肇庆高新技术产业开发区发展规划和国土资源局、肇庆市大德塑木复合材料有限公司城乡建设行政管理:城市规划管理(规划)二审行政判决书
肇庆高新技术产业开发区发展规划和国土资源局、肇庆市大德塑木复合材料有限公司城乡建设行政管理:城市规划管理(规划)二审行政判决书
广东省肇庆市中级人民法院
行政判决书
上诉人（原审被告）肇庆高新技术产业开发区发展规划和国土资源局。统一社会信用代码：11xxx061521758R。
法定代表人梁国斌，该局局长。
委托代理人廖泳飞，该局工作人员。
委托代理人邓传华，广东安鼎律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）肇庆市大德塑木复合材料有限公司。统一社会信用代码：914xxx71864798K。
法定代理人黄某，该公司董事长。
上诉人肇庆高新技术产业开发区发展规划和国土资源局（以下简称高新区规划国土局）因与肇庆市大德塑木复合材料有限公司（以下简称大德塑木公司）变更土地用途行政许可纠纷一案，不服肇庆市鼎湖区人民法院（2017）粤1203行初150号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2011年9月19日，大德塑木公司向肇庆高新区管委会提交《关于大德塑木复合材料有限公司土地用途变更申请报告》，申请对其位于高新区肇庆全佳药厂东面的26.27亩工业用地进行“三旧”改造，土地用途由工业用地变更为商住用地。2011年11月30日，肇庆高新区管委会办公室作出《关于同意肇庆市大德塑木复合材料有限公司地块变更土地用途的复函》，同意大德塑木公司将涉案土地变更为商住用地，并按规定办理有关变更手续。2013年3月19日，中共肇庆高新区委办公室与肇庆高新区管委会办公室共同向高新规划国土局作出了《请示报告承办结果通知书》，同意涉案土地变更用途前后的评估价，并按评估差价的70%向土地权属人计征应补缴土地出让金1490.94万元。2013年10月22日，肇庆高新区党政班子成员及有关部门经会审共同作出《肇庆高新区建设用地审批会审表》，同意大德塑木公司将涉案土地用途由工业用地变更为商住用地，请高新区规划国土局按有关规定变更用途手续。2014年6月12日，高新区规划国土局向大德塑木公司作出《催缴通知书》，要求大德塑木公司在收到通知书之日起10日内与高新区规划国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，签订合同之日起30日内补缴土地出让金1490.94万元，逾期未办理上述手续，则需要重新办理“三旧改造”改变用途，或按有关规定对大德塑木公司进行处罚。大德塑木公司于同月16日签收该通知书，但一直未向高新区规划国土局补缴土地出让金。到2017年5月31日，大德塑木公司向高新区规划国土局发出《关于重新启动大德塑木三旧改造项目建设及补缴土地出让金的申请》，申请补缴土地出让金1490.94万元，并加快项目建设，请求高新区规划国土局批准。高新区规划国土局于2017年7月26日作出《关于对〈关于重新启动大德塑木三旧改造项目建设及补缴土地出让金的申请〉复函》，答复主要称：一、因大德塑木公司未及时缴纳土地出让金并完善相关手续，导致2013年1月批准的“三旧”改造方案过期无法实施，高新区管委会2013年10月对该宗地“三旧”改造而作出的改变土地用途的批复也因“三旧”改造中止而随之中止，且原评估报告已过期，“三旧”改造相关政策已发生变化，补缴出让金的计算方式也已不同，按原批准“三旧改造”方案实施改造并完善相关手续已无法操作。如大德塑木公司确需重新启动“三旧”改造工作，需重新编制“三旧”改造方案，并按“三旧”改造程序办理相关手续；二、重新启动“三旧”改造的工作流程序。大德塑木公司认为高新区规划国土局所作的复函适用法律、法规错误，肇庆高新区管委会及有关部门作出的涉案行政许可至今仍有效。
原审法院审理认为，本案的主要争议焦点为高新区规划国土局于2017年7月26日作出的《关于对〈关于重新启动大德塑木三旧改造项目建设及补缴土地出让金的申请〉复函》是否符合法律规定。根据肇庆市人民政府肇府[2011]39号《关于印发<肇庆市人民政府土地审批办法>的通知》第一项：“……根据建设用地审批实际情况，可临时相应增加端州区人民政府、鼎湖区人民政府和肇庆高新区管委会以及其他职能部门主要负责人参与市建设用地审批工作。”及《肇庆市人民政府印发赋予肇庆高新区第二批市场经济管理和相关行政管理权限事项目录的通知》可知，肇庆市人民政府将改变土地用途的审批工作授权给肇庆高新区管委会实施。又根据肇府[2010]15号《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地若干意见实施细则的通知》第三项（二）中：“三旧”改造项目单位向所在地“三旧”改造办提交申请书（其中，端州区“三旧”改造项目单位向市“三旧”改造办提交申请书），“三旧”改造办以书面或召开联审会议形式征求同级发展改革、经济信息化、国土、环保、建设、规划等部门的意见（各相关部门的办理时限为5个工作日），“三旧”改造办综合各部门意见或联审会议结果，经公示无异议后分别报市政府、县（市、区）政府和肇庆高新区管委会审批。”及《广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》第（五）项“以出让或划拨方式取得的国有建设用地，涉及改变用途或其他使用条件的（现有工业用地改造后不改变原用途只提高容积率的除外），经审批机关批准后由当地国土资源行政主管部门与土地使用权人重新签订出让合同。……前述情形以及其他涉及办理‘三旧’用地出让手续的，均须经地价评估、集体决策和公示程序后，按照市场价缴交或补缴土地出让价款，并报省国土资源厅备案，抄送当地审计部门。”的规定，本案中，肇庆高新区管委会作为改变土地用途及“三旧”改造项目的审批机关，具有批准大德塑木公司变更土地用途，实施“三旧”改造许可的权限，高新区规划国土局作为肇庆高新区国土资源行政主管部门，其在“三旧”改造许可中的权限是与土地使用权人重新签订出让合同，督促土地使用权人按照市场价缴交或补缴土地出让价款。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条：“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可……”的规定，撤销行政许可的权限，由作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关实施，高新区规划国土局既非作出“三旧”改造行政许可决定的行政机关，亦非肇庆高新区管委会的上级行政机关，其作出《关于对<关于重新启动大德塑木三旧改造项目建设及补缴土地出让金的申请>复函》，认为高新区管委会对该宗地作出的改变土地用途的批复中止，要求大德塑木公司重新启动“三旧”改造工作，重新编制“三旧”改造方案，并按“三旧”改造程序办理相关手续，属于超越职权的行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定，原审判决：一、撤销高新区规划国土局作出的《关于对〈关于重新启动大德塑木三旧改造项目建设及补缴土地出让金的申请〉复函》，二、限高新区规划国土局在判决发生法律效力之日起六十日内对大德塑木公司的申请重新作出具体行政行为。
上诉人高新区规划国土局不服原审判决，向本院上诉称：一审判决认定（《行政判决书》第17页第9行-第18页第1行）：“本案中，肇庆高新区管委会作为改变土地用途及‘三旧’改造项目的审批机关，具有批准原告变更土地用途，实施‘三旧’改造许可的权限，被告作为肇庆高新区国土资源行政主管部门，其在‘三旧’改造许可中的权限是与土地使用权人重新签订出让合同，督促土地使用权人按照市场价缴交或补缴土地出让价款。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条‘有下列情形之一的，作出行政许可决定行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依职权，可以撤销行政许可……’的规定，撤销行政许可的权限，由作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关实施，被告既非作出‘三旧’改造行政许可决定的行政机关，亦非肇庆高新区管委会的上级行政机关，其作出《关于对＜关于重新启动大德塑木三旧改造项目建设及补缴土地出让金的申请＞复函》，认为高新区管委会对该宗地作出的改变土地用途的批复中止，要求原告重新启动‘三旧’改造工作，重新编制‘三旧’改造方案，并按‘三旧’改造程序办理相关手续，属于超越职权的行为”，系事实认定错误，并在该错误的基础上做出错误论断，且适用法律错误，并导致错误的判决，依法应当改判。
一、案涉改变土地用途行政许可尚未完成，根本谈不上所谓的撤销问题，上诉人不存在撤销行政许可的行为。（一）根据《行政许可法》第四条：“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”及第十六条：“行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。”之规定可知，改变土地用途作为一项行政许可，其设置及实施的条件和程序均由相关法律、行政法规和其他法规、规章作出明确的规定。（二）根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。”以及《肇庆市人民政府关于印发<肇庆市市辖区和肇庆高新区国有建设用地改变用途管理办法>的通知》（肇府[2011]34号）第八条：“国有出让土地使用权人申请改变原《国有土地使用权出让合同》约定的土地用途的，按如下规定办理：……（二）原《国有土地使用权出让合同》没有约定，且法律法规、行政规章没有规定改变土地用途应当收回国有出让土地使用权的，原国有出让土地使用权人申请改变土地用途报市人民政府批准后，对原出让合同约定的土地用途、出让金额等进行相应的调整，签订《国有土地使用权出让合同变更协议》或者重新签订《国有建设用地使用权出让合同》，予以重新核定。按协议或合同约定补交土地出让金后，办理土地用途变更登记手续。”等规定，建设用地改变土地用途行政许可需履行：国土、规划部门的批准、签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同、调整土地使用权出让金（补缴土地出让金）三个必备法定的程序。而案涉的土地用途变更行政许可手续仅仅只完成了第1道程序，相应的签订土地使用权出让合同变更协议或重新签订出让合同及调整土地使用权出让金（补缴土地出让金）这两个必备程序，因被上诉人自身的原因，在上诉人多次催告后，在合理期限内被上诉人仍拒绝完善。因此，案涉的土地用途变更行政许可并没有完成。一个根本没有完成的行政许可又何来撤销之说呢？
二、变更土地用途的行政许可审批权限属于国土资源管理部门，上诉人具有案涉行政许可的审批权限，不存在所谓的超越职权问题。而案涉肇庆高新区管委会的土地用途变更批准是属于上下级行政机关之间的内部审批行为，肇庆高新区管委会并非案涉变更土地用途行政许可的审批机关。（一）《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金”，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条第二款：“本规定所称招标出让国有建设用地使用权，是指市、县人民政府国土资源行政主管部门（以下简称出让人）发布招标公告，邀请特定或者不特定的自然人、法人和其他组织参加国有建设用地使用权投标，根据投标结果确定国有建设用地使用权人的行为。”等规定及《国有土地使用权出让合同》均明确土地的出让方（出让人）是指国土资源行政主管部门。而土地用途的变更系对原土地出让合同所约定的土地用途的改变，根据前述规定，作为出让方的国土资源管理部门自然是改变土地用途的行政许可机关。2、同时根据《广东省机构编制委员会办公室关于印发<广东省行政许可事项通用目录(2017年版）>》的通知》（第56页）第173项可知，建设用地改变土地用途审批的行政许可审批部门就是国土资源部门。因此，上诉人才是法律法规所规定的变更土地用途的行政许可审批部门，上诉人不存在所谓的超越职权问题。一审法院将肇庆高新区管委认定为改变土地用途行政许可的审批机关是错误的。
三、案涉“三旧”改造审批不属于行政许可事项，在本案当中，虽然“三旧”改造审批与案涉的建设用地改变土地用途行政许可是两个紧密关联的事项。但一审法院将“三旧”改造审批认定为行政许可，并且认为肇庆高新区管委会作出了该项行政许可，而上诉人越权作出了撤销该许可是错误的。（一）“三旧”改造是广东省人民政府经商国土资源部，针对广东省土地后备资源不足，为落实温家宝总理重要指示精神（希望广东成为全国节约集约利用土地的示范省），全面贯彻科学发展观的要求，而提出的一项政策，是国土资源部与广东省开展部省合作，推进节约集约用地试点示范省工作的重要措施。（二）根据《行政许可法》第十二条：“下列事项可以设定行政许可：（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。”、第十四条：“本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。”、第十五条：“本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。”、第十七条：“除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。”综上可知，案涉“三旧”改造审批是对是否符合“三旧”改造政策的一种审核，其不属于行政许可事项。一审法院将“三旧”改造审批认定为行政许可，认为肇庆高新区管委会作出了该项行政许可，而上诉人越权作出了撤销该许可是错误的。
四、上诉人作出的《关于对＜关于重新启动大德塑木三旧改造项目建设及补缴土地出让金的申请＞复函》，事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确，符合法定程序，依法应当驳回被上诉人的诉讼请求。（一）上诉人所提起的“变更土地用途”行政许可，根据相关法律法规，因被上诉人自身的原因而未能完成，并且在上诉人书面催告并告知其后果后，被上诉人仍长期置之不理，拒不履行和完善相应手续，该行政许可程序不仅未完成而且早已终止。（二）案涉“三旧”改造项目所涉及的土地用途变更行政许可，所需重新签订的《国有建设用地使用权出让合同》，因被上诉人在有效期间内未与上诉人缔约，按原条件缔约的程序已终止。在2014年6月经上诉人书面催促（发出要约，10日内签订合同）并告知其逾期后果（逾期需重新办理“三旧改造”土地用途变更手续）后，被上诉人仍然无动于衷，不对该要约和要求作出相应的承诺（即重新签订出让合同），根据《合同法》第二十条：“有下列情形之一的，要约失效：（三）承诺期限届满，受要约人未作出承诺”之规定，因被上诉人未在有效期间内作出缔约的承诺，按原条件缔结合同的要约早已失效。被上诉人直至2017年5月才提出所谓的重新启动及补缴申请（新的缔约要求），上诉人作为合同的一方有权予以拒绝。（三）案涉的土地用途变更行政许可事项是基于土地用途变更的法律框架内，由广东省的“三旧”改造政策而启动的，没有该“三旧”改造政策的支持和推动，也就不可能出现案涉的土地用途变更行政许可。但因被上诉人自身的原因，按原条件继续实施该“三旧”改造项目的客观条件和政策基础已不复存在。1.被上诉人在2012年9月向上诉人提交了《肇庆市大塑木复合材料有限公司“三旧改造”方案》（证据2），该方案于2013年1月经批准通过，该批准的方案要求案涉的“三旧”改造项目应于2013年3月底前动工建设，并于2015年12月31日前全部完成项目主体封顶。而在上诉人多次催促的情况下，在长达4年多的时间里，被上诉人却连土地用途变更行政许可手续（签订土地出让合同、补缴土地出让金）都拒不完成，更不要说动工建设了。上诉人已无法按原批准的时限实施该“三旧”改造项目。2.根据《广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》（粤府〔2016〕96号，证据12)第4条第21点：“建立健全‘三旧’改造项目退出机制，对未按照改造方案和供地文书确定的开竣工时间、土地用途、开发强度等实施改造的，取消‘三旧’改造相关优惠政策，并按《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）等规定实施处罚；对拆除重建或者新建部分构成闲置土地的，按照《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）处理；对以‘三旧’改造为名骗取完善历史用地手续的，一经查实，严肃依法处理。”之规定，被上诉人原享有的“三旧”改造相关优惠政策（如土地出让金按70%折扣即1490.94万元补缴的优惠）应予以取消。3.根据《印发关于推进“三旧”改造促进节约集约用地若干意见实施细则的通知》（肇府〔2010〕15号，证据11)第4条第2点第3款：“经批准自行改造的‘三旧’改造项目，工程竣工验收前不得转让（包括股东变更）。在批准的期限内确实无法完成的，由政府按改造前土地用途的基准地价收回建设用地使用权。”之规定，被上诉人在批准期限内未完成案涉“三旧”改造项目，其按原条件重新启动实施的政策和客观条件已不存在。4.案涉“三旧”改造项目系基于政策而启动，原应补缴的土地出让金标准1490.94万元也是基于“三旧”改造政策才能享有的政策性优惠标准。该补缴标准因被上诉人自身原因未能按时补缴，而目前根据《广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》（粤府〔2016〕96号，证据12）第1条第5点：“以出让或划拨方式取得的国有建设用地，涉及改变土地用途或其他使用条件的（现有工业用地改造后不改变原用途只提高容积率的除外），经审批机关批准后由当地国土资源行政主管部门与土地使用权人重新签订出让合同……。前述情形以及其他涉及办理‘三旧’用地出让手续的，均须经地价评估、集体决策和公示程序后，按照市场价缴交或补缴土地出让价款，并报省国土资源厅备案，抄送当地审计部门。”之规定，土地出让补缴标准已发生重大变化，且根据该通知第2条第6点：“由原土地权利人自行改造的，除应当按规定补缴地价款及相关税费外，应当按照城乡规划要求，将不低于该项目用地总面积15%的土地无偿移交政府用于城市基础设施、公共服务设施建设或者其他公益性项目建设。”之规定，实施“三旧”改造项目，不仅土地出让金补缴标准发生了重大变化，项目用地的15%的土地还要无偿移交政府。5.土地的价值是随着时间的变动而变动的，根据案涉“三旧”改造项目的2份《土地估价报告》（证据1-1，1-2,第11页），作为案涉项目土地出让金补缴计算基础的案涉土地估价结果的使用有效期为2012年8月28日-2013年8月28日，目前该两份报告早已过期，因被上诉人自身未及时签订合同并补缴土地出让金，该“三旧”改造项目土地用途变更所应补缴的土地出让金标准只能按现行的规定和标准重新进行评估确定。同时，土地出让金的缴交涉及到国家利益问题，被上诉人在2013年本应及时与被告签订《国有建设用地出让合同》并补缴土地出让金，但其却故意拖延，拒不签订出让合同及缴交相应的土地出让金，多年后却提出以原来的标准缴交，这是对国家利益的一种公然损害。
综上所述，案涉的“变更土地用途”行政许可程序并未完成且早已因被上诉人自身原因而终止，而该行政许可的审批机关是属于国土资源部门而非政府（肇庆高新区管委会），肇庆高新区管委会对改变土地用途的批复只是上下级行政机关之间的内部审批行为，作为国土资源部门的上诉人对被上诉人的复函是正常履职，不存在所谓的越权问题。同时，案涉的“三旧”改造审批亦非行政许可，不存在所谓的肇庆高新管委会作出了该行政许可，而上诉人越权撤销该行政许可的问题。而基于“三旧”改造政策而启动变更土地用途的行政许可，其所涉及的补缴土地出让金标准，因政策的变动和案涉土地的原《土地估价报告》使用有效期的逾期以及原批准的“三旧”改造项目的建设实施期限已届满等原因，双方已不能亦无法按原条件重新签订《国有建设用地使用权出让合同》，无论从政策法规上，还是客观实际上，案涉的“三旧”改造项目均无法按原条件实施。上诉人所作出的《关于对＜关于重新启动大德塑木三旧改造项目建设及补缴土地出让金的申请＞复函》依法应当予以维持。因此，一审法院事实认定错误，适用法律错误，请求二审法院全面审查，判决撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求，本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人大德塑木公司答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。本案的实质争议焦点在于涉案“三旧”改造及改变土地用途审批权的归属问题，而根据有关法律法规结合本案事实可知，该审批权归属于肇庆市高新区管委会，而非上诉人。（一）上诉人片面理解有关“三旧”改造及改变土地用途审批权归属的法律法规。1.上诉人认为改变土地用途的审批权归属于国土资源管理部门，并以《中华共和国城市房地产管理法》第十八条作为主要法律依据，然而，《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”根据上诉人上诉状中提及的《广东省行政许可事项通用目录（2017年版）》第173项“依据”一栏可知，在现行法律中，《城市房地产管理法》第十八条与《土地管理法》第五十六条并行不悖，则应当理解为上诉人作为国土资源部门是变更土地用途行政许可的执行机关，而实际审批机关为人民政府，人民政府的批准对该许可的实施有决定性影响，对行政相对人的权益构成实质性影响，故该批准行为属于外部行政行为，而非上诉人所述的内部审批程序。2.2017年5月31日，被上诉人向上诉人发出《关于重新启动大德塑木三旧改造项目建设及补缴土地出让金的申请》，上诉人于2017年7月26日向被上诉人发出《关于对＜关于重新启动大德塑木三旧改造项目建设及补缴土地出让金的申请＞复函》。在《复函》中，上诉人引用的主要法律依据是《广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进集约用地的通知》（粤府〔2016〕96号），而该《通知》第（五）条规定：“以出让或划拨方式取得的国有建设用地，涉及改变土地用途或其他使用条件的（现有工业用地改造后不改变原用途只提高容积率的除外），经审批机关批准后由当地国土资源行政部门与土地使用权人重新签订出让合同。”若改变土地用途的审批权确归属于国土资源行政部门，则该条款应为“……经当地国土资源行政部门批准并与土地使用权人重新签订出让合同。”可见，该《通知》中的审批机关与“当地国土资源行政部门”非同一机关，即国土资源行政部门不具有改变土地用途的审批权，而仅承担“与土地使用权人重新签订出让合同”的职责；结合《中华人民共和国土地管理法》第五十六条之规定，可以确认审批机关为人民政府。从上诉人引用该《通知》可知，其对于“三旧”改造及改变土地用途的审批权归属人民政府一事予以确认。3.一审中，上诉人在法定答辩期内提交了多份法律法规作为证据（但并无提交答辩状），其中包括《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）以及《关于印发＜肇庆市市辖区和肇庆高新区国有建设用地改变用途管理办法＞的通知》（肇府〔2011〕34号）。该《意见》第（十一）条规定：“自行改造应当制定方案，经土地行政主管部门和城乡规划部门同意后报市、县人民政府批准实施。所涉及的划拨土地使用权，可采取协议方式补办出让手续，涉及补缴地价的，按地级以上市人民政府的统一规定办理。”该《通知》第八条第（二）款规定：“原国有出让土地使用权人申请改变土地用途报市人民政府批准后，对原出让合同约定的土地用途、出让金额等进行相应的调整，签订《国有土地使用权出让合同变更协议》或者重新签订《国有建设用地使用权出让合同》，予以重新核定。按协议或合同约定补交土地出让金后，办理土地用途变更登记手续。”从上诉人一审提交该《意见》及《通知》可知，其对于“三旧”改造及改变土地用途的审批权归属人民政府一事予以承认。总之，“三旧”改造及改变土地用途的审批权归属于人民政府，结合涉案土地所在的肇庆市的具体政策，根据《关于印发＜肇庆市人民政府土地审批办法＞的通知》（肇府[2011]39号）第一项、《肇庆市人民政府印发赋予肇庆高新区第二批市级经济管理和相关行政管理权限事项目录的通知》（肇府[2013]19号）及《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地若干意见实施细则的通知》（肇府[2010]15号）第三项第（二）款等规定，本案“三旧”改造及改变土地用途的审批权应当归属于肇庆市高新区管委会，而上诉人作为肇庆市高新区国土资源管理部门，其在“三旧”改造中的权限是与土地使用权人重新签订出让合同，督促土地使用权人按照市场价缴交或补缴土地出让价款。（二）被上诉人客观上完全有理由相信“三旧”改造及改变土地用途审批权区归属于区管委会，而非上诉人。1.2011年9月19日，被上诉人向区管委会而非上诉人提交了《关于大德塑木复合材料有限公司土地用途变更申请报告》，申请对涉案土地进行“三旧”改造。2011年11月30日，肇庆高新区管委会办公室作出了《关于同意肇庆市大德塑木复合材料有限公司地块变更土地用途的复函》（肇高管办函〔2011〕71号），同意被上诉人将涉案土地变更为商住用地。2013年3月19日，中共肇庆高新区委办公室与肇庆高新区管委会办公室共同作出了《请示报告承办结果通知书》（〔2013〕13号），同意涉案土地变更用途前后的评估价，并按评估差价的70%向原告计征应补缴土地出让金1490.94万元，通知上诉人“按程序办理”。2013年10月22日，肇庆市高新区党政班子成员及有关部门作出了《高新区肇庆市高新区建设用地审批会审表》，同意被上诉人将涉案土地用途变更为商业、住宅用地。整个“三旧”改造审批过程，被上诉人未收到过有关“三旧”改造或改变土地用途的审批权归属上诉人而区管委会不予受理的书面指引。2.2014年6月12日，上诉人向被上诉人发出《催款通知书》，称“2013年10月22日经区管委会同意，批准你公司自行对位于高新区肇庆全佳药厂东面26.33亩的旧厂房进行‘三旧’改造，土地用途由原来的工业用地变更为商业、住宅用地……”可见，上诉人确认本案“三旧”改造及改变土地用途的审批机关为区管委会。由此可见，作为行政相对人，被上诉人完全有理由相信本案“三旧”改造及改变土地用途的审批机关为区管委会，而非上诉人，行政机关的行政行为应遵守诚实信用原则及信赖保护原则，不得擅自改变己生效的行政行为。综上所述，本案“三旧”改造及改变土地用途的审批权应当归属于肇庆市高新区管委会，而上诉人作为肇庆市高新区国土资源管理部门，其在“三旧”改造中的权限是与土地使用权人重新签订出让合同，督促土地使用权人按照市场价缴交或补缴土地出让价款，即上诉人作出《关于对＜关于重新启动大德塑木三旧改造项目建设及补缴土地出让金的申请＞复函》，称2013年批准的“三旧”改造方案过期无法实施，如确需重启“三旧”改造工作，需重新编制“三旧”改造方案，并按“三旧”改造程序办理相关手续等，属于超越职权的行政行为，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求贵院依法驳回上诉，维持原判。
经过阅卷、调查和询问当事人，本案事实清楚，各方没有提出新的事实、证据或理由。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，本院决定对本案进行不开庭审理。
经审理查明，原审查明的事实清楚，各方没有异议，本院依法予以确认。本院另查明，案涉《关于对＜关于重新启动大德塑木三旧改造项目建设及补缴土地出让金的申请＞复函》是高新区规划国土局自行作出，没有经肇庆高新区有关部门及管委会党政班子批准。此外，二审期间，高新区规划国土局向法庭提交一份粤机编办发【2017】78号《广东省机构编制委员会办公室关于印发＜广东省行政许可事项通用目录（2017）版＞的通知》，以证明其有建设用地改变土地用途的行政许可审批权限。
本院认为，本案系变更土地用途行政许可纠纷。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条和第八十七条的规定，本案二审主要对上诉人高新区规划国土局于2017年7月26日作出《关于对〈关于重新启动大德塑木三旧改造项目建设及补缴土地出让金的申请〉复函》的行政行为的合法性及原审判决进行全面审查。综合原审及二审查明的事实，从高新区规划国土局作出的案涉《复函》的内容看，高新区规划国土局已明确不再执行肇庆高新区党政班子联席会议于2013年1月10日作出的会审结果，拒绝按照中共肇庆高新区委办公室和肇庆高新区管委会办公室于2013年3月19日联合下发的《请示报告承办结果通知书》的要求，与大德塑木公司办理相关土地用途变更手续。并告知大德塑木公司需重新办理相关手续。高新区规划国土局的该行为实质上已改变了肇庆高新区党政班子联席会议于2013年1月10日作出的审批决定。而根据肇庆市人民政府肇府[2011]39号《关于印发<肇庆市人民政府土地审批办法>的通知》第一项、《肇庆市人民政府印发赋予肇庆高新区第二批市场经济管理和相关行政管理权限事项目录的通知》、肇府[2010]15号《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地若干意见实施细则的通知》第三项第（二）点及《广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》第（五）项的规定，肇庆高新区管委会有变更土地用途及“三旧”改造项目的审批权限。且案涉变更土地用途事项也是由肇庆高新区党政班子联席会议会审研究批准并通知高新区规划国土局按程序办理相关补缴土地出让金等手续。即，案涉变更土地用途行政许可的最终审批机关是肇庆高新区管委会而非高新区规划国土局。故，高新区规划国土局未经肇庆高新区管委会的同意，擅自改变肇庆高新区管委会审批决定的行为不仅超越职权，而且违反行政层级管理原则和行政行为程序正当原则。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（四）项的规定，应撤销高新区规划国土局作出的案涉《复函》并责令其重新作出行政行为。
综上所述，原审判决事实认定清楚，适用法律准确，审理程序合法，实体处理正确，本院依法予以维持。上诉人高新区规划国土局的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件二审受理费50元，由上诉人肇庆高新技术产业开发区发展规划和国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 彭卓腾
审判员 潘启智
审判员 张国良
二〇一八年四月二十八日
法官助理梁国安
书记员邱嘉炜