吴秋喜与吴林喜、临县人民政府行政强制及行政赔偿二审行政判决书
吴秋喜与吴林喜、临县人民政府行政强制及行政赔偿二审行政判决书
山西省高级人民法院
行政判决书
上诉人（原审原告）吴秋喜。
委托代理人李玉梅。
上诉人（原审原告）吴林喜。
委托代理人闫银秀。
被上诉人（原审被告）临县人民政府。
法定代表人李双会，县长。
委托代理人郭利军，临县人民政府法制办科员。
委托代理人韩亮，山西和胜律师事务所律师。
上诉人吴秋喜、吴林喜因诉临县人民政府行政强制及行政赔偿一案,不服吕梁市中级人民法院（2016）晋11行再7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，因该案涉及的法律问题需向最高人民法院请示。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十一条第七项之规定，裁定中止诉讼。收到最高人民法院答复后，本案恢复审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2007年6月22日，山西省人民政府以晋政地字（2007）340号文件批复吕梁市人民政府同意临县人民政府将集体农用地20.5706公顷转为建设用地并同时办理征收手续，建设用地涉及上诉人所在胜利坪村。同日,吕梁市人民政府以吕政土（征）字（2007）字第30号文件通知临县人民政府。临县人民政府设立的临县东岳大街开发建设指挥部以征收（用）土地单位的名义与被征收（用）土地单位临泉镇胜利坪村委签订了征收（用）土地协议书，临泉镇人民政府亦加盖了公章，该协议对土地类型、征地面积、土地补偿费及安置补偿费等均作了约定。此后在2007年至2009年4月陆续向村委支付了征地补偿和安置补偿费。2007年2月临县人民政府东岳大街开发指挥部向吴秋喜、吴林喜所在的胜利坪村每位村民发放了征求意见书，征求意见书载明征地范围、土地补偿费用标准、地上附着物及林木的补偿标准，并制作了被征求意见人可以选择适用同意和不同意的签字栏目，赋予了被征求意见人自主决定的权利。吴秋喜、吴林喜在征求意见书不同意处签字。
又查明，2010年3月，涉及此次征地的任青顺等29户村民以临县人民政府不履行征用土地及补偿、安置方案公告的法定职责为由向吕梁中院提起诉讼，请求人民法院判令临县人民政府履行法定职责。吕梁中院（2010）吕行初字第13号行政判决驳回任青顺等29人的诉讼请求。任青顺等29户村民上诉后，山西省高级人民法院作出（2010）晋行终字第112号行政判决维持吕梁中院（2010）吕行初字第13号行政判决。任青顺等29户村民不服本院（2010）晋行终字第112号行政判决申请再审，山西省高级人民法院于2015年7月17日作出（2014）晋行审监申字第1号行政裁定，驳回任青顺等29户的再审申请。
原审法院认为，本案涉案的土地已被山西省人民政府批准征收，被征收土地的补偿、安置费用已按当时法律、法规的规定拨付给原土地所有权人，即胜利坪村村民委员会。被征收土地所在地的市、县人民政府及其土地行政主管部门履行征地及补偿、安置方案公告的法定职责是征收土地行为过程中的一个具体程序，程序存有瑕疵，不能否认整个征地行为的效力。吴秋喜、吴林喜认为临县人民政府的征地行为系违法的，实质上是认为被征地以后可能生活没有保障以及对土地补偿款不满意。关于土地补偿款，山西省国土资源厅《关于山西省建设项目征地补偿意见的通知》（晋国土资发[2007]193号）文件规定临县中南部城镇商贸工矿规划区补偿费29511元/亩、山西省人民政府《关于公布实施全省征地统一年产值标准的通知》（晋政发[2009]38号）文件规定临县中南部城镇商贸工矿规划区补偿费33939元/亩。本案临县人民政府最初确定的征地补偿安置标准为每亩10万元。后临县人民政府为解决失地农民的生活问题又提高补偿标准：由失地农户提出申请，愿意要商铺的，按每亩地20平米分配商铺，愿意要现金的，按每亩20万元将商铺置换成货币。由此一亩地的补偿标准达到了30万元/亩。临县人民政府的征地补偿标准已高于上述文件确定的补偿标准。吴秋喜、吴林喜认为临县人民政府所依据的（2007）340号土地审批文件在此次再审开庭时仅出示复印件未出示原件，应判其败诉。关于340号文件在原一、二审开庭时临县人民政府已出示过原件，并经庭审质证。本次开庭后临县人民政府即向法院提供原件，合议庭当即通知吴秋喜、吴林喜进行确认和比对，但是遭到了吴秋喜、吴林喜拒绝。临县人民政府通过层层审批和申报将本案涉及的集体农用地转为建设用地是真实合法有效的，故应当尊重客观事实，不能因此次临县人民政府开庭未带原件即机械、牵强判决临县人民政府败诉，因而吴秋喜、吴林喜的此项主张不予采纳。吴秋喜、吴林喜又认为临县人民政府征地所依据的（2007）340号土地审批文件（在原一、二审庭审过程中出示的），原件与复印件盖章位置不一致系伪造，经本院审查，由于此份批文原件系多份，所盖的印章系人工进行，故出现了复印件盖章位置与原件的盖章位置不完全一致情形，但并不能否认文件的真实性，吴秋喜、吴林喜的主张不予采纳。吴秋喜、吴林喜关于山西省人民政府晋政地字（2007）340号土地审批文件两年内未实施自动失效的主张，经审查，临县人民政府设立的临县东岳大街开发建设指挥部以征收（用）土地单位的名义与被征收（用）土地单位临泉镇胜利坪村委签订了征收（用）土地协议书，2007年至2009年4月份临县人民政府又陆续向村委支付了征地补偿和安置补偿费。吴秋喜、吴林喜关于批准文件自动失效的主张不予采信。吴秋喜、吴林喜对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。吴秋喜、吴林喜关于请求临县人民政府赔偿经济损失及恢复土地原貌的诉讼请求，不属行政诉讼审理范围。临县人民政府的征地行为虽然符合法律规定，但其征地过程中未与失地农民进行妥善的协商即进行强制性的征地和拆除，更加激化了双方的矛盾。临县人民政府不能因自己征地手续完备合法就因此对现实出现的矛盾置之不理。综上，临县人民政府的征地行为系依照法定程序批准后进行的，征地行为合法有效。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回吴秋喜、吴林喜的诉讼请求。
上诉人吴秋喜、吴林喜上诉称，原审庭审过程中，被上诉人对农地转建设用地的审批文件未提供原件，存在举证不能的情形，原审法院未对证明征收程序合法性的关键证据予以查明，应属基本事实不清，证据不足。上诉人的菜地属于基本农田，必须由国务院批准。山西省人民政府340号批复文件并不包括上诉人的土地。诉争的被上诉人作出之行政行为存在重大程序瑕疵，其强制侵占行为更是严重的违法行为，依法应确认违法。第一、被上诉人既未公告征收行为，又未作出相应的征地补偿安置方案，存在重大程序瑕疵，直接剥夺了上诉人的知情权以及对补偿方案的选择权。第二、被上诉人的审批程序存在重大瑕疵，依法应确认违法。第三、在案件涉诉讼期间，被上诉人未依程序强制执行，则其侵占上诉人具备承包经营权土地的行为属严重违法行为。本案的本质应为侵占土地后的行政赔偿案件，而非简单的行政征收案件，故上诉人请求恢复原状、赔偿损失的诉求不应迳行认定为不属于行政诉讼的审理范围。
被上诉人临县人民政府答辩称，2007年6月22日，山西省人民政府以晋政地字（2007）340号文件批复吕梁市人民政府同意临县人民政府将集体农用地20.5706公顷转为建设用地并同时办理征收手续，建设用地涉及上诉人所在胜利坪村。同日,吕梁市人民政府以吕政土（征）字（2007）字第30号文件通知临县人民政府。临县人民政府设立临县东岳大街开发建设指挥部以征收（用）土地单位的名义与被征收（用）土地单位临泉镇胜利坪村委签订了征收（用）土地协议书，临泉镇人民政府亦加盖了公章，该协议对土地类型、征地面积、土地补偿费及安置补偿费等均作了约定。此后在2007年至2009年4月份被上诉人陆续向村委支付了征地补偿和安置补偿费。2007年2月份被上诉人向上诉人所在的胜利坪村每位村民发放了征求意见书，征求意见书载明征地范围、土地补偿费用标准、地上附着物及林木的补偿标准，并制作了被征求意见人可以选择适用同意和不同意的签字栏目，赋予了被征求意见人自主决定的权利。该征求意见书基本涵盖了征地公告所需告知的主要内容，基本上履行了告知职责，在履行职责程序方面虽有瑕疵，但不能否认整个征地行为的效力。该事实也经山西省高级人民法院（2010）晋行终字第112号行政判决认定。被上诉人处置上诉人被征用土地手续程序合法合规。
在二审庭审中，针对原审法院查明的事实，被上诉人对“吴秋喜、吴林喜住房已于2014年被临县人民政府予以强制拆除”这一事实不予认可。因该事实与本案诉争无关，本院不予查证。
本院经审理查明的除上述事实以外的其他案件事实与原审法院查明的事实基本一致，本院予以确认。
本院另查明，2009年4月底，上诉人所在的胜利坪村委给上诉人下发通知。通知内容为：东岳大街开发建设工区内的土地，经广大村民同意，并经省市国土资源部门审批，已被县政府向我村集体征用，属国有土地，现已成为建设工地。县政府的征地补偿款早已到位，而你家行动迟缓，至今尚未领取。为了避免造成不应有的损失，请及时到村委领取征地补偿款。收到通知后，上诉人未领取补偿款，且拒绝交出土地。临县人民政府于2009年6月22日将涉案的1.6251公顷土地通过公开挂牌出让给山西楼俊矿业集团，其余土地亦出让或用于建设。
证明上述事实的证据有落款为2009年4月22日临县临泉镇胜利坪村民委员会通知、临县国土资源局2012年3月2日的说明以及当事人当庭陈述在案佐证。
本院认为，上诉人的诉讼请求是要求确认临县人民政府侵占土地行为违法并责令其停止侵占、恢复土地原貌、赔偿损失。在土地征收程序中涉及多个行政行为，关于临县人民政府是否履行征用土地及补偿、安置方案公告的法定职责的问题，本院（2010）晋行终字第112号行政判决和（2014）晋行监申字第1号行政裁定已作出认定。上诉人所称的侵占行为并不是一个准确的行政法概念，结合其起诉书中陈述的事实和理由，本院确定其所诉的侵占行为是指临县人民政府直接处置被征收土地的行为。围绕该行政行为的合法性，结合上诉人的诉讼请求，分析评判如下：
第一，因涉案的土地已被山西省人民政府批准征收，上诉人虽然认为山西省人民政府340号批复文件并不包括其土地，但并未提供有效证据加以证明，上诉人的该项上诉理由不能成立。
第二，省级人民政府土地征收审批文件下发后，诉争土地经法定程序转为国有建设用地，在被征地人拒不交出土地的情况下，临县人民政府应当按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定的程序执行。即由县级以上人民政府土地行政主管部门作出责令交出土地的决定，仍拒不交出土地的，按照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定，申请人民法院强制执行。具体到本案，临县人民政府在上诉人于2007年征求意见书中明确选择不同意补偿标准，且其所在的胜利坪村民委员会于2009年4月发出催领征地补偿款以后，仍未领取补偿款且拒绝交出土地的情况下，未经法定程序，即对土地进行处置的行为违反法定程序。因为涉案土地已经用于建设和挂牌出让，判决履行该程序已经没有实际意义，故本院确认该行为违法。
第三，关于确认违法之后的赔偿问题。一审法院在没有释明的情况下认为上诉人关于请求临县人民政府赔偿损失、恢复原状的诉讼请求不属行政诉讼审理范围，欠妥。按照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条之规定，当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，人民法院应当一并受理，分别立案。故一审法院应该在给上诉人释明后，如上诉人确定诉讼请求是行政赔偿请求，则一并受理、分别立案。但考虑到本案已经审理近9年，如发回重审可能增加当事人诉累，且一审法院的裁判结果是驳回上诉人的诉讼请求，虽然没有分别立案但并没有对上诉人的权益造成影响，故本院针对上诉人的诉讼请求在本案中一并作出裁判。
第四，因涉案土地已被合法征收，虽然临县人民政府在最后的处置环节违法，但是不能否定和改变诉争土地已经法定程序转为国有建设用地的事实，也不能否定被征收土地的补偿、安置费用已按当时法律、法规的规定拨付给胜利坪村民委员会的事实，而且补偿费用达到30万元/亩，远高于山西省人民政府当时规定的标准，故本院对上诉人要求停止侵占、恢复土地原貌的诉讼请求不予支持。关于上诉人的赔偿请求，其仅提出了赔偿损失的诉讼请求，但没有提出明确的数额，诉讼请求不具体。本院酌情判令临县人民政府限期对因违法处置土地给上诉人造成的损失各赔偿一万元。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销吕梁市中级人民法院（2016）晋11行再7号行政判决。
二、确认临县人民政府处置吴秋喜、吴林喜土地的行为违法。
三、临县人民政府在本判决生效后三十日内赔偿吴秋喜人民币一万元。
四、临县人民政府在本判决生效后三十日内赔偿吴林喜人民币一万元。
五、驳回吴秋喜、吴林喜要求停止侵占其土地并恢复土地原貌的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元由临县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 王 东
审判员 魏佩芬
审判员 卞俊梅
二○一八年五月十五日
书记员 穆五谋