平方米），处罚人民币91200元；2、2015年4月份前，将非法改变用途的林地恢复，并补种树苗162株，恢复植被。2015年4月7日，郭某某缴交了罚款人民币91200元。因郭某某在行政处罚决定书生效后，仅履行了罚款以及补种部分树苗的义务，并未履行恢复林地的义务，被告作出的泉丰农罚决(2015)002号林业行政处罚未完全落实到位，公益诉讼人遂于2016年10月20日向该局发出《检察建议书》，要求切实履行行政管理职责，采取必要的措施督促相对人履行恢复林地的法律义务，防止国家利益长期处于受损状态。被告接到《检察建议书》后，于2016年11月17日反馈有要求郭某某在一个月进行补植补种，以达到恢复林地植被的要求。在接到区农林水局的反馈一个月后，公益诉讼人经实地查看，发现郭某某非法改变的林地仍处于水泥路硬化状态，路前半段空旷一侧，种植约数十株垂枝榕大苗，路后半段为山势所夹，未见补种树苗。水泥路用于驾校路面训练的特征明显，现场无拆除路面恢复林地的迹象和事实。
公益诉讼人认为，被告对其辖区内的生态公益林负有监督管理职责，对被毁坏的林木和非法改变用途的林地存在未履职完毕并怠于履职的情形，未要求违法行为人对被毁坏的林木进行赔偿，亦未履行代为补种职责；对被非法改变用途的林地未恢复原状未履行监管职责，其行为违反了《福建省生态公益林管理办法》第六条、《中华人民共和国森林法》第四十四条、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款、《国家林业局关于<森林法实施条例>第四十三条“责令限期恢复原状”规定具体应用有关问题的复函》（林函策字[2001]80号）及《福建省行政执法程序规定》第四十三条的规定。致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，提起行政公益诉讼，请求：责令被告履行对泉州市××西福社区1大班05小班被非法改变用途的林地和被毁坏的林木的行政监督管理职责。经本院释明，公益诉讼人明确其诉讼请求为：责令被告继续履行其于2015年3月30日作出的泉丰农罚决(2015)002号《林业行政处罚决定书》中的第二项处罚决定的监督管理职责，即对泉州市××西福社区1大班05小班被非法改变用途的林地恢复，并补种树苗162株，恢复植被的行政监督管理职责。
公益诉讼人向本院提供如下证据：1、泉州市丰泽区农林水局统一社会信用代码证书，证实被告的主体资格。2、泉州市丰泽区农林水局主要职责内设机构和人员编制规定，证实被告的职权及职责范围；3、工作说明，证实公益诉讼起诉书所指向的林地的林种为省级生态公益林，根据法律的相关规定，林业资源属于国家所有。4、泉丰农停通字[2015]第001号《责令停止违法行为通知书》，证实2015年2月11日，被告对郭某某发出责令停止违法行为通知书及部分内容。5、《林业行政案件询问笔录》，证实丰泽区农林水局查处的过程。6、身份证复印件，证实郭某某的基本情况。7、《勘验、检查笔录》，证实丰泽区农林水局查处的过程，在原始笔录中记载，郭某某的主要违法行为一是利用挖掘机进行挖掘林地，毁坏相思林木162株，蓄积计4.5立方米，二是浇注长520米，平均宽度6.7米的水泥路。8、照片，证实丰泽区农林水局查处的原始照片2张。9、泉丰农罚立字[2015]第001号《林业行政处罚立案登记表》，证实丰泽区农林水局立案查处的手续。10、闽智司鉴所[2015]林鉴字第03041号《鉴定意见书》，证实经量测，被非法改变林地用途的水泥硬化路长度560米，路面平均宽6.8米，被非法改变林地面积3040平方米。11、鉴定照片现场图1张，证实鉴定时原始照片的情况。12、泉丰农罚决字[2015]第002号《林业行政处罚决定书》，证实被告于2015年3月30日对郭某某作出行政处罚。13、罚款收据，证实郭某某缴交了罚款人民币91200元。14、询问笔录，证实向原鉴定人员询问，其向公益诉讼人陈述城东街道西福社区毁林地点与当时案发时候勘查的一样，没有恢复植被。15、泉丰检民（行）行政违监（2016）35050300005号《检察建议书》，证实公益诉讼人于2016年10月20日向被告发出检察建议，建议被告切实履行行政管理职责，采取必要的措施督促相对人履行恢复林地的法律义务，防止国家利益长期处于受损状态。16、泉丰农函〔2016〕49号《泉州市丰泽区农林水局关于丰泽区人民检察院检察建议书的函复》，证实被告收到检察建议后函复公益诉讼人及该函复的内容。17、第一组照片4张，证实区农林水局督促郭某某履行恢复林地植被的现场情况；第二组照片37张，证实2016年12月25日公益诉讼人到现场拍照的情况。
被告辩称，一、被告不存在怠于履职的情形。郭某某于2014年11月至12月间，在没有办理手续的情况下，利用挖掘机等机械对丰泽区西福社区1大班05小班群生水库边的林地进行挖掘，毁坏相思树林木162株，蓄积计4.6立方米；在挖掘过的路面上浇筑一条长520米，平均宽度6.8米的水泥路，浇筑水泥路面3536平方米，扣除非林地496平方米，非法改变林地用途面积3040平方米。就郭某某的违法行为，被告于2015年3月30日作出了《林业行政处罚决定书》，对郭某某处以下行政处罚：1、非法改变用途的林地面积计4.6亩（3040平方米），处罚人民币91200元；2、2015年4月份前，将非法改变用途的林地恢复，并补种树苗162株，恢复植被。郭某某于2015年3月30日收到行政处罚决定书，在法定的期限里没有提起行政复议和行政诉讼，并于2015年4月7日，缴交了罚款91200元，于2015年4月在原林地种植了部分垂枝榕大苗，但成活率不高，幼树存活率没有达到要求。2016年10月21日，接到公益诉讼人的检察建议书后，被告再次向郭某某宣传相关法律法规，强调恢复林地植被的重要性，并要求郭某某在一个月内进行补植补种，以达到恢复林地植被的要求。2016年11月10日，被告派出林业执法人员到林地现场进行核查，郭某某在原种植部分垂枝榕的林地上补种了垂枝榕大苗，履行了恢复林地植被的义务。被告已切实履行行政管理职责，在作出行政处罚后采取必要的措施督促相对人履行恢复林地的法律义务；在收到检察建议后，再次督促郭某某补种树苗，故不存在怠于履职的情形。二、通过本次行政公益诉讼，被告会吸取教训，认真履职。对于因郭某某的违法行为形成的硬化路面没有督促其恢复原状，也没有及时申请法院强制执行作深刻检讨。对于郭某某违法行为形成的硬化路面如何恢复林地，被告会基于比例原则的考虑，并从动态行政管理的角度，在被告的职权范畴内，认真履职，督促被损毁的林地恢复。
被告向本院提交了以下证据、依据：1、《林业行政案件卷宗》[泉丰农罚（2015）002号]（该组证据包括《立案登记表》、泉丰农停通字[2015]第001号《责令停止违法行为通知书》、《林业行政案件询问笔录》、《勘验、检查笔录》、《鉴定委托书》、《鉴定意见书》、《行政处罚意见书》、《听证权利告知书》、《行政处罚决定书》、罚款收据及送达回证），证明2014年年底，有群众举报郭某某在没有办理有关手续的情况下擅自毁坏群生水库边的省级生态公益林，被告派工作人员前往调查，经过现场勘验、司法鉴定等法定程序，依法对郭某某做出行政处罚。2、《检察建议书》，证明公益诉讼人针对郭某某的行政处罚一案进行调查后，建议被告要采取必要的措施督促郭某某履行恢复林地的法律义务。3、《泉州市丰泽区农林水局关于丰泽区人民检察院检察建议书的函复》[泉丰农函[2016]49号]，证明被告收到《检察建议书》立即对涉案地块再次勘验，发现当初补种的垂枝榕因为存活率不高，成活苗木株树未能达标，故根据检察意见，责令郭某某立即再次予以补种，并将整改落实情况函复区检察院；4、现场照片，证明被告收到《检察建议书》之后责令郭某某再次予以补种，达到补种162株树木的要求后现场拍摄的林地植被恢复情况；5、收款收据，证明郭某某出资买了树苗并予以补种，最终使得补种树苗的数量到达162株。
经庭审质证，对公益诉讼人提供的证据，被告对证据1-2真实性、关联性及合法性（以下简称三性）无异议，但认为证据2没有涉及被告的强制执行权。证据5-17的三性均无异议，其中证据4-13体现了被告的在行政处罚过程中是合法的，符合法律规定。证据14笔录的合法性无异议，但是其中鉴定人的陈述不完全属实，郭某某是有补种的，对该份证据其余部分无异议。
公益诉讼人对被告提供的对证据质证如下：证据1-4三性无异议，证据5收款收据真实性及关联性无异议，但无法证明所购买的树苗均栽种于诉争的林地。从发出检察建议到提起诉讼，公益诉讼人认可行政相对人有补种树木，但具体是否满足行政处罚的标准并无证据体现。
在本案审理过程中，为核实行政相对人郭某某对泉丰农罚决(2015)002号《林业行政处罚决定书》第二项处罚决定的履行情况，本院于2017年4月7日上午组织双方当事人到泉州市××西福社区1大班05小班群生水库边的被郭某某毁坏的省级生态公益林进行现场勘查。现场勘查情况为：对被郭某某非法改变用途的林地未恢复，仍处于水泥路硬化状态，用于驾校路面训练的特征明显；路面两侧及周边空地上有种植垂枝榕大苗。
庭审中，被告提出在其督促下行政相对人郭某某补种的树苗已达到行政处罚决定书上所要求的162株。双方同意由被告在庭审后进一步补强相关证据。被告于2017年4月28日向本院补充提供了一组证据，即丰泽区西福社区居委会出具的证明，上面有该社区干部魏某某、社区护林员魏某某签名及该两人的身份证明，现场核实树苗照片一张，共同证明至2017年4月25日，经社区干部魏某某、社区护林员魏某某到现场核实，被毁坏的林木的林地上已补种树苗165株。经质证，公益诉讼人对该组证据三性无异议。
本院对上述证据认证如下：被告对公益诉讼人提供的证据均无异议，本院对公益诉讼人的证据予以确认；公益诉讼人对被告提供的证据1-4及补充证据三性无异议，对被告提供的证据5收款收据真实性及关联性不持异议，本院认为该证据5收款收据结合丰泽区西福社区居委会出具的证明，可以相互印证，在本案审理过程中，郭某某在被告督促下在被其毁坏的林木的林地上已补种树苗165株，故对被告所提供的证据，本院予以确认。
经审理查明，郭某某于2014年11月至12月间，在没有办理有关手续的情况下，利用挖掘机等机械，对泉州市××西福社区1大班05小班群生水库边的省级生态公益林进行挖掘，毁坏相思林林木蓄积计4.6立方米；浇注水泥路面3536平方米，非法改变林地用途面积3040平方米。2015年3月30日，被告泉州市丰泽区农林水局作出泉丰农罚决(2015)002号林业行政处罚决定，对郭某某处以下行政处罚：1、非法改变用途的林地面积计4.6亩（3040平方米），处罚人民币91200元；2、2015年4月份前，将非法改变用途的林地恢复，并补种树苗162株，恢复植被。郭某某于2015年3月30日收到该行政处罚决定书后，未提起行政复议亦未提起行政诉讼。2015年4月7日，郭某某缴交了罚款人民币91200元。2016年10月20日，公益诉讼人向被告发出《检察建议书》（泉丰检民（行）行政违监[2016]35050300005号），要求被告切实履行行政管理职责，采取必要的措施督促相对人履行恢复林地的法律义务，防止国家利益长期处于受损状态。被告于2016年10月21日收到《检察建议书》，于2016年11月17日作出《泉州市丰泽区农林水局关于丰泽区人民检察院检察建议书的函复》[泉丰农函[2016]49号]，就收到《检察建议书》后，被告督促郭某某履行恢复林地的情况进行反馈。公益诉讼人收到被告的反馈后于2016年12月25日经现场实地查看发现，郭某某非法改变的林地仍处于水泥路硬化状态，路前半段空旷一侧种植约数十株垂枝榕大苗，路后半段为山势所夹，未见补种树苗。遂根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向本院提起行政公益诉讼。直至公益诉讼人向本院提起行政公益诉讼，被告未向法院申请强制执行泉丰农罚决(2015)002号林业行政处罚决定中郭某某未履行的义务。被告收到公益诉讼起诉书后，有继续督促郭某某履行补种树苗162株，恢复植被的义务。至2017年4月25日，郭某某已履行补种树苗义务，但未履行将非法改变用途的林地恢复的处罚决定。
本院认为，《中华人民共和国森林法》第十三条规定，各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。被告作为林业行政主管部门，承担对其辖区内的森林资源的保护、管理，并对毁坏林地行为依法进行查处的法定职责。对郭某某的违法行为，被告作出了《林业行政处罚决定书》。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条及《中华人民共和国行政强制法》第五十条、第五十三条、第五十四条的规定，当事人在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，又未履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关应采取催告、加处罚款等方式督促其履行。经催告无效后，行政机关可以代履行，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内申请人民法院强制执行。本案中，被告对郭某某毁坏生态公益林地的违法行为作出行政处罚决定后，郭某某缴交了罚款，补种了部分树苗，但被毁林地在指定期限内恢复的处罚未能得到执行，被告既未依法进行催告，也未采取代履行措施或在法定期限内申请人民法院强制执行，已经构成怠于履行行政职责的不作为行为。公益诉讼人向被告发出检察建议后，被告虽有继续督促被处罚人补种树苗以达到行政处罚书中所确定的数量，但至公益诉讼人提起行政公益时，被郭某某非法改变的林地仍处于水泥路硬化状态。本院受理本案后，被告虽然进行了整改，督促被处罚人履行补种行政处罚书中所确定162株树苗，但对被非法改变用途的林地未恢复的事实未履行监管职责，故公益诉讼人请求判令被告继续履行法定职责的诉讼请求，符合法律规定，被告应当继续履行上述法定职责，通过持续有效的监管，促使被毁林地恢复。公益诉讼人的诉讼请求，本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，判决如下：
责令被告泉州市丰泽区农林水局在本判决生效之日起三十日内履行对泉州市丰泽区西福社区1大班05小班被郭某某非法改变用途的林地进行恢复的监管职责。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于泉州市中级人民法院。
审 判 长 李丽琼
代理审判员 陈建清
人民陪审员 林志力
二〇一七年五月二十五日
书 记 员 高 翔