白城市洮北区东风乡人民政府与刘淑清不履行法定职责行政纠纷上诉案
白城市洮北区东风乡人民政府与刘淑清不履行法定职责行政纠纷上诉案
吉林省白城市中级人民法院
行政判决书
上诉人（原审被告）白城市洮北区东风乡人民政府。法定代表人高士勇，乡长。
委托代理人裴明江，白城市洮北区东风乡人民政府副乡长。
委托代理人杨丽敏，吉林金辉律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）刘淑清。
委托代理人闫国森（系被上诉人丈夫）。
上诉人白城市洮北区东风乡人民政府因不履行法定职责一案，不服白城市洮北区人民法院（2017）吉0802行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人白城市洮北区东风乡人民政府的委托代理人裴明江、杨丽敏，被上诉人刘淑清及其委托代理人闫国森到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，刘淑清系白城市洮北区东风乡致富村村民，因要求白城市洮北区东风乡致富村返还承包地并补发土地经营权证曾向本院提起民事诉讼，本院于2016年6月18日作出（2016）吉0802民初1816号民事裁定书，认定不属于人民法院受理民事诉讼的范围，对刘淑清的起诉，本院不予受理。刘淑清不服向中级法院提起上诉，白城市中级人民法院作出（2016）吉08民终837号民事裁定书，认定刘淑清诉讼请求事项属于《中华人民共和国土地管理法》第十六条的调整范围，应由刘淑清所在乡级人民政府或者县级以上人民政府处理，驳回上诉，维持原裁定。2016年11月，刘淑清向白城市洮北区东风乡人民政府提出申请，请求就刘淑清在东风乡致富村第二轮土地承包时是否享有分配承包土地资格，是否在致富村应分得8.6亩承包土地，按分地标准应分多少承包土地作出决定。原告起诉前，被告未作出书面决定。故刘淑清以白城市洮北区东风乡人民政府不作为为由向本院提起行政诉讼。
原审法院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，刘淑清请求事项属于白城市洮北区东风乡人民政府职责范围。白城市洮北区东风乡人民政府应在法定期限内对刘淑清的请求事项作出明确答复。刘淑清起诉白城市洮北区东风乡人民政府行政不作为成立。故判决白城市洮北区东风乡人民政府于本判决生效后一个月内对刘淑清的请求作出答复。案件受理费50元由白城市洮北区东风乡人民政府负担。
上诉人白城市洮北区东风乡人民政府上诉称，一审法院判决上诉人于判决生效后一个月内对被上诉人请求作出答复是错误的。理由如下：（一）上诉人不具有对集体经济组织成员资格认定及承包经营权确认的行政职权。行政机关的职权和行政职权中产生的权利义务必须以法律规定为依据，法无授权即禁止。现对于集体经济组织成员资格的认定，并无法律明确规定授权于乡政府。《中华人民共和国农村土地管理法》第十六条规定的“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。”仅指土地的所有权和使用权产生争议，并不包括土地承包经营权纠纷。因此，一审法院适用《中华人民共和国农村土地管理法》第十六条属适用法律错误。且法律未赋予政府对土地承包经营权确认的法定职权。（二）关于集体经济组织成员资格的认定标准国家尚无法律规定。集体经济组织成员权实际上是村民身份的反映，对村民身份的认可是取得土地承包权的一个前提条件。实践中，各地对集体经济组织成员资格的认定做法不一致。现尚无明确的法律规定。（三）被上诉人不属于未取得承包地人员，被上诉人已获得承包地4.3亩，纠纷已解决完毕。被上诉人就其土地纠纷问题已信访多年，三级信访程序已终结，上诉人已积极进行处理，并且被上诉人已在所在村致富村取得了4.3亩承包地，2006年9月21日，村委会与刘淑清签订了《土地承包合同书》一份为证，被上诉人对此地已经营十年之久，现被上诉人再次诉求无法律依据。上诉人不能对同一事件重复进行处理，更不能支持被上诉人取得双份土地。被上诉人利用民事不受理的裁定，来通过行政诉讼程序解决，上诉人认为需明确两个问题，其一，被上诉人已取得承包地，不是未取得承包土地人员，其不符合上述法律规定的主体要件。其二，此司法解释规定，向有关行政主管部门申请解决，未明确向哪个部门，也未明确就是政府的行政职权。综上，上诉人认为其并不存在任何行政不作为之处，被上诉人已取得承包地仍无理缠诉的行为，法院不应支持。一审法院判决认为上诉人不作为，无法律依据。故请求二审法院撤销一审法院判决，依法驳回被上诉人的诉求。
被上诉人刘淑清辩称，（一）刘淑清是致富村村民，是该集体经济组织成员，应享受村民待遇。第一轮土地承包时已分得口粮田，第二轮延包未分得土地，后经上访，村里给了4.3亩土地，但这4.3亩土地不是口粮田，是承包村上的机动地，还要交承包费，且一直未取得土地承包经营权证。（二）村民与村委会之间的问题就应由乡政府处理，且民事裁定已明确被上诉人的土地问题由乡政府解决。但白城市洮北区东风乡人民政府对上诉人的申请一直不给答复。综上，一审判决正确，上诉人的上诉理由不成立。
二审经审理查明认定的事实与一审判决认定的主要事实一致，不再复述。另查明，被上诉人刘淑清在第二轮土地承包时未分得承包田，后经刘淑清索要，2006年9月21日，洮北区东风乡致富村村委会用机动地与刘淑清签订了4.3亩的承包合同。
本院认为，最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定，“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”该款规定为此种争议设定了行政处理程序。本案中， 被上诉人刘淑清因在第二轮土地承包时未分得承包田，现就“刘淑清在东风乡致富村第二轮土地承包时是否享有分配承包土地资格，是否在致富村应分得8.6亩承包土地，按分地标准应分多少承包土地”申请洮北区东风乡政府解决，洮北区东风乡政府对刘淑清的申请应作出处理，且生效的民事裁定也认定刘淑清的承包地问题应由乡政府处理。但洮北区东风乡政府对刘淑清的申请在法定期限内未予答复，已构成行政不作为。一审判决上诉人对刘淑清的请求作出答复正确。上诉人主张刘淑清反映的土地问题已经三级信访终结，上诉人对该问题已作出处理。经查，刘淑清在信访中反映的问题与本案向上诉人申请处理的问题不一致。因此，上诉人的上诉理由不充分，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50.00元，由上诉人白城市洮北区东风乡人民政府负担。本判决为终审判决。
审 判 长 杨晓静
审 判 员 王 莹
代理审判员 王 倩
二〇一七年八月三十一日
书 记 员 杨 蕊