泉州市泉港区人民检察院诉泉州市国土资源局泉港分局未依法履行地质矿产监管行政职责行政纠纷案
泉州市泉港区人民检察院诉泉州市国土资源局泉港分局未依法履行地质矿产监管行政职责行政纠纷案
福建省泉州市泉港区人民法院
行政判决书
公益诉讼人：泉州市泉港区人民检察院，统一社会信用代码11xxx7264381089。
法定代表人：黄清源，检察长。
委托诉讼代理人：张志庚，泉州市泉港区人民检察院副检察长。
委托诉讼代理人：连颖煜，泉州市泉港区人民检察院检察员。
被告：泉州市国土资源局泉港分局，统一社会信用代码11xxx798377236K。
法定代表人：庄学良，局长。
出庭负责人：柯建华，该局副局长。
委托代理人：陈国平、黄继红，福建泉明律师事务所律师。
公益诉讼人泉州市泉港区人民检察院因被告泉州市国土资源局泉港分局未依法履行地质矿产监管行政职责，于2017年5月15日向本院提起行政公益诉讼。本院于2017年5月16日立案后，于2017年5月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2017年6月14日公开开庭审理了本案。公益诉讼人的委托诉讼代理人张志庚、连颖煜，被告泉州市国土资源局泉港分局的副局长柯建华及其委托代理人陈国平、黄继红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人向本院提出诉讼请求：1.判决确认被告未依法向采矿权人收缴矿山生态环境恢复治理保证金和未完全履行矿山地质环境保护与治理恢复监督管理职责的行为违法；2.判决责令被告依法采取收缴矿山生态环境恢复治理保证金、修复生态环境等补救措施，依法全面履行矿山地质环境保护与治理恢复监督管理职责。事实和理由：采矿权人泉州市泉港联谊建材厂（原泉州市肖厝联谊石材厂，以下简称联谊建材厂）持有的泉州市肖厝联谊石材厂前欧大山北段花岗岩矿采矿许可证于2004年9月到期后，因矿区立面位于高速公路可视范围，被福建省人民政府列入“青山挂白”专项治理点而未办理采矿许可证延续登记，之后申报原采点背面申请划定矿区范围。
2008年4月，联谊建材厂委托泉州市国土资源咨询服务中心编制完成泉州市泉港区涂岭镇前欧大山矿区建筑用花岗岩矿矿山生态环境恢复治理方案。2009年3月，联谊建材厂关于矿区移位的申请获被告批准，取得泉港联谊石材厂涂岭前欧大山花岗岩矿（以下简称前欧大山矿区）的采矿权，有效期限自2009年3月5日至2011年3月5日，矿区面积0.0234平方公里，开采矿种为建筑用花岗岩，开采方式为露天开采，生产规模为15万立方米/年。
2009年2月12日，被告与联谊建材厂签订矿山生态环境恢复治理协议书，由被告向联谊建材厂收取矿山生态环境恢复治理保证金（以下简称保证金）人民币38.06万元。其中，约定保证金按照三个年度分期缴存，即于2009年2月12日前缴付人民币11.418万元，于2010年2月12日前缴付人民币22.836万元，于2011年2月12日前缴付人民币3.806万元。2009年2月17日和2009年3月4日，联谊建材厂分两次共缴付第一年度保证金人民币11.418万元后，未再按约定缴存剩余保证金。期间，被告并没采取责令限期缴存、罚款等措施催收未缴的保证金，甚至在不足额缴纳保证金的情况下，仍通过联谊建材厂2010年度、2011年度矿产资源开发利用年度报告。
2011年11月3日，被告受理联谊建材厂的采矿权延续变更申请，并与联谊建材厂签订前欧大山矿区采矿权出让合同，许可采矿有效期限延续至2012年11月3日。在办理采矿许可证延续登记手续期间，被告不仅没有向联谊建材厂收取未缴的保证金，也未续签矿山生态环境恢复治理协议书，亦未重新审核矿山生态环境恢复治理方案并核定应缴纳的保证金。
2012年11月3日，联谊建材厂采矿许可证期满。2013年1月、7月，被告两次责令联谊建材厂停止非法开采活动，要求按照矿山生态环境恢复治理设计方案完成治理恢复，并提交验收申请。但联谊建材厂至今尚未实际履行矿山地质环境保护与治理恢复义务。2016年4月29日，联谊建材厂注销个体工商户登记。
2016年9月26日，检察机关以未按规定向联谊建材厂收缴保证金并在不足额缴纳保证金的情况下办理采矿许可证延续登记以及未督促开展矿山生态环境恢复治理等问题，向被告发出检察建议，督促其对履职过程中存在的问题进行整改。2016年10月25日，被告向检察机关书面反馈称，已委托他方开展全区矿业用地现状调查，参与编制全市废弃矿业用地整治利用规划，待规划完成后再进行工程设计施工。2017年3月10日，被告出具说明述称该矿区属于北大培文外国语学校二期备用地范围内已无需治理。截至目前，前欧大山矿区现场依然没有治理恢复迹象，仍是山体破损、岩石裸露、植被破坏，地形地貌景观持续处于受破坏状态。
公益诉讼人认为，被告泉州市国土资源局泉港分局作为本行政区矿山地质环境保护的监督管理部门，未严格按照规定一次性收取前欧村大山矿区采石场的矿山生态环境恢复治理保证金，属于违法履职；未依法进行监督检查，致使前欧村大山矿区关闭至今未进行生态环境恢复治理，属于怠于履职。经检察机关诉前程序督促后，被告虽反馈称已向前欧大山矿区采石场发出通知书责令限期治理，但在责令期满后，前欧大山矿区采石场未开展任何治理活动的情况下，该局并未依照规定将原缴交的矿山生态恢复治理保证金转为矿山生态环境治理专项收入，同时未依照规定对前欧大山矿区采石场进行处罚，且未依照规定切实开展矿山生态环境恢复治理，致使矿产资源开采活动造成的矿山地质环境破坏得不到及时治理恢复，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。故根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《最高人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，提起行政公益诉讼，请求法院依法裁判。
公益诉讼人向本院提供的证据共四组，分别是：
第一组证据：证明被告具备履行相关行政管理职责的主体身份的证据。
统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明。证明被告泉州市国土资源局泉港分局系机关法人，具备行政诉讼主体资格及其单位法定代表人情况。
第二组证据：证明被告作为矿山地质环境保护的监督管理部门所实施的行政行为且存在行为违法的证据。
1.采矿许可证及采矿权申请（延续）登记审批表（各三份）。证明采矿权人联谊建材厂依法向被告申请取得泉港区涂岭镇前欧大山建筑用花岗岩矿的开采权（包括矿区面积、开采方式、生产规模、开采深度）和矿区移位变化情况等。
2.泉州市泉港区前欧大山矿区建筑用花岗岩矿矿山生态环境恢复治理方案。证明2008年4月，采矿权人联谊建材厂委托泉州市国土资源咨询服务中心编制完成泉州市泉港区前欧大山矿区建筑用花岗岩矿矿山生态环境恢复治理方案。该方案对该矿山地质环境现状、矿山开采可能造成地质环境影响的分析评估、矿山生态环境治理恢复措施等进行详细评述，并确定应缴存的保证金数额为人民币38.06万元。
3.泉州市国土资源局泉港分局矿山生态环境恢复治理协议书。证明2009年2月12日，被告与采矿权人联谊建材厂签订矿山生态环境恢复治理协议书，由被告向采矿权人负责收取保证金人民币38.06万元，并监督其按照矿山生态环境恢复治理方案实施治理。其中，约定保证金收取分三个年度分期缴存。
4.福建省政府非税收入票据（两张）。证明2009年2月17日和3月4日，被告（泉港区矿产资源管理办公室）向联谊建材厂分别收缴矿山生态恢复治理保证金人民币7.6万元和3.818万元，合计11.418万元。
5.泉州市国土资源局泉港分局采矿权出让合同（合同编号QGCK2011-03）。证明2011年11月3日，被告（泉港区矿产资源管理办公室）与受让人联谊建材厂签订前欧大山采石场花岗岩的采矿权出让合同，约定受让人应当按照规定对矿山开采迹地和生态进行恢复治理，并接受国土资源行政部门的监督管理。
6.联谊建材厂矿产资源开发利用年度报告书（三份）。证明被告对联谊建材厂提交的2003、2010、2011年度矿产资源开发利用年度报告书，在其未按期缴存保证金的情况下，依然认定年检结论合格。
第三组证据：证明被告行政违法行为或者不作为与国家、社会公共利益受损之间具有关联性的证据。
1.泉州市国土资源局泉港分局通知两份。证明2013年1月28日和7月11日，被告向联谊建材厂发出通知（签收人出文彬），要求其自行拆除生产设备，完成矿山生态环境恢复治理，并提交验收申请。同时，明确采矿权人若据不开展矿山生态恢复治理和验收未通过的，不予退还矿山生态治理保证金。
2.证人出文彬（系涂岭镇前欧村党支部书记、村委会主任，联谊建材厂经营者出文清胞兄）的证言。证明联谊建材厂的基本情况；矿区采矿证手续办理及保证金缴纳情况；闭矿后，被告履职情况；矿区至今未开展治理工作。
3.联谊建材厂前欧大山花岗岩矿现场照片、视听资料。证明2017年3月9日和3月23日，检察院检察人员到联谊建材厂矿区现场进行实地查勘，发现该矿区在起诉前仍是处于土地毁坏、山体破损、岩石裸露、植被破坏等状态，未见任何恢复治理迹象。现场照片由矿区所在村干部确认。
第四组证据：证明被告经检察机关诉前程序督促仍不履行职责的证据
1.检察建议书及送达回证。证明2016年9月26日，检察院以被告未督促联谊建材厂按时缴纳保证金并在不足额缴纳保证金的情况下予以办理采矿证延续以及未督促开展矿山恢复治理工作等有关问题，向被告发出检察建议，督促其对存在的问题依法处理，并于次日送达。
2.泉州市国土资源局泉港分局关于泉州市泉港区人民检察院检察建议书存在问题的整改报告及工作说明两份。证明检察建议发出后，被告向检察院书面反馈称，已向法院起诉追缴欠缴的保证金（但被法院裁定驳回起诉），并委托开展全区矿业用地现状调查，参与编制全市废弃矿业用地整治利用规划，待规划完成后再进行工程设计施工等。检察机关再跟踪时，被告于2017年3月10日直接出具说明述及本案矿区及周边历史废弃的矿山作为北大培文外国语学校二期备用地已无需治理。
3.泉州市泉港区住房和城乡规划建设局关于北大培文外国语学校备用地有关情况的说明。证明泉州恒昂工贸有限公司于2015年1月申请北大培文外国语学校办学备用地预留后泉港区住建局称在今后规划的调整中拟将该地块位于控规范围外的用地纳入控规编制范围内，另至今该公司亦未再申请该地块相关用地手续。
4.泉州市泉港区涂岭镇政府关于北大培文外国语学校备用地有关情况的说明。证明北大培文外国语学校办学备用地占地面积约593亩，该地块性质在该镇2010-2030年总体规划中属非建设用地，且大部分位于《泉港区涂岭镇前欧片区控制性详细规划》范围外（控规范围内面积约43亩）。目前该镇正在创建“健康特色小镇”，拟将该地块纳入《泉港区涂岭镇前欧片区控制性详细规划》及《健康特色小镇规划》范围内。
被告泉州市国土资源局泉港分局辩称：一、关于公益诉讼人请求判决确认答辩人未依法向采矿权人收缴矿山生态恢复治理保证金的行为违法的问题。
1.被告认为，本案中向采矿权人收缴矿山生态恢复治理保证金的行为并不是法定的行政职责，缴纳矿山生态恢复治理保证金并不是法律、行政法规、地方性法规规定的采矿权人的强制性义务，请求判决确认未收取矿山生态恢复治理保证金的行为违法没有法定依据。
2.被告一直积极向采矿权人催缴矿山生态恢复治理保证金。被告分别于2013年3月15日、2015年4月14日发通知要求联谊建材厂缴交生态恢复治理保证金。在多次催缴无果后，被告已依法向泉港区人民法院提起民事诉讼，虽被一、二审法院驳回。但是同类的案件，相同的法院也进行了民事案件的实体审理，并作出民事判决。
对于公益诉讼人认为被告“未及时将联谊建材厂已缴交的保证金转为矿山生态环境治理专项收入”，因为该笔款项已经转入泉港区财政局，被告已于2013年6月25日向泉港区财政局发文《关于申请过期采矿权缴纳生态治理保证金的报告》，要求财政局将该笔款项转为矿山生态环境治理专项经费。
二、被告积极履行矿山地质环境保护与治理恢复监督管理职责。联谊建材厂采矿许可证到期后，被告分别于2013年1月28日、2013年7月11日、2013年8月6日多次向其发通知，责令联谊建材厂停止非法开采活动，要求按照矿山生态恢复治理涉及方案完成治理恢复，并提交验收申请。在联谊建材厂未履行义务的情况下，被告委托福建省197地质大队开展全区矿业用地现状调查，参与编制《全市废弃矿业用地整治利用规划》，待规划完成后再进行工程设计施工。2016年7月11日，北大培文外国语学校向泉港区人民政府请示，因学校位于泉港涂岭镇前欧村，在联谊建材厂涂岭前欧大山花岗岩矿山的东南侧。北大培文外国语学校出于安全考虑，向泉港区人民政府申请治理联谊建材厂的前欧矿山。答辩人立即与北大培文外国语学校沟通，并到现场调查核实，于2016年7月21日向泉港区人民政府请示，提出处理意见，建议由北大培文外国语学校依据“谁受益谁治理”的原则，进行矿山排险及恢复治理工作。所以答辩人一直在履行矿山地质环境保护与治理恢复监督管理职责。综上所述，被告一直在采取补救措施，履行向采矿权人收缴矿山生态恢复治理保证金的工作，并积极履行矿山地质环境保护与治理恢复监督管理职责。
被告泉州市国土资源局泉港分局向本院提交了以下证据：
证据一、被告统一社会信用代码证、法定代表人身份证明、法定代表人身份证复印件。证明被告的诉讼主体资格。
证据二、《关于追缴矿山生态恢复治理保证金的通知》、《泉州市国土资源局泉港分局关于限期缴存矿山生态环境恢复治理保证金的通知》、（2016）闽0505民初1593号民事裁定书、（2017）闽05民终2049号民事裁定书。证明被告向采矿权人催缴及向法院提起诉讼要求采矿权人缴存保证金的事实；积极履行监督管理职责。
证据三、《关于申请过期采矿权缴纳生态治理保证金的报告》。证明被告要求泉港区财政局将收缴的矿山生态恢复治理保证金调转为矿山生态环境治理专项经费的事实。
证据四、《通知》三份。证明被告积极履行监督管理职责，多次送达书面通知，要求采矿权人按照矿山生态恢复治理设计方案完成治理恢复，以消除安全隐患，稳定地质环境，作好安全防范工作，防止安全事故发生，并按规定提交验收申请。
证据五、《除险治理请示》两份。证明被告积极履行监督管理职责，与北大培文外国语学校沟通，并到现场调查核实，于2016年7月21日向泉港区人民政府请示，提出处理意见，建议由北大培文外国语学校依据“谁受益谁治理”的原则，进行矿山排险及恢复治理工作。
证据六、《泉州市泉港区人民政府办公室办文单》、《泉港联谊建材厂关于矿区爆破除险的请示》。证明联谊建材厂于2013年7月11日向泉港区人民政府申请对联谊建材厂矿区爆破除险及申请爆破除险为10个月即到2014年6月份左右的事实。
证据七、《中国工商银行转账回单》。证明联谊建材厂已于2017年6月8日将欠缴的26.6420万元保证金缴存的事实。
经庭审质证，被告对公益诉讼人所提供的四组证据的真实性、关联性及合法性均无异议。但认为：第二组证据并不能证实被告的行为违法；第三组证据不能证明被告存在不作为、不履行职责的行为；第四组证据证实被告积极履行相关职责并在开庭已督促义务人缴清保证金。
公益诉讼人对被告提供的证据质证如下：对证据一、七的真实性、关联性及合法性均无异议。对证据二的真实性、合法性不持异议，但对关联性及证明对象和内容有异议，认为被告对采矿权人联谊建材厂未足额缴交保证金有作出行政责令和通过诉讼手段催缴，且这些行为均是发生在闭矿后进行，与起诉确认违法之诉求并无关联。对证据三的真实性、合法性均有异议，认为该份报告有补签、倒签之嫌，且也无法证实当时已将保证金转入矿山生态专项治理项下，更说明被告的怠于履职。对证据四、五和六的关联性有异议，认为三份证据无法证实被告在积极履行矿山地质生态环境治理恢复的监管职责。
本院对以上证据认证如下：对公益诉讼人所提交的四组证据及被告提交的证据一和证据七的真实性、关联性及合法性双方均无异议。经过对本案证据全面、客观和公正的分析判断，确定证据材料与本案事实之间有证明关系，证据的来源合法，证明的事实清楚，故本院对公益诉讼人提交的四组证据及被告提交的证据一和证据七均予以确认。对于被告提交的证据二与本案确认未足额收取保证金的行为违法没有关联性，故对该证据不予采信。对于证据三、四、五和六，被告未能提供其他相关证据予以佐证其积极履行矿山地质生态环境治理恢复的监管职责，且该涉诉矿山至今尚未整治。故公益诉讼人对此的辩解意见予以采信。
经审理查明，行政公益诉讼起诉书所列事实，被告均没有异议，对该部分事实本院予以确认。另查明，在本案诉讼期间，联谊建材厂已于2017年6月8日补缴矿山生态环境恢复治理保证金差额部分26.6420万元。故公益诉讼人将第二项诉讼请求变更为判决责令被告依法采取修复生态环境等补救措施，依法全面履行矿山地质环境保护与治理恢复监督管理职责
本案的争议焦点，一、被告未依照标准收取矿山生态环境恢复治理保证金的行为是否违法；二、被告未完全履行对前欧大山花岗岩矿区的矿山地质环境恢复治理监督管理职责的行为违法。
本院认为，公益诉讼人提起的本案诉讼符合《最高人民法院人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、《最高人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的诉前程序等相关要求；《矿山地质环境保护规定》第四条第二款明确规定“县级以上地方国土资源行政主管部门负责本行政区的矿山地质环境保护工作”。被告泉州市国土资源局泉港分局作为地方国土资源行政主管部门，应当负责对联谊建材厂矿山地质环境保护、治理恢复和监督管理工作。
关于焦点一被告未依照标准收取矿山生态环境恢复治理保证金的行为是否违法。根据《矿山地质环境保护规定》第三十一条规定：“违反本规定第十七条规定，未按期缴存矿山地质环境治理恢复保证金的，由县级以上国土资源行政主管部门责令限期缴存；逾期不缴存的，处3万元以下的罚款。颁发采矿许可证的国土资源行政主管部门不得通过其采矿活动年度报告，不受理其采矿权延续变更申请。”被告作为泉州市泉港区矿山地质环境保护监督管理部门，未严格按照《福建省矿山生态环境恢复治理保证金管理办法（试行）》（闽国土资文[2006]195号）附件《福建省矿山生态环境恢复治理保证金收取标准及影响系数表》规定一次性收取联谊建材厂的矿山生态环境恢复治理保证金，违反了《福建省矿山生态环境恢复治理保证金管理办法（试行）》第十二条规定；属于违法履职。被告虽在诉讼期间已依法通知且已收取联谊建材厂补缴的矿山生态环境恢复治理保证金差额部分26.6420万元，但并不能否定其违法履职的违法事实存在，且被告改变违法行为后，公益诉讼人仍要求确认其行为违法有法律依据，故本院对被告未依照标准收取矿山生态环境恢复治理保证金行为违法予以确认；对于被告提出其没有收取保证金的职权辩解意见，与部门的规章不符，不予采纳。
关于焦点二被告未完全履行对前欧大山花岗岩矿区的矿山地质环境恢复治理监督管理职责的行为违法。被告作为泉州市泉港区矿山地质环境保护监督管理部门，未依法进行监督管理，致使前欧大山花岗岩矿区关闭至今未进行生态环境恢复治理，违反了《福建省矿山生态环境恢复治理保证金管理办法（试行）》（闽国土资文[2006]195号）第十四条、第十五条、《矿山地质环境保护规定》（国土资源部令第44号）第二十三条的规定，属于怠于履职。公益诉讼人要求确认其行为违法有法律依据，故本院对被告未完全履行对前欧大山花岗岩矿区的矿山地质环境恢复治理监督管理职责的行为违法予以确认。诉讼期间，被告实施了一定的行政行为，但并未履职到位，通知补缴的保证金是否能补缴到位、保证金是否能合法合理的使用、处罚款是否能实际执行到位以及前欧大山花岗岩矿区的生态环境是否能实际得到恢复治理，都是一个长期的过程，判令被告全面履行对前欧大山花岗岩矿区的矿山地质环境恢复治理监督管理职责，能够督促被告严格依法行政，保障矿山地质环境有效恢复治理，促进矿山地质环境得到改善。因此，为保护国家和社会公共利益，公益诉讼人要求判令被告全面履行对前欧大山花岗岩矿区的矿山地质环境恢复治理监督管理职责的诉讼请求有事实和法律依据，本院予以支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第七十二条、第七十四条第二款第二项、第八十五条、第一百零二条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第二款的规定，判决如下：
一、确认被告泉州市国土资源局泉港分局未依照标准收取矿山生态环境恢复治理保证金及未完全履行矿山地质环境保护与治理恢复监督管理职责的行为违法；
二、责令被告泉州市国土资源局泉港分局依法采取对泉州市泉港区涂岭镇前欧村大山花岗岩矿区的矿山地质环境修复等补救措施及全面履行对该矿区地质环境恢复治理监督管理职责。
案件受理费50元，由被告泉州市国土资源局泉港分局承担，于本判决生效后三日内向本院缴纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于泉州市中级人民法院。
审 判 长 林建乐
审 判 员 林文将
人民陪审员 黄文江
二〇一七年八月二十八日
书 记 员 刘文芳