漯河普强牧业科技有限公司诉漯河市公安局城关分局等行政不作为行政纠纷案
漯河普强牧业科技有限公司诉漯河市公安局城关分局等行政不作为行政纠纷案
河南省临颍县人民法院
行政判决书
原告:漯河普强牧业科技有限公司
法定代表人:韩改庆职务:总经理。
委托代理人:葛容，北京京平律师事务所律师。
被告:漯河市公安局城关分局。
法定代表人:刘国合职务:局长。
委托代理人:宁全正，城关分局执法执纪监督室民警。
委托代理人:岳艳红，城关分局执法执纪监督室民警。
被告:漯河市公安局。
委托代理人:刘灵阁，漯河市公安局法制室副主任。
委托代理人:林琳，漯河市公安局法制室科员。
原告漯河普强牧业科技有限公司（以下简称”普强牧业公司”）诉被告漯河市公安局城关分局（以下简称”城关分局”）、漯河市公安局行政不作为纠纷一案，本院于2016年7月4日受理后，依法组成合议庭，于2016年8月16日公开开庭进行了审理，原告普强牧业公司的法定代表人韩改庆及其委托代理人葛容，被告城关分局的委托代理人宁全正、岳艳红、被告漯河市公安局的委托代理人刘灵阁、林琳均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告普强牧业公司诉称:原告是从事饲料生产、销售、养殖的企业，2005年4月原告与漯河市金地实业集团公司签订租赁协议，租赁其空地建房并作为生产厂房使用，租赁合同到2010年到期，地址位于漯河市郾襄路口西一公里。2015年10月29日上午8点左右，城关镇南街书记李文华带领七十余人，并带着钩机车强行拆除原告正在使用的办公楼，原告公司负责人韩改庆及公司员工进行阻止，并用手机和录像设备对现场进行录像，手机和录像设备被强行夺走。经韩改庆拨打110报警，城关派出所出警，韩改庆和李文华被带到城关派出所，接警人员问明情况后认为双方是经济纠纷解决不了，让去法院或互相协商。
2015年11月15日原告以邮寄的方式向被告城关分局提出查处申请，请求被告依据《警察法》、《公安机关办理行政案件程序规定》、《公安机关办理刑事案件程序规定》关于受理、立案的规定，对非法拆除原告办公用房及相关附属设施，故意毁坏原告公司财产的事件进行调查、定性、查处，并依法追究李文华及相关人员的法律责任。被告城关分局在法定的期限内未予回复或查处。原告依据《行政复议法》相关规定二次以邮寄的方式向被告漯河市公安局提起行政复议，被告漯河市公安局二次拒收。原告于2016年2月23日向漯河市郾城区人民法院提起行政诉讼，请求确认被告漯河市公安局不作为违法，并责令其依法履行复议职责，漯河市郾城区人民法院受理后，经调解漯河市公安局才受理原告的复议申请，原告撤诉。2016年6月23日漯河市公安局作出漯公复决字（2016）第10号《行政复议决定书》，认为被告城关分局收到原告查处申请后，对案件事实进行了调查，履行了法定职责，不存在行政不作为，驳回了原告的复议请求。
原告认为，其对违法行为在法定期限内提出查处申请，而被告城关分局未在法定的期限内告知原告对案件是否立案调查，也未告知原告案件调查结果，违反相关规定。被告漯河市公安局未对被告城关分局复议期间提交的证据进行核实就作为作出行政复议决定的依据违法。现原告依法提出行政诉讼，请求判令:1、确认被告漯河市公安局城关分局不作为违法，并责令其依法履行查处法定职责；2、依法撤销被告漯河市公安局于2016年6月23日作出的漯公复决字（2016）第10号《行政复议决定书》；3、本案诉讼费由被告负担。
原告为证明其主张，提交证据如下:
一、1、《行政复议决定书》（漯公复决字（2016）第10号复印件1份），证明:被告漯河市公安局作出了复议决定的事实。
二、《查处申请书》及邮寄送达证明复印件1份，证明:原告向被告城关分局提出查处申请的事实。
三、《行政复议申请书》1份及邮寄送达证明复印件1份，证明:原告向被告城关分局提出了行政复议申请的事实。
四、漯河市郾城区人民法院传票、撤诉申请书和撤诉裁定书复印件各一份，证明:原告对被告漯河市公安局行政复议申请不作为提起过行政诉讼。
五、1、案发现场照片2张；2、光盘1张；3、物品损失清单1份，证明:原告财产损失存在的事实。
六、租赁协议复印件1份，证明:原告按时交纳租金的事实。
七、《公证书》复印件1份，证明:原告按时交纳租金的事实。
八、1、《政府信息不存在告知书》（（2016）（5）第3号-不存在告）复印件1份；2、《关于对漯河市普强牧业科技有限公司信息公开申请表2的答复》复印件1份及《漯河市郾城区人民政府政府信息公开申请表2》；3、《普强牧业科技有限公司政府信息公开的答复》，证明:原告经营场所不存在依法征收集体土地和房屋的事实。
被告城关分局的质证意见为:对原告证据真实性无异议。案发现场的照片和录像光盘无法证明原告有财产损失，因为被拆房屋是金地公司的，原告没有所有权。其余无异议。
被告漯河市公安局的质证意见为:
一、是否强拆问题，按照相关证据证明原告和金地公司在2013年5至7月期间因缴纳租金产生争议，双方各执一词，直至太白山路拆迁指挥部对该地块进行拆迁时双方仍未解决争议。李文华和原告公司法定代表人韩改庆针对此问题进行过协商，李文华拆除的仅是金地公司的房子，并未对韩改庆的自建厂房进行拆除，不存在强拆问题。
二、原告租赁金地公司的厂房系市政府规划的太白山大桥辅桥范围内，郾城区政府派出太白山路拆迁指挥部对该范围内建筑物进行拆迁及补偿，在该范围内被告也进行了走访，有四五家公司及时进行了拆迁。
三、2015年10月29日上午李文华在对金地公司租赁给原告的厂房拆除时，原告公司法定代表人韩改庆报警，被告城关分局及时出警，对双方进行询问后认为确实存在合同争议，并告知原告相关解决途径，已履行工作职责。且被告城关分局在接到原告查处申请后相关领导进行了批示，办案民警进行了调查。2016年5月10日原告提出复议申请后，漯河市公安局按照相关规定进行了调查核实，不存在不作为情况。
被告城关分局辩称:一、原告称城关分局不作为与事实不符。城关分局接到原告的《查处申请书》后，因原告称财产受到重大损失，城关分局按照刑事办案程序进行了受案侦查，询问了相关人员，做了大量的侦查工作，积极履行了职责。二、经查证，原告和漯河市金地实业集团总公司是租赁关系，拆除的是漯河市金地实业集团总公司的房屋，在拆除前清空了屋内物品，原告的物品没有受到损害。三、城关分局对原告的报案进行的是刑事侦查行为，原告所诉不属于行政诉讼的受案范围。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告城关分局提交证据如下:
一、韩改庆、李文华、马顺廷、马纪廷、王晓丽、曹新志、周国有、韩新超的笔录，证明:城关分局对原告公司的报案进行了大量的侦查工作。
二、租赁协议书、物品损失清单、金地公司三份证明、原告缴纳电费的收据十份、漯河市地汇公证处公证书一份。证明:城关分局对原告公司的报案进行了大量的侦查工作。
三、《受案登记表》、《不立案通知书》、《刑事复议决定书》、《刑事复核决定书》，证明:城关分局对原告公司报案后的调查是刑事侦查行为。
原告的质证意见:
一、对被告第一组证据证明真实性和证明目的不予认可。对韩改庆的询问笔录无异议，对其余几位被询问人的笔录有异议:1.上述笔录形成于2016年3月以后，与批示时间2015年11月17日间隔近四个月，这段时间正是原告对被告漯河市公安局提起行政诉讼的期间，根据法律规定，公安机关接到报案应及时进行办案，这期间的三个月空档，构成不作为，且这段时间属于刑事立案前的审查阶段，而非侦查阶段；2.刘斌作为本案的关键人员，没有对其做笔录。马顺廷在原告公司仅负责对外联络，没有决策权，在原告法定代表人韩改庆不同意拆除并与李文华共同被传唤到派出所之时，马顺廷、南街居委会代表、刘斌如何与李文华协商达成和解协议，刘斌是否同意拆迁均不清楚。根据郾城区南街群众笔录证明，是因拆迁补偿问题而自行进行拆除的行为，并非合同纠纷；3.马顺廷马纪廷是兄弟关系，该二人在原告公司房屋被拆除后次日即离开原告公司，被告不应采用其二人的证人证言。周国有只是看门人知道协商结果不客观。原告认为被告城关分局调查时，选取的被调查人不具有客观性，作为原告公司股东的刘斌是否同意拆除并没有被调查，马顺廷的职务是不允许其作出同意拆除的承诺的。
二、1、对补偿情况说明的合法性有异议，漯河市和郾城区两级政府没有关于集体土地征收的相关决定，也没有太白山路项目的相关审批手续。2、对金地公司催要租金证明的真实性不予认可，不符合原告与金地公司正常的收款流程。3、对电费收据真实性认可，但对证明目的不予认可，被告城关分局并没有查明事实。
三、受案登记表无异议。对不予立案通知书、刑事复议决定书、刑事复核决定书合法性和证明目的不予认可。故意毁坏公司财物罪，构成犯罪起点数额是5000元，可排除的情形为:受害人承诺、行政强制行为，原告的财产实际受到损失，从现有证据看原告没有承诺金地公司可以拆除正在使用的办公用房，该地块没有合法的征收和拆迁行为，因此原告认为金地公司的行为实际构成故意毁坏公司财物罪，且非法聚集七十余人扰乱原告正常生产经营，存在扰乱公共秩序的嫌疑，被告审查时对上述行为未予认定，查证事实不清，没有形成合理的证据链，其构成行政不作为。
被告漯河市公安局对被告城关分局提交的证据没有异议。
被告漯河市公安局辩称:一、本案事实清楚，证据确凿。2015年10月29日上午，原告公司法定代表人韩改庆电话报警称有人拆原告的房子，城关分局接到报警后立即出警，将当事人韩改庆、李文华带到城关分局城关警务中队进行询问，城关分局认为是民事纠纷，告知双方自行协商或到人民法院解决，双方同意后离开。2015年10月29日韩改庆报案时原告承租金地公司的房子还未拆除，韩改庆离开派出所后才被拆除的，但韩改庆未再报警，也未向城关分局说明情况。2015年11月12日韩改庆向城关分局邮寄了查处申请书，2015年11月13日城关分局收到后对案件进行了调查核实。以上均有相应的证据证明。二、复议程序合法，复议决定正确。2016年5月10日韩改庆向漯河市公安局申请行政复议，漯河市公安局同日予以受理，城关分局接到报警后立即出警处置，并告知韩改庆解决途径。城关分局在收到韩改庆邮寄的查处申请后，对案件进行了调查。城关分局履行了法定职责，不存在不作为的情况。2016年6月23日漯河市公安局驳回了韩改庆的复议请求，并向双方进行了送达。综上请求维持漯河市公安局作出的《行政复议决定》。
被告漯河市公安局提交证据如下:
一、行政复议申请书和提交行政复议答复通知书，证明:2016年5月10日原告向漯河市公安局提出行政复议申请，漯河市公安局按规定向被申请人城关分局通知提交答复。
二、复议被申请人城关分局向漯河市公安局提交的调查普强牧业公司要求查处的相关情况及证据，证明:漯河市公安局作出的《行政复议决定》有事实依据。
三、行政复议案件法律审核报告书，证明:漯河市公安局对原告提出的行政复议案件审理后按照内部程序逐级审批，程序合法。
四、《行政复议决定书》及送达回执，证明:漯河市公安局在法律规定期间内依法作出复议决定并及时对双方进行送达，保证了双方当事人的权利。
五、《行政复议法实施条例》48条规定，证明我局作出行政复议决定的法律依据。
以上证据证明:漯河市公安局在审理原告行政复议案件时做到事实清楚、程序合法、决定正确，依法履行了行政复议的法定职责。
原告质证意见为:与城关分局相同的证据，质证意见和对城关分局证据的质证意见一致，不同部分:
一、对行政复议申请书无异议，行政复议答复通知书真实性无异议，但该行政复议的受理已经超过法定期限。
二、对城关分局的行政复议答复真实性、合法性有异议，李文华和马顺廷协商拆房和清空物品的情况无事实依据，马顺廷也无权作出上述承诺。原告公司股东刘斌、法定代表人韩改庆没有同意拆房和清空房屋。
三、公安机关无权判定是否属于合同法调整范围，且是在原告提供公证书的情况下作出的认定是错误的。根据原告向相关部门申请信息公开结果看，原告方租赁的工作场地，没有相关工程立项及修建性规划和相应的征地批复，被告城关分局仅凭借城关镇拆迁办的一个证明证实拆迁行为的合法性，从而证明金地公司有权拆房是错误的。仅凭借对马顺廷、马纪廷的询问笔录来认定刘斌、韩改庆同意拆房的事实与实际情况不符。城关分局认定为民事合同纠纷，但从相关笔录中可以看出不仅是合同纠纷，还存在因拆迁导致原告与金地公司拆迁利益冲突的问题，原告认为被告市公安局在事实没有查清的情况下作出复议决定不符合规定。
四、行政复议决定书的合法性有异议，依据违法。对送达回证无异议。
五、对法条不予质证。
被告城关分局对被告漯河市公安局提交的证据无异议。
经质证，本院查明并认定如下事实:
2005年11月30日原告普强牧业公司（乙方）与漯河市金地实业集团总公司（甲方）签订租赁协议一份，约定的主要内容:”一、租赁范围:乙方租赁公司院内空地范围东至甲方院内中央大楼西墙，西至甲方原有院墙，南至甲方厕所小路南边，北至甲方临街楼房边小路，形状为长方形。二、租期:双方商定该块土地租期为15年，即从2005年5月1日起至2020年4月30日止。三、租金:双方商定，该块地年租金为人民币壹万元整（包括该土地上的4间瓦房），另甲方再提供临街房2楼4间房，和甲方院中央楼一间房，租金为壹仟元整，待2006年5月1日甲方将临街楼房交于乙方使用，整栋临街楼的年租金为伍仟元整。四、租金缴纳时间:双方商定:第一年租金由本协议生效之日起，由乙方一次性将年租金交与甲方，以后租金的缴纳时间为每年的5月1日。五、其他事宜:1、在该租赁土地上所新建厂房的所有权归乙方所有，另外的原有瓦房归甲方所有，在租赁期内，如遇国家征用，国家对该租赁地块上除瓦房以外的建筑物的赔偿归乙方。”该协议签订后双方一直按协议履行各自的义务。原告也一直实际使用承租的土地及房屋。
2013年4月份原告和漯河市金地实业集团总公司因租金支付问题双方产生争议，原告认为漯河市金地实业集团总公司拒不收取租金，而漯河市金地实业集团总公司则认为经多次派人催要原告拒不按约支付租金。原告为证实被告拒不接受租金的事实，于2013年9月16日到漯河市地汇公证处申请公证。2013年9月17日漯河市公证处指派公证员赵红丽、工作人员吴雪雯随同原告委托人员刘斌到漯河市金地实业集团总公司办公室，刘斌向漯河市金地实业集团总公司负责人李文华缴纳租金，李文华以超过协议约定的缴纳期限为由拒绝接受。当日，漯河市地汇公证处就此事实作出了（2013）漯地证民第字687号公证书。
2015年10月29日上午李文华以及郾城区南街群众带领拆迁设备对漯河市金地实业集团总公司所建的房屋（包括出租给原告的房屋）拆除。原告公司法定代表人韩改庆拨打110电话报警，被告城关分局城关派出所接警后立即出警，当日将韩改庆和李文华带到城关派出所问明情况后，认为双方是经济纠纷，不是公安机关的受案范围，口头告知了当事人可以到法院诉讼或协商处理。
2015年11月12日原告公司法定代表人韩改庆以邮政特快专递的方式向被告城关分局递交《查处申请书》一份，称2015年11月3日凌晨3点40分和11月6日凌晨4点50分原告的仓库后墙先后两次被铲车扒开一个十多米的大口子，造成原告厂房损坏，库房里的包装袋丢失3000条，原告认为已经构成盗窃罪和故意毁坏公私财物罪，依据相关法律规定提出申请，要求被告城关分局依照《公安机关办理行政案件程序规定》、《公安机关办理刑事案件程序规定》的规定，对故意毁坏原告厂房和盗窃原告财物的事件进行调查、定性、查处，并追究相关责任人的法律责任。2015年11月17日被告城关分局对原告提出的查处申请作为刑事案件进行了受案登记。被告城关分局受理案件后，作了如下调查:一、1、2016年3月3日、3月10日、4月6日被告城关分局三次向原告公司法定代表人韩改庆进行了调查询问；2、2016年3月7日、3月17日城关分局两次对拆除房屋的当事人李文华进行调查询问；3、2016年3月20日、5月13日分别向原告公司的副总经理马顺廷、看门人周国有进行了调查询问；4、2016年4月7日城关分局向拆房时的在场人马纪廷进行了调查询问，5、2016年3月19日、3月20日城关分局向拆房参与人郾城区城关镇南街原居民王晓丽，曹新志、韩新超进行调查询问。二、调取了2005年11月30日原告和漯河市金地实业集团总公司之间签订的租赁合同。三、调取了2016年2月28日漯河金地实业集团总公司工作人员***、栾卫东、刘保全出具的三份证明向原告催要租金未果的证言。四、调取原告2014年5月至2015年11月期间10次缴纳电费的收据10张。五、调取了原告向漯河金地实业集团总公司缴纳租金遭拒的公证书。六、调取了房屋被拆的现场照片2张。七、收集了郾城区城关镇人民政府作出的《关于普强牧业饲料公司的拆迁补偿情况说明》。八、调取了原告提交的损失清单。被告城关分局对案件进行调查后，于2016年5月17日作出城公（社）不立字（2016）0005号《不予立案通知书》，告知原告法定代表人韩改庆其所提出的控告没有犯罪事实发生，决定不予立案。原告不服向城关分局申请复议。2016年6月14日城关分局作出城公刑复字（2016）003号《刑事复议决定书》，维持了不予立案决定。原告仍不服，向被告漯河市公安局申请复核，2016年7月18日漯河市公安局作出漯公刑复核字（2016）06号《刑事复核决定书》，维持了城关分局的复议决定。
原告承租的房屋被拆除后，原告认为被告城关分局未对其2015年11月15日（实际是12日）邮寄的《查处申请》予以回复或者查处，已构成行政不作为。2016年5月10日原告向漯河市公安局提出复议申请，当日漯河市公安局通知了城关分局提交行政复议答复，2016年5月12日城关分局提交了书面《行政复议答复》，2016年6月23日漯河市公安局作出漯公复决字（2016）第10号《行政复议决定书》，驳回了原告的复议请求。原告收到《行政复议决定书》不服，向本院提出了行政诉讼。
本院认为，本案是原告诉被告行政不作为纠纷。原告法定代表人韩改庆向被告城关分局邮寄的《查处申请》以及原告的起诉理由，均表明原告要求被告依照《公安机关办理行政案件程序规定》、《公安机关办理刑事案件程序规定》对非法拆除原告办公用房及相关附属设施、故意毁坏原告财产的事件进行调查、定性、查处，并依法追究相关责任人的法律责任。据此事实，原告对同一事实同时提出了两种维护权利的程序请求，而被告城关分局作为案件受理机关，只能按办理行政案件或办理刑事案件其中的一种办案程序进行调查处理，在一种办案程序处理终结后，才能依据调查的情况来决定是否启动另一种办案程序。被告在接到原告于2015年11月12日寄交的《查处申请》后，按照原告的倾向性要求作为刑事案件进行了调查。被告城关分局受理案件后，虽没有依法向原告出具《受案回执单》，但先后三次向原告的法定代表人韩改庆调查询问案件情况，足以证明原告知道被告城关分局已经受理并对《查处申请》请进行调查的事实，故被告城关分局不存在不履行职责的行为。城关分局在案件事实调查后于2016年5月17日作出了《不予立案通知书》，原告不服向城关分局提出了复议申请，之后又向漯河市公安局提出复核申请。在漯河市公安局2016年7月18日最终作出《刑事复核决定书》之前，原告一直对被告城关分局没有按照《查处申请》的要求作为刑事案件进行立案调查不服。
2016年5月10日原告在被告城关分局尚在对原告递交的《查处申请》调查过程中，即认为被告城关分局没有按照其申请对非法拆除其办公用房及相关附属设施、故意毁坏原告财产的事件作为行政案件进行调查、定性、查处，并追究相关人员的法律责任，并向漯河市公安局申请行政复议，没有事实依据。在漯河市公安局作出行政复议决定后，对行政复议决定不服，又提出行政诉讼，也同样没有事实依据。
被告漯河市公安局在办理原告申请行政复议案件过程中:一、在事实认定方面:审查了原告的复议意见和城关分局的答复意见以及城关分局的全部办案材料，对被告城关分局是否存在不履行职责、不作为的情形，认定事实正确。二、在行政复议程序方面:在接受原告法定代表人递交的行政复议申请书后，于当日将行政复议申请书副本发送给城关分局，并通知城关分局自收到复议申请书副本后十日内提交书面答复和作出行政行为的证据、依据。城关分局在收到复议申请书副本后，在法定期限内向漯河市公安局提交了行政复议答复书及对原告提出《查处申请》进行调查的全部卷宗材料，漯河市公安局在进行书面审查后，法定期限内作出了行政复议决定书，同时告知了原告有提起诉讼的权利。并分别向原告、城关分局进行了送达。漯河市公安局的行政复议程序合法。
综上事实，原告就同一事实在同一份《查处申请》中提出刑事和行政两种查处请求，被告城关分局接到申请后履行了调查职责，在被告城关分局尚未作出处理决定前，原告即认为城关分局没有履行行政职责，缺乏事实依据，故对原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条 、第七十九条 之规定，判决如下:
一、驳回原告漯河普强牧业科技有限公司请求确认被告漯河市公安局城关分局行政不作为违法，并责令漯河市公安局城关分局依法履行查处法定职责的诉讼请求。
二、驳回原告漯河普强牧业科技有限公司请求撤销被告漯河市公安局作出的漯公复决字（2016）第10号《行政复议决定书》的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告漯河普强牧业科技有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省漯河市中级人民法院。
审判长杨少武
审判员周亚莉
人民陪审员关铁磊
二〇一六年九月十三日
书记员曹蓉