大连瑞芳生化物品有限公司诉大连市环境保护局处罚纠纷案
大连瑞芳生化物品有限公司诉大连市环境保护局处罚纠纷案
大连经济技术开发区人民法院
行政判决书
原告大连瑞芳生化物品有限公司。
法定代表人黄耀信，董事长。
委托代理人王柯。
委托代理人高荣先，辽宁恒义律师事务所律师。
被告大连市环境保护局。
法定代表人张海冰，局长。
委托代理人安家城。
委托代理人于鲲，辽宁和昌律师事务所律师。
原告大连瑞芳生化物品有限公司诉被告大连市环境保护局行政处罚纠纷一案，本院立案后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告委托代理人王柯、高荣先，被告委托代理人安家城、于鲲到庭参加诉讼。本案现已审理完结。
原告向本院提出诉讼请求如下：请求撤销被告作出的大环罚决字（2017）050045号《大连市环境保护局行政处罚决定书》；被告承担本案诉讼费。
事实与理由：被告于2017年9月29日作出大环罚决字（2017）050045号《大连市环境保护局行政处罚决定书》，以原告违反《环境影响评价法》第二十五条的规定，根据《环境影响评价法》第三十一条第一款的决定，给予原告罚款人民币21388.5元的行政处罚。原告认为该决定书歪曲事实、违法行政，应当予以撤销。
一、本案事实。1995年经政府机构审核原告于当年5月10日取得《企业法人营业执照》等合法资质，当年底进入正常运营。《环境影响评价法》是规范新建设该项目前期工作的法律文件，于2003年9月1日起实行，晚于原告建设项目八年。《环境影响评价法》实施后，被告拒绝原告所在地区企业申办或补办环评，并延续至今。原告作为被拒企业之一，虽经努力却因此无法办理。
二、被告歪曲事实，违法行政。被告的执法依据是《环境影响评价法》第二十五条和第三十一条第一款。《环境影响评价法》第二十五条所针对的是建设单位"开工建设"的前期行为，原告的前期行为在《环境影响评价法》出台八年前已经进行完毕。该法实施之后，原告不存在"开工建设"，因此也就不存在本法第二十五条指向的行为。《环境影响评价法》第三十一条第一款再次明确了针对的是"开工建设"的行为。
综上，原告不存在违反《环境影响评价法》的行为事实。
被告辩称，不同意原告的诉讼请求。具体事实和理由如下：
一、被告作出的行政处罚行为认定事实清楚、适用法律正确。
（一）被告作出的行政行为具备法定的职权依据。
根据《环境保护法》第十条第二款、《环境影响评价法》第二十二条，环保局具有对原告未办理环境影响评价文件审批手续，擅自开工并已投入生产使用的违法行为作出行政处罚的法定职权。
（二）被告作出的行政处罚行为具有充分的事实依据。
2017年5月28日，大连市环境保护高新园区分局监察人员到位于大连高新园区小平岛的大连瑞芳生化物品有限公司进行现场检查，发现原告未办理环境影响评价文件审批手续，擅自开工，并已投入生产使用。认定上述事实的依据有2017年5月28日大连市环境保护局高新技术产业园区分局制作的《大连市环境保护局现场检查（勘察）笔录》《大连市环境保护局询问笔录》、原告营业执照副本复印件等证据材料在卷为证。
（三）被告作出的行政行为适用法律正确。
根据国家环境保护总局环函（2004）137号《关于违反环境影响评价制度法律和法规适用关系的复函》、《环境影响评价法》第二十五条和第三十一条、《环境行政处罚办法》第十二条，未批先建的建设项目应当立即停止建设，并对其处已相应罚款。同时，在环保领域内，责令停止生产是与责令停止建设性质相同的行政命令。据此，被告作出的行政处罚行为适用法律正确。
（四）被告作出的行政行为程序合法。
根据《环境行政处罚办法》第十一条、第二十二条、第二十八条、第三十三条、第五十一条、第五十六条、第五十七条，环保行政主管部门在发现行政相对人存在违反环境保护法律法规的行为时，应当立案调查。实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令，并及时送达给行政相对人。
被告发现原告存在违反环保法律法规的行为，及时立案进行调查，作出了大环罚先告字（2017）050039号《大连市环境保护局行政处罚先行告知书》、大环罚听告字（2017）050024号《大连市环境保护局行政处罚听证告知书》，并依法送达给原告。原告放弃申请听证后，被告作出大环罚决字（2017）050045号《大连市环境保护局行政处罚决定书》，并依法送达给原告。据此，被告作出的行政处罚行为程序合法。
二、原告称其在1995年成立时我国没有环境影响评价制度并不属实。
根据1979年颁布施行的《环境保护法》，我国在当时便已建立了环境影响评价制度。原告在1995年成立时便应当履行其义务，不能以工商部门没有提出要求就否认环境影响评价制度的存在。原告"未批先建"的违法事实从1995年持续至2017年，直至中央环保督察组在大连督察期间，原告被周边居民举报，督察组责令被告作出相应处理，被告作出处理决定后报中央环保督察组备案，督察组对被告作出的决定并没有提出异议。
综上所述，被告作出的行政处罚行为职权依据充分，认定事实清楚、适用法律正确，请求法院依法予以维持。
被告向本院提供以下依据、证据：
1.《大连市环境保护局现场检查（勘察）笔录》。
2.《大连市环境保护局询问笔录》。
3.原告营业执照副本复印件。
4.原告提供的对行政处罚的申辩意见。
5.原告提供的申辩意见。
证明：2017年5月28日13时39分，大连市环境保护高新园区分局监察人员到位于大连高新区小平岛的大连瑞芳生化物品有限公司进行现场检查，发现原告未办理环境影响评价文件审批手续，擅自开工，并已投入生产使用。被告作出的行政行为具备充分的事实依据。
6.大环监通字（2017）0500082号《大连市环境保护局监察通知书》。
7.大环改决字（2017）0500112号《大连市环境保护局责令改正违法行为决定书》。
8.大环罚先告字（2017）050039号《大连市环境保护局行政处罚先行告知书》及《送达回证》。
9.大环罚听告字（2017）050024号《大连市环境保护局行政处罚听证告知书》及《送达回证》。
10.大环罚决字（2017）050045号《大连市环境保护局行政处罚决定书》及《送达回证》。
11.调查报告表、立案审批表、处理审批表、内部联络单。
证明：被告作出的具体行政行为程序符合法律规定。
原告对被告提供的证据质证表示：
证据的真实性没有异议。对被告的事实依据有异议，被告陈述2017年5月28日环保局高薪园区分局监察人员到原告单位进行现场监察，发现原告未办理环批手续，擅自开工，并已投入生产使用是错误的，事实是原告1995年就已开工并完成了建设，《环境影响评价法》实施后，被告多次到原告单位检查，原告也多次向被告申办环评手续，不是原告未办理环评手续，而是被告拒不受理原告的申请，导致原告没有环评手续。
经审查，原告对被告提供的证据真实性无异议，上述证据与案件具有关联性，作为定案依据。依据上述证据及各方当事人的当庭陈述，本院认定以下事实：
2017年5月28日，环保局监察人员到位于大连高新园区小平岛的原告处进行现场检查，现场检查（勘验）笔录记载，负责人无法提供环保验收手续。当日的询问笔录中，原告负责人王柯认可原告没有环保审批和验收手续，单位投资额为10.5万美元。其后，环保局向原告下达了《大连市环境保护局责令改正违法行为决定书》和《大连市环境保护局监察通知书》。《大连市环境保护局责令改正违法行为决定书》记载：你单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设，并投入生产。以上事实有《大连市环境保护局现场检查（勘察）笔录》、《大连市环境保护局询问笔录》等证据为凭。上述行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条之规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国环境影响评价法》三十一条第一款的规定，责令你单位立即停止生产。该决定书中告知了原告提起复议和诉讼的权利。
2017年6月15日，原告不服《大连市环境保护局责令改正违法行为决定书》，向市政府申请复议。市政府受理后，于2017年9月12日作出大政行复字（2017）30号《行政复议决定书》，维持被告作出的《大连市环境保护局责令改正违法行为决定书》（大环改决字［2017］0500112号）的具体行政行为。次日向原告送达。《行政复议决定书》中认定，1995年8月，原告建设项目正式开工建设，于当年年底建成并投入生产。
2017年6月15日，被告作出大环罚先告字（2017）050039号《大连市环境保护局行政处罚先行告知书》，载明：2017年5月28日，被告监察人员到原告处进行现场检查，发现原告未办理环境影响评价文件审批手续，擅自开工，并已投入生产使用。上述事实有《大连市环境保护局现场检查（勘察）笔录》《大连市环境保护局询问笔录》为依据。原告的上述行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条的规定，依据《中华人民共和国环境影响评价法》三十一条第一款的规定，拟对原告作出罚款21388.50元的行政处罚。
同日，被告作出大环罚听告字（2017）050024号《大连市环境保护局行政处罚听证告知书》，告知原告3日内申请听证的权利。
上述两份告知书于次日向原告送达。
2017年9月29日，被告作出大环罚决字（2017）050045号《大连市环境保护局行政处罚决定书》，其中认定原告的违法事实和证据、行政处罚的法律依据和理由与《行政处罚先行告知书》中所载相同，并以原告单位投资额为10.5万美元，处投资额3％的罚款，确定罚款人民币21388.50元。该决定书于次日向原告送达。
本院认为，被告作为市政府的派出机构，依法具有在本辖区行使环境保护管理的行政职权。
本案原告于1995年8月建设项目正式开工建设，于当年年底建成并投入生产。时隔二十余年后，行政机关能否以2003年9月1日生效施行且于2016年7月修订的《环境影响评价法》第二十五条之规定，约束原告的先前行为，以及能否依据《环境影响评价法》三十一条第一款的规定，对原告处以罚款的行政处罚，是本案的焦点。
1979年颁布施行的《环境保护法》，确定了环境影响评价制度，其后1998年11月29日发布实施的《建设项目环境保护管理条例》、2003年9月1日施行的《环境影响评价法》均有相关规定。
对违反环境影响评价制度的行为如何适用法律，国家环境保护总局于2004年作出环函［2004］137号《关于违反环境影响评价制度法律和法规适用关系的复函》，其中明确"如果违反环境影响评价制度的行为在《环境影响评价法》生效之日(即2003年9月1日)之后发生，或者虽然该违法行为在2003年9月1日之前发生但一直延续至2003年9月1日之后，对该违法行为应当适用《环境影响评价法》的规定予以处罚。"
上述复函明确了两个问题，其一是《环境影响评价法》生效之日前发生的违反环境影响评价制度行为，不适用《环境影响评价法》，体现了《中华人民共和国立法法》规定的"法不溯及既往"的基本原则；其二是违反环境影响评价制度的行为终了时间为建设行为结束的时间。
其后，国家环境保护总局在（2004）470号复函中明确，建设单位未报批审核环境影响评价文件，擅自开工建设，在其依法履行环境影响评价义务之前，其行为应视为违法行为处于继续状态。该复函是针对《环境影响评价法》第三十一条适用问题作出的批复，且批复中并未说明《环境影响评价法》生效日前发生的行为可以适用《环境影响评价法》进行处罚。
全国人大常委会法制工作委员会2007年3月21日作出的法工委复［2007］2号《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》规定："关于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却己建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应处罚。"此答复中关于依照《环境影响评价法》第三十一条的规定作出处罚的意见，同样应以可以适用《环境影响评价法》为前提。
基于上述分析，原告建设行为于1995年底已经结束，不应适用《环境影响评价法》予以处罚。被告以原告"未办理环境影响评价文件审批手续，擅自开工，并已投入生产使用"为事实依据，以《环境影响评价法》为法律依据，对原告处以行政处罚，适用法律错误。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：
撤销被告大连市环境保护局作出大环罚决字（2017）050045号《大连市环境保护局行政处罚决定书》的行政行为。
案件受理费50元，由被告大连市环境保护局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。
审 判 长 郑 捷
审 判 员 曲作侠
人民陪审员 徐 忠
二〇一八年四月十二日
书 记 员 王辰珺
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。