连城县人民检察院诉连城县林业局不履行林业行政管理法定职责行政纠纷案
连城县人民检察院诉连城县林业局不履行林业行政管理法定职责行政纠纷案
福建省连城县人民法院
行政判决书
公益诉讼人：连城县人民检察院，统一社会信用代码11xxx004125767P。
法定代表人：李高阳，检察长。
委托诉讼代理人：黄井平，连城县人民检察院检察员。
委托诉讼代理人：陈玉玲，连城县人民检察院检察员。
被告：连城县林业局，统一社会信用代码11xxx0041259007。
法定代表人：罗明兴，局长。
出庭行政机关负责人：巫克云，副局长。
委托诉讼代理人：林声瑞，福建致平律师事务所律师。
公益诉讼人连城县人民检察院因认为被告连城县林业局不履行林业行政管理法定职责，于2017年6月20日向本院提起行政公益诉讼。本院于同日立案后，于2017年6月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月21日组织双方进行庭前证据交换，同年8月4日公开开庭审理了本案。公益诉讼人连城县人民检察院的委托诉讼代理人黄井平、陈玉玲，被告连城县林业局出庭行政机关负责人巫克云及委托诉讼代理人林声瑞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人连城县人民检察院于2017年1月6日向被告连城县林业局提出依法履行监管职责，采取有效措施，恢复被毁坏林地的检察建议。
公益诉讼人连城县人民检察院诉称，连城县人民检察院在履职中发现，连城县四堡镇上枧村橄榄塘石料场（自2010年11月始名称改为启宝采石场，以下简称启宝采石场）在未经林业主管部门审核同意，未办理林地使用手续的情况下，擅自在连城县××镇××97年林业基本图12林班3大班4小班（省级生态公益林、水源涵养林）开采石料，至2013年，擅自改变林地用途共计15899平方米。2006年6月6日至2012年6月6日，连城县林业局先后4次分别对邹某1、吴某4、吴某1等人在该采石场采石擅自改变林地用途共计3685平方米作出处以责令停止违法行为、限期恢复林地原状、罚款的行政处罚决定。但在每次行政处罚后，采石场仍继续生产，连城县林业局未采取有效措施进行制止，直至2013年底，采石场自行停止生产。2013年8月，连城县林业局在开展“林地落界数据与森林资源建档融合工作”时，以启宝采石场非法占用的林地15899平方米未经处理，且林地不可恢复为由，将该块15899平方米被非法占用的林地建档为非林地，之后未采取有效措施进行监管。最终导致被毁林地不断扩大，至今仍有14805.9元罚款未收缴到位，仍有12214平方米擅自改变林地用途的行为未依法查处，15899平方米被改变用途的林地均未恢复原状，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。2016年12月30日，连城县人民检察院向连城县林业局发出检察建议书，要求连城县林业局依法履行监管职责，采取有效措施，恢复被毁坏的林地。2017年1月23日，连城县林业局书面回复称：于2017年1月22日对启宝采石场送达《责令限期恢复原状告知书》，责令采石场在接到告知书后六个月内恢复原状，如不按期恢复原状，将依法申请法院强制执行。截至目前，连城县林业局仍未采取有效措施履行监管职责。本案被改变林地用途现场位于连城县××镇××12林班3大班4小班，据2015年森林资源档案数据库，连城县林业局已将其建档为另一小班，小班号为12林班3大班801小班。为此，特向本院提起行政公益诉讼，请求本院判决：1.确认被告连城县林业局对连城县××镇××12林班3大班4小班被非法改变用途的省级生态公益林未依法全面履行监管和保护职责违法。2.责令被告连城县林业局继续履行收缴剩余罚款和加处罚款的职责，并对该案被毁林地全面履行监管职责，对未查处的违法行为进行查处，并切实采取有效措施恢复植被。
因被告连城县林业局已履行上述第2项诉讼请求中的催收剩余罚款职责，剩余罚款已收缴到位，故将此项诉讼请求变更为确认被告连城县林业局未依法履行收缴剩余罚款和加处罚款职责违法，鉴于变更后的诉讼请求与第1项诉讼请求内容竞合，并入第1项诉讼请求，不再另行表述。本案变更后的诉讼请求为：1.判决确认被告连城县林业局对连城县××镇××12林班3大班4小班被非法改变用途的省级生态公益林未依法全面履行监管和保护职责违法。2.判决责令被告连城县林业局对该案被毁坏的林地全面履行依法查处和采取有效措施恢复植被等监管职责。
公益诉讼人连城县人民检察院向本院提供的证据有：
1.全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》,证明福建省被确定为公益诉讼试点省份。
2.福建省人民检察院《关于提请批准连城县人民检察院拟对连城县林业局怠于履行职责一案提起行政公益诉讼的请求》的批复，证明连城县人民检察院作为公益诉讼人主体适格。
3.连城县委办公室、县政府办公室《关于印发连城县林业局主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》、连城县林业局统一社会信用代码证书复印件，证明连城县林业局主要职责为负责全县林业及其生态建设的监督管理。
4.《国家林业局关于进一步加强森林资源保护管理的通知》、《国家林业局建设项目使用林地审核审批管理办法》、《福建省森林条例》、《福建省林地管理办法》、《福建省生态公益林管理办法》、福建省人民政府批转省林业厅《关于福建省生态公益林规划纲要的通知》，证明连城县林业局应履行对森林资源的保护、利用、更新实行管理和监督，对非法改变林地用途依法进行查处的职责。
5.福建省连城县生态公益林现场界定书、林权证复印件、《福建省林业厅关于开展林地落界数据与森林资源建档融合工作的通知》、《福建省林业厅关于林地落界数据与森林资源建档融合工作有关问题的补充通知》、《福建省林业厅关于林地认定及非法使用林地查处等有关问题的批复》、《连城县林业局关于林地落界数据与森林资源建档融合的补充通知》、《连城县林业局关于林地落界数据与森林资源建档融合有关问题的请示》、连城县四堡林业管理站及连城县林业局出具的证明、福建省森林资源管理总站出具的证明、连城县四堡林业管理站出具的鉴定意见书及采石场占用林地示意图，证明本案涉案山场位于连城县××镇××12林班3大班3、4小班，林地所有权、林地使用权人为××枧村，12林班3大班4小班属水源涵养林，至今仍为省级生态公益林，且为重点生态林；连城县林业局明知四堡启宝采石场非法占用行为自2004年始至2013年持续存在，而且不仅仅是一次性占用，而是逐年不断扩大占用面积，仍以1.5899顷省级公益林未经处理、不可恢复为由，于2013年8月建档为非林地（代码200）。且未按相关要求进行调整报批，而是擅自于2015年建档为另一小班，建档数据为非林地，小班号为12林班3大班801小班；连城县林业局在明知启宝采石场擅自在四堡镇上枧村12林班3大班4小班（省级生态公益林、水源涵养林）改变林地用途15899平方米，且大部分未依法处理的情况下，未进一步进行相关查处；森林资源建档案的目的是随时反映资源消长的实际情况，提供的是一种动态监测，对非法占用林地情况仍需依法依规进行处理，对林地性质的调整仍需按有关规定统一报批。
6.林业行政处罚立案登记表、询问笔录、勘验、检查笔录、行政处罚决定书、福建省行政罚款收据等，证明四堡启宝采石场股东邹某1等人因非法采石擅自改变林地用途，2004年—2012年先后4次被行政处罚，但每次处罚作出后，相对人仅缴纳全部或部分罚款，未停止违法行为、未恢复植被，林业局未采取其他有效的监管措施。
7.连城县人民法院出具未收到林业局申请执行的证明，证明经连城县人民法院查询林业部门未就邹某1、吴某4、吴某1或四堡启宝采石场非法占用林地案申请强制执行。
8.证人吴某1、邹某1、吴某2、吴某3、邹某2、邹某3、邹某4的证言，证明连城县林业局自2004年明知四堡启宝采石场未经审批擅自改变林地用途时起，先后对该采石场非法占用林地行为作出4次行政处罚，在法定期限内行政处罚相对人未申请行政复议，也未提起行政诉讼的情况下，作出行政处罚的连城县林业局也未依法采取其他有效措施催告行政相对人缴纳剩余罚款或加处罚款，未催告其履行恢复原状的义务，也未在法定期限内向法院申请强制执行，也未采取代为履行措施。行政处罚决定仅执行部分罚款，其余行政处罚实际未执行。作为林地所有权××××枧村，除村里建水库有变更林地外，其余未收到林地改变的通知。
9.证人谢某的证言，证明林业站的主要职责是林业行政案件的查处、造林、防火，资源调查、建档、生态林管理等。启宝采石场因没有办理林地用地审批手续被4次行政处罚。资源建档工作是对森林资源的现状进行调查后填写小班变化卡及图交资源站处理，启宝采石场2013年有建过档，小班变化面积就是采石破坏的面积。
10.连城县人民检察院民行科干警拍摄的四堡启宝采石场擅自改变林地用途的现场照片一组，证明林地被毁坏未恢复原状。
11.连城县人民检察院《检察建议书》及送达回证，证明连城县人民检察院于2017年1月6日向连城县林业局发出检察建议并送达，建议其依法履行监管职责，采取有效措施，恢复被毁坏的林地。
12.连城县林业局《关于连城县人民检察院连检民（行）行政违监〔2017〕35082500001号检察建议书的落实情况》、连城县林业局责令限期恢复原状通知书、连城县人民检察院便函、连城县林业局《关于责令六个月恢复原状期限的相关说明》、连城县人民检察院民行科干警在检察建议回复期满后再次拍摄的现场照片，证明连城县林业局收到检察建议后仅向当事人发出责令限期恢复通知书。
被告连城县林业局对公益诉讼人连城县人民检察院提出的诉讼请求及事实与理由没有答辩意见。
被告连城县林业局在举证期限内向本院提供的证据有：
1.《福建省林业厅关于开展林地落界数据与森林资源建档融合工作的通知》、《福建省林业厅关于开展林地落界数据与森林资源建档融合工作有关问题的补充通知》，证明森林资源调查档案与权属管理、林地性质管理存在差异性，森林资源调查以现地的实际状态为准。
2.福建省森林资源规划设计调查和森林经营方案编制工作实施方案，证明各级区划的调查界不作为山林权属界。
3.福建省森林资源规划设计调查技术规定，证明“第三条技术方法……四、各类区划调绘采用《森林资源监测管理应用系统》绘制的林业基本图、林权发证的宗地分布图和卫星、航测得照片三结合现场判定。五、小班林地、林木状况调查采用仪器测定与目视观察相结合，……”；“第四十二条：小班变化原因……七、征占林地指经政府批准或未经政府批准，将林地改为非林地用途的变化。”
4.福建省县级森林资源建档与林地落界数据融合技术方案，证明“一、数据融合的原则……（二）实事求是的原则。森林资源建档与林地落界数据不一致的图斑，以现地调查为准。”
5.福建省地方森林资源监测体系小班区划调查技术规定，证明建档12林班3大班801小班，是根据该规定操作。
6.《连城县林业局关于林地落界数据与森林资源建档融合工作有关问题的请示》、《连城县人民政府关于同意实施林地落界数据与森林资源建档融合的批复》，证明2013年8月16日，连城县林业局向连城县人民政府提交请示，2013年8月19日，连城县人民政府作出批复。
7.连城县林地落界数据与森林资源建档融合工作小班一览表、灭失生态公益林小班列表、连城县灭失生态林统计表、连城县灭失生态公益林小班一览表，证明连城县林业局收到连城县人民政府作出《连城县人民政府关于同意实施林地落界数据与森林资源建档融合的批复》后，于2013年8月29日将根据《福建省林业厅关于林地落界数据与森林资源建档融合工作有关问题的补充通知》制作的连城县林地落界数据与森林资源建档融合工作小班一览表、灭失生态公益林小班列表、连城县灭失生态林统计表、连城县灭失生态公益林小班一览表上报龙岩市林业局，再由龙岩市林业局上报福建省林业厅，其中灭失生态公益林小班列表及连城县灭失生态公益林小班一览表中列有涉案的四堡镇上枧村[2011]年基本图12-3-4(1)的林地。
被告连城县林业局在举证期限届满后，双方庭前证据交换时向本院提供的证据有：
1.连城县林业局履行行政处罚决定催告书，证明2017年7月7日连城县林业局作出行政处罚催告书，并于同年7月13日向吴某4送达，责令其限期恢复，缴纳罚款14805.9元。
2.福建省行政罚款收据，证明吴某4经催告，已缴纳罚款14805.9元。
经庭前证据交换及庭审质证，双方对对方提供的上述证据均无异议，作为本案定案依据。
经审理查明，自2010年11月始,启宝采石场在未经林业主管部门审核同意，未办理林地使用手续的情况下，擅自在连城县××镇××97年林业基本图12林班3大班4小班（省级生态公益林、水源涵养林）开采石料，至2013年，擅自改变林地用途共计15899平方米。2006年6月6日至2012年6月6日，连城县林业局先后4次分别对邹某1、吴某4、吴某1等人在该采石场采石擅自改变林地用途共计3685平方米作出处以责令停止违法行为、限期恢复林地原状、罚款的行政处罚决定。每次行政处罚后，采石场仍继续生产，连城县林业局未采取有效措施进行制止，直至2013年底，采石场自行停止生产。截止2017年7月19日，尚有14805.9元罚款未收缴到位，12214平方米擅自改变林地用途的行为未依法查处，15899平方米被改变用途的林地未恢复原状。2017年1月6日，连城县人民检察院向连城县林业局发出检察建议书，要求连城县林业局依法履行监管职责，采取有效措施，恢复被毁坏的林地。2017年1月22日，连城县林业局对启宝采石场送达《责令限期恢复原状告知书》，责令采石场在接到告知书后六个月内恢复原状，如不按期恢复原状，将依法申请法院强制执行。2017年1月23日，连城县林业局将上述情况作为对检察建议书的落实情况向连城县人民检察院作出书面回复。
另查明，本案被改变林地用途现场位于连城县××镇××12林班3大班4小班，据2015年森林资源档案数据库，连城县林业局已将其建档为另一小班，小班号为12林班3大班801小班。2017年7月7日连城县林业局作出行政处罚催告书，并于同年7月13日向吴某4送达，责令其限期恢复，缴纳罚款14805.9元。2017年7月20日，吴某4已缴纳罚款14805.9元。
诉讼中，因被告连城县林业局已履行催收剩余罚款14805.9元的职责，且罚款已收缴到位，连城县人民检察院变更了诉讼请求，被告对变更诉讼请求无异议，且不要求另行给予举证期限。
本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十三条规定：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”。《福建省森林条例》第二条第一款规定：“县级以上人民政府林业主管部门主管本行政区域内的林业工作。”《福建省生态公益林管理办法》第六条规定：“生态公益林的保护、经营管理由各级人民政府负总责，各级林业主管部门负责组织实施。县级林业主管部门、自然保护区、国有林场具体负责本辖区内的生态公益林建设、保护管理活动。”另外，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第（三）项规定,当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以申请人民法院强制执行。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十条规定：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”第五十三条规定:“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”本案中，被告连城县林业局对其辖区内的森林资源有管理和监督的职责，负责本辖区内的生态公益林建设、保护管理活动。连城县林业局于2006年6月6日至2012年6月6日，先后4次分别对侵害森林资源的侵权人作出行政处罚决定，对方当事人在法定期限内未申请行政复议，也未提起行政诉讼，又未全面履行行政决定，但连城县林业局并未在期限届满之日起三个月内，申请人民法院强制执行。而且对对方当事人逾期不履行，既未依法进行催告，也未对被毁林地履行代为补种职责。连城县林业局的上述违法行为造成14805.9元罚款未能及时收缴，被毁林地3685平方米至今未能恢复原状。另外，尚有12214平方米擅自改变林地用途的行为未依法查处，被毁林地至今未恢复原状。生态公益林是维护和改善生态环境，保持生态平衡，保护生物多样性等满足人类社会的生态、社会需求和可持续发展的重点防护林和特种用途林。对生态公益林的破坏，必然导致公益受损，损害国家和社会公共利益。综上，被告连城县林业局未能全面履行监管职责，导致本案所涉的省级生态公益林不断被非法改变林地用途，至今没有恢复原状，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》的规定，公益诉讼人连城县人民检察院诉讼主体适格，提起行政公益诉讼于法有据，要求本院确认被告连城县林业局对连城县××镇××12林班3大班4小班被非法改变用途的省级生态公益林未依法全面履行监管和保护职责违法；责令被告连城县林业局对本案被毁坏的林地全面履行依法查处和采取有效措施恢复植被等监管职责的诉请，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第（三）项，《中华人民共和国行政强制法》第五十条、第五十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》二十五条第四款、第七十二条、第七十四条第二款第（三）项之规定，判决如下：
一、确认被告连城县林业局对连城县四堡镇上枧村12林班3大班4小班被非法改变用途的省级生态公益林未依法全面履行监管和保护职责违法。
二、被告连城县林业局在判决生效之日起三个月内对连城县四堡镇上枧村12林班3大班4小班被毁坏的林地全面履行依法查处和采取有效措施恢复植被等监督管理职责。
案件受理费50元，由被告连城县林业局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于龙岩市中级人民法院。
审 判 长 邓兴沿
审 判 员 邓小凤
人民陪审员 陈 鑫
二〇一七年八月二十九日
代理书记员 吴稚烨