温州市龙湾龙水兴旺纸箱厂诉温州市龙湾区人民政府永中街道办事处等强制措施案
温州市龙湾龙水兴旺纸箱厂诉温州市龙湾区人民政府永中街道办事处等强制措施案
温州市龙湾区人民法院
行政判决书
原告温州市龙湾龙水兴旺纸箱厂。
经营者孙金林。
委托代理人程约、邹高超（特别授权），浙江震瓯律师事务所律师。
被告温州市龙湾区人民政府永中街道办事处。
法定代表人章文，主任。
诉讼负责人杨国荣，副主任。
委托代理人王潮（特别授权），浙江东瓯律师事务所律师。
被告温州市龙湾区综合行政执法局。
法定代表人郑祥迪，局长。
诉讼负责人林丽，副局长。
委托代理人郑忠朝、邵和畴（特别授权），浙江东瓯律师事务所律师。
第三人国网浙江省电力公司温州供电公司。
负责人金玉琪，总经理。
委托代理人胡贤德（特别授权），系国网浙江省电力公司温州供电公司员工。
委托代理人江丁库（特别授权），北京德恒（温州）律师事务所律师。
原告温州市龙湾龙水兴旺纸箱厂不服被告温州市龙湾区人民政府永中街道办事处（以下简称永中街道）、温州市龙湾区综合行政执法局（以下简称区执法局）行政强制措施一案，于2017年11月9日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，于2017年11月28日、2017年11月29日分别向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年1月18日公开开庭审理了本案。原告温州市龙湾龙水兴旺纸箱厂及其委托代理人程约、邹高超，被告永中街道的诉讼负责人杨国荣及委托代理人王潮，被告区执法局的诉讼负责人林丽及委托代理人郑忠朝，第三人委托代理人胡贤德、江丁库到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告温州市龙湾龙水兴旺纸箱厂诉称，原告合法拥有横浃工业区6号的厂房,建筑面积561平方米。2017年6月5日被告及第三人在没有任何合法手续的情况下对原告上述房屋予以强制断电并端走电表。原告认为，被告作出的强制断电措施在实体上和程序上均严重违法，严重侵害原告的合法权益，请求确认两被告强制断电行政行为违法。
原告在举证期限内向本院提交的证据：
1、营业执照、身份证，以证明原告诉讼主体资格。
2、被告基本信息，以证明被告诉讼主体资格。
3、发票，以证明原告涉案房屋电表用电情况。
4、永中街道的停电函，以证明被告实施了被诉强制断电措施。
5、证明、视频，以证明被告区执法局与电力局共同实施被诉强制断电措施。
被告永中街道辩称，被告的停电函对外不发生法律效力，系永中街道与第三人之间的文件，对相对人不直接发生法律效力。原告涉案房屋系违法建筑事实清楚、证据确凿，被告根据上述事实发函断电，属于行政拆除行为的中间一环，不具有可诉性，请求驳回原告的起诉。
被告永中街道在举证期限内向本院提交的证据、依据：
1、现场检查（勘验）笔录，以证明被告经现场检查并测绘发现涉案建筑物系违法建筑的事实。
2、温州市规划局龙湾分局《复函》、测绘报告，以证明涉案建筑物处于温州市城市规划区内经规划部门核实属违法建筑。
3、温馨提示、照片，以证明被告履行告知义务。
4、《浙江省违法建筑处置规定》第二十三条，《浙江省“三改一拆”违法建筑处理实施意见》第五条第五项，《温州市区整治和查处违法建筑暂行办法》第七条第八项，以作为被告作出被诉行政行为的法律依据。
被告区执法局辩称，被告区执法局未作出被诉强制断电措施，不是本案适格被告，原告的证据材料不能证明被告实施了建筑物强制断电措施。供电主体是电力公司，因供电产生的一切法律关系均系民事纠纷，不应作为行政诉讼的受案范围，请求驳回原告的起诉。
被告区执法局未向本院提交的证据。
第三人国网浙江省电力公司温州供电公司（以下简称供电公司）述称，第三人是基于被告永中街道的停电函对原告予以停电，故原告将供电公司列为第三人不符合法律规定，请驳回其起诉。
经庭审质证，原告对被告证据均提出异议，认为被告未向原告进行调查核实，亦未向土地部门调查核实，仅仅根据规划部门的复函认定涉案建筑物属违法建筑依据不足，原告亦未收到任何告知提示，被告送达程序违法且被告永中街道没有职权对违法建筑予以认定，断电行为与拆除行为属于两个不同行为，被告无权实施断电行为。被告对原告证据1-2、4无异议，认为证据3与本案不具有关联性，证据5形式不符合证据要求。
本院对上述证据认证如下：
被告对原告证据1-2、4无异议，本院予以确认。被告证据系对涉案建筑是否属于违法建筑的调查认定过程，对本案被诉强制断电措施的合法性不具有证明力，故本院不予采信。原告证据3证明涉案房屋的电表登记在原告名下，本院予以采信；证据5证明强制断电措施实施的现场情况，但不能据此认定被告区执法局实施被诉强制措施。
原告对被告作出被诉行政强制措施的法律依据提出异议，认为被告适用法律错误。
经审理查明，原告温州市龙湾龙水兴旺纸箱厂在温州市龙湾区永中街道横浃工业区6号建有房屋。2017年3月14日被告永中街道发出温馨提示，并在涉案建筑物上予以张贴。提示主要内容为“建议你户于2017年3月21日前尽快腾空位于横浃工业区6号的违法建筑内的一切物品，以免造成不必要的损失，并于2017年3月23日前自行拆除违法建筑。逾期未自行拆除，我街道将联合行政执法局及国土资源局等相关部门对你户的违法建筑进行强制拆除。对违法建筑认定有异议的，请在规定时限提供相关有法律效力的证明。”2017年5月31日被告永中街道向第三人供电公司发送停电函，要求第三人于2017年6月5日上午之前做好共52户的停电工作，其中包括原告户。2017年6月5日，原告涉案建筑物被强制断电。原告不服，遂诉至本院。
另查明，2017年7月7日，被告永中街道、区执法局联合对原告上述房屋部分予以强制拆除。
本院认为，1、被告区执法局辩称没有实施被诉强制断电措施，本案证据亦无法证实被告区执法局有组织或实际实施了被诉强制断电措施，故对原告要求确认被告区执法局作出被诉强制断电措施违法的起诉，本院予以驳回。2、被告永中街道辩称被诉断电措施是拆除行为的中间环节，不具有可诉性。被诉强制断电措施发生在2017年6月5日，涉案房屋强制拆除发生在2017年7月7日，两者相距一月有余，被告辩称被诉强制断电措施系涉案房屋强制拆除行为的中间环节的意见不符合常理；且根据被告在涉案建筑物强制拆除一案中的辩称意见，涉案建筑物系永中街道与区执法局联合实施了强制拆除，而本案中区执法局否认实施了强制断电措施，两者实施主体不同，故永中街道辩称被诉断电行为是拆除行为的中间环节的意见本院不予采纳。被告永中街道辩称停电函不对原告权利义务产生影响以及被告区执法局辩称被诉断电行为属于第三人供电公司与原告之间的供电纠纷，属于民事诉讼范畴。本院认为，本案被诉强制断电措施虽然由第三人实际实施，但其作出该断电措施是依据永中街道发送的停电函，属于执行永中街道行政决定的协助行为，即停电函的执行直接造成供电部门对原告涉案房屋的供电中断，该行为与原告具有直接利害关系，且被告永中街道亦承认实施了被诉强制断电措施，故永中街道作出被诉强制断电措施依法属于人民法院行政诉讼受案范围。3、《中华人民共和国行政强制法》第十条规定，行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。本案中被告永中街道认可其实施了被诉强制断电措施，但未提交证据证明其享有对原告实施强制断电的法定职权，在强制措施实施过程中未告知当事人权利、救济途径，未听取当事人的陈述和申辩，未制作现场笔录，不符合《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定，属于程序违法。
综上，被告永中街道作出强制断电措施缺乏职权依据、法律依据并程序违法，原告诉请确认该强制断电措施违法的意见，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：
一、驳回原告温州市龙湾龙水兴旺纸箱厂对被告温州市龙湾区综合行政执法局的起诉；
二、确认被告温州市龙湾区人民政府永中街道办事处于2017年6月5日要求供电部门对原告温州市龙湾龙水兴旺纸箱厂位于温州市龙湾区永中街道横浃工业区6号房屋实施强制断电的行政行为违法。
本案受理费50元，由被告永中街道负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于温州市中级人民法院。
审 判 长 余凌雯
人民陪审员 沈慧慧
人民陪审员 杨一丹
二〇一八年四月十日
书 记 员 吴晶晶
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《中华人民共和国行政强制法》
第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。
第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）履行义务的期限；
（二）履行义务的方式；
（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；
（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。
第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）强制执行的理由和依据；
（三）强制执行的方式和时间；
（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（五）行政机关的名称、印章和日期。
在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。
第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《中华人民共和国行政强制法》
第九条行政强制措施的种类：
（一）限制公民人身自由；
（二）查封场所、设施或者财物；
（三）扣押财物；
（四）冻结存款、汇款；
（五）其他行政强制措施。
第十条行政强制措施由法律设定。
尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。
尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。
法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。
第十一条法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。
法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是，法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。
第十七条行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。
依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。
行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。
第十八条行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：
（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；
（二）由两名以上行政执法人员实施；
（三）出示执法身份证件；
（四）通知当事人到场；
（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；
（六）听取当事人的陈述和申辩；
（七）制作现场笔录；
（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；
（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；
（十）法律、法规规定的其他程序。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》
第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；
（十）其他不符合法定起诉条件的情形。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。
人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
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