宝兴县鑫汇来矿业开发有限公司诉雅安市国土资源局地矿行政许可二审行政判决书
宝兴县鑫汇来矿业开发有限公司诉雅安市国土资源局地矿行政许可二审行政判决书
四川省雅安市中级人民法院
行政判决书
上诉人（原审原告）宝兴县鑫汇来矿业开发有限公司。
法定代表人曾鹰，职务总经理。
委托代理人龙冠中，四川润方律师事务所律师。
委托代理人李泓甫，四川润方律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）雅安市国土资源局。
法定代表人曾伟，职务局长。
委托代理人李成亮，系该局矿管科科长。
委托代理人罗艳，四川同兴律师事务所律师。
上诉人（原审原告）宝兴县鑫汇来矿业开发有限公司（以下简称鑫汇来公司）因与被上诉人（原审被告）雅安市国土资源局（以下简称市国土局）地矿行政许可一案，不服四川省汉源县人民法院（2017）川1823行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人鑫汇来公司的法定代表人曾鹰及委托代理人龙冠中、李泓甫、被上诉人市国土局的委托代理人李成亮、罗艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2016年12月6日，鑫汇来公司向市国土局提出划定矿区范围申请。市国土局收到鑫汇来公司提交的材料后依法向市级有关部门发函征求意见。2016年12月13日，雅安市林业局回函称“征求函所提供的拐点坐标及其顺序连接面，在2016年四川省部署开展的拟建大熊猫国家公园人员资产调查核实范围内”，为此，2016年12月26日，市国土局告知鑫汇来公司延期办理。2017年2月22日，市国土局经审查认为鑫汇来公司申请划定的矿区范围涉及在四川大熊猫国家公园范围内，暂时不符合相关报送条件，故对鑫汇来公司提交的材料作退件处理，并告知鑫汇来公司做好该探矿权（勘察许可证）延续及保留的相关工作。鑫汇来公司不服，向法院提起诉讼，请求依法撤销该《退件通知书》，并判令市国土局重新作出具体行政行为。
原审认为，按照《矿产资源开采登记管理办法》第四条：“采矿权申请人在提出采矿权申请前，应当根据经批准的地质勘查储量报告，向登记管理机关申请划定矿区范围”，以及《四川省矿产资源管理条例》第十九条：“采矿权申请人在提出采矿权申请前，应当持经批准的地质勘查报告。向登记管理机关申请划定矿区范围”。按照上述规定，划定矿区范围系独立于采矿权审批登记的一个单独行政审批程序，是办理采矿权之前的前置审批程序。按照国土资源部《矿产资源开采登记有关规定》（国土资发〔1998〕7号）中关于划定矿区范围的规定：“采矿登记管理机关收到申请人报送的申请资料后，应组织对申请的矿区范围内是否存在矿业权交叉重复情况以及矿产资源开发利用初步方案等进行审查。下一级地质矿产主管部门应协助登记机关对上述情况进行调查，并出具书面调查意见。经登记机关审查，同意开采的，划定矿区范围并下发审批意见；不同意开采的，说明理由，将申请资料退回”。即具有划定矿区范围职责权限的主体是采矿登记管理机关，下一级地质矿产主管部门只有协助进行调查，出具书面意见的职责，且协助的对象系登记机关。《雅安市人民政府关于进一步加强矿产资源开发管理的实施意见》（雅府发〔2015〕23号）规定，县（区）国土资源部门负责汇总相关部门的意见提交县（区）人民政府常务会议研究，出具是否同意矿业权设置（调整）方案的书面意见。对县（区）人民政府常务会议研究同意的矿业权设置（调整）方案，市国土资源部门负责组织专家审查，邀请发展改革、林业、水务、规建和住房保障、旅游、交通运输、安监等部门共同参与，审查通过后报四川省国土资源厅审批。本案中，市国土局在划定矿区范围审批过程中承担的是协助四川省国土资源厅进行调查的职责。市国土局在审查过程中，按规定向相关单位进行函询，经审查认为鑫汇来公司申请的划定矿区范围涉及在四川大熊猫国家公园范围内，暂时不符合相关报送条件，随即书面回复鑫汇来公司对其提交的材料予以退件处理，并无不妥。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回宝兴县鑫汇来矿业开发有限公司的诉讼请求。本案案件受理费50元，由宝兴县鑫汇来矿业开发有限公司负担。
鑫汇来公司上诉称:一、原审关于市国土局在划定矿区范围审批过程中承担协助四川省国土资源厅进行调查的职责属认定事实错误，原审将矿业权设置（调整）方案内部审批中的职责等同于划定矿区范围审批职责，无事实和法律依据，故市国土局应为案涉采矿权登记的管理机关，由其对鑫汇来公司提交的划定矿区范围申请进行审查并下发审批意见。二、会议纪要并不是法律法规，大熊猫国家公园从鑫汇来公司提交申请到市国土局作出退件，乃至今日仍未设立，市国土局仅凭电话口头答复即作出《退件通知书》，无事实和法律依据，自创“退件”形式属程序严重违法，且已超过行政许可法定期限。市国土局作出的《退件通知书》严重侵害了鑫汇来公司的合法权益，给鑫汇来公司造成了巨大经济损失，应予以赔偿。原审未依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定对市国土局作出的行政行为进行审查，仅以“并无不妥”为由作出的判决错误。综上，请求：一、撤销四川省汉源县人民法院（2017）川1823行初26号行政判决，改判支持鑫汇来公司全部一审诉讼请求；二、由市国土局承担本案全部诉讼费。
市国土局答辩称，在收到鑫汇来公司提交的划定矿区范围的申请后，市国土局认真履行职责，因收到雅安市林业局关于鑫汇来公司申请的范围位于拟建大熊猫国家公园范围内的回复，在作出多方努力后仍不能对鑫汇来公司的申请作出准予行政许可的情况下，才作出《退件通知书》，该行政行为有利于保护鑫汇来公司的利益，并未侵害鑫汇来公司的合法权益。鑫汇来公司在没有取得相关行政许可的情况下超越权限自行投资造成的损失应由其自行承担。综上，原审判决正确，请求二审法院驳回鑫汇来公司的上诉请求，维持原审判决。
二审期间，市国土局向本院提交了两份证据：1.《四川省国土资源厅关于加强生态文明建设促进矿产资源绿色勘查开发的通知》（川国土资发﹝2017﹞54号）;2.《四川省国土资源厅关于切实加强涉自然保护区和国家公园矿业权整改的紧急通知》（川国土资发﹝2017﹞70号），前述两份证据拟证明现在的相关规定越来越严格，鑫汇来公司的申请无法获得准许。
经庭审质证，鑫汇来公司质证认为，前述两份证据系于《退件通知书》作出之后才产生，不能用于证明市国土局的行政行为具有合法性。对于大熊猫国家公园，因其至今日未设立，也未向社会公开，鑫汇来公司并不知晓该公园划分的区域，市国土局也未提交证据证明案涉矿区在该公园的范围内。
本院对前述证据认证如下：因该两份证据均产生于市国土局作出行政行为之后，不能作为其作出该行政行为的依据，本院不予接纳。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本一致。但一审认定的“2017年2月22日，市国土局经审查认为鑫汇来公司申请划定的矿区范围涉及在四川大熊猫国家公园范围内，暂时不符合相关报送条件，故对鑫汇来公司提交的材料作退件处理，并告知鑫汇来公司做好该探矿权（勘察许可证）延续及保留的相关工作”事实不当，应认定为：2017年2月22日，市国土局经审查认为鑫汇来公司申请划定的矿区范围涉及在四川大熊猫国家公园范围内，根据四川省人民政府的﹝2016﹞45号会议纪要“大熊猫国家公园范围内不得新立采矿权（含划定矿区范围）”，市国土局对鑫汇来公司提交的材料作退件处理，并告知鑫汇来公司做好该探矿权（勘察许可证）延续及保留的相关工作。
本院认为，结合双方当事人的诉辩理由及原审中提供的证据、质证意见，将本案的争议焦点归纳如下：
一、关于市国土局是否为本案划定矿区范围的审批登记管理机关的问题。《矿产资源开采登记管理办法》第三条规定，开采下列矿产资源，由国务院地质矿产主管部门审批登记，颁发采矿许可证：（一）国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区内的矿产资源；（二）领海及中国管辖的其他海域的矿产资源；（三）外商投资开采的矿产资源；（四）本办法附录所列的矿产资源。开采石油、天然气矿产的，经国务院指定的机关审查同意后，由国务院地质矿产主管部门登记，颁发采矿许可证。开采下列矿产资源，由省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门审批登记，颁发采矿许可证：（一）本条第一款、第二款规定以外的矿产储量规模中型以上的矿产资源；（二）国务院地质矿产主管部门授权省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门审批登记的矿产资源。开采本条第一款、第二款、第三款规定以外的矿产资源，由县级以上地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门，按照省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定的管理办法审批登记，颁发采矿许可证。《四川省矿产资源管理条例》第十八条规定，开采《矿产资源法》第十六条第一、二款规定以外的下列矿产资源,由省地质矿产行政主管部门审批登记，颁发采矿许可证：（—）可供开采的矿产储量规模为中型为矿产资源；（二）省规划矿区内的矿产资源；（三）外商投资开采的矿产资源：（四）可供开采的矿产储量为1000万吨以上的煤炭资源；（五）地热、矿泉水、稀土和对全省国民经济有重要价值的矿种。开采前款规定以外的矿产资源，由市（地、州）地质矿产行政主管部门审批登记，颁发采矿许可证。开采只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土、页岩，由县级地质矿产行政主管部门审批登记，颁发采矿许可证。本案中，因案涉宝兴县中嘴上饰面用大理石矿区可供开采的矿产储量规模为小型，应属前述规定中由市（地、州）地质矿产行政主管部门审批登记，颁发采矿许可证的范畴。《矿产资源开采登记管理办法》第四条第一款规定，采矿权申请人在提出采矿权申请前，应当根据经批准的地质勘查储量报告，向登记管理机关申请划定矿区范围。为此，市国土局作为我市的地质矿产行政主管部门，应为本案划定矿区范围的审批登记管理机关，原审关于市国土局在案涉划定矿区范围审批过程中承担协助四川省国土资源厅进行调查的职责的认定不当。
二、关于市国土局作出《退件通知书》性质认定的问题。《中华人民共和国行政许可法》第三十八条规定，申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由。《矿产资源开采登记有关规定》中关于划定矿区范围的规定，采矿登记管理机关收到申请人报送的申请资料后，应组织对申请的矿区范围内是否存在矿业权交叉重复情况以及矿产资源开发利用初步方案等进行审查。下一级地质矿产主管部门应协助登记机关对上述情况进行调查，并出具书面调查意见。经登记机关审查，同意开采的，划定矿区范围并下发审批意见；不同意开采的，说明理由，将申请资料退回。本案中，市国土局经审查认为鑫汇来公司申请划定的矿区范围涉及在四川大熊猫国家公园范围内，根据政府会议纪要“大熊猫国家公园内不得新立采矿权（含划定矿区范围）”，予以退件。结合市国土局在原审庭审中针对“作出退件处理的意思是什么？”所作的回答“因为在大熊猫国家公园拟建范围内，所以不予办理”，市国土局作为本案的采矿审批登记管理机关，对鑫汇来公司提交的划定矿区范围的申请作退件处理的实质系不予许可的行政行为。
三、关于市国土局不予许可行政行为是否适当的问题。市国土局在收到鑫汇来公司提交的划定矿区范围的申请后，向雅安市林业局等多个相关市级部门发出了《雅安市国土资源局关于征求宝兴县鑫汇来矿业有限公司〈四川省宝兴县中嘴上铅多金属矿、大理石矿详查〉探矿权转采矿权设置意见的函》，后雅安市林业局作出复函，复函称鑫汇来公司申请划定矿区范围的案涉矿区位于夹金山林业局国有林区内，属国家重点公益林，公益林保护等级Ⅱ级，林地保护等级Ⅱ级，案涉矿区的拐点坐标及顺序连接面在拟建大熊猫国家公园人员资产调查核实范围内。大熊猫国家公园自2013年便被四川省首先提议设立并着手相关准备工作，历经四年的工作安排，早已被公众所熟知。2017年1月31日,中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《大熊猫国家公园体制试点方案》，结合原审中提交的四川省人民政府《研究启动大熊猫国家公园体制试点方案编制工作部署会纪要》、《研究大熊猫国家公园体制试点方案编制工作会议纪要》等证据，市国土局认为案涉许可事项不符合许可条件，作退件处理并无不当。
四、关于市国土局作出《退件通知书》是否超过审批期限的问题。《中华人民共和国行政许可法》第四十二条第一款规定，除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。《矿产资源开采登记管理办法》第六条第一款规定，登记管理机关应当自收到申请之日起40日内，作出准予登记或者不予登记的决定，并通知采矿权申请人。本案中，鑫汇来公司于2016年12月6日向市国土局提出划定矿区范围申请，因涉及大熊猫国家公园相关事项需进一步向上级相关部门联系核实，在规定时限内无法办结，故市国土局于2016年12月26日向雅安市人民政府政务服务管理办公室提交了延期办理的报告，并于2016年12月27日将延期办理事项告知了鑫汇来公司，后市国土局于2017年2月4日接到四川省国土资源厅就大熊猫国家公园相关事项的电话答复。因《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》第三十八条第三款规定，补正资料及听证、鉴定、专家评审、向有关管理机关函调等所需时间不计入审批期限，故市国土局向四川省国土资源厅进行核实的时间不应计入审批期限，即市国土局于2017年2月22日作出《退件通知书》并未超过法定审批期限。
五、关于是否予以赔偿的问题。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，鑫汇来公司主张赔偿并不符合相关前提条件，故对其提出相关赔偿的主张不予支持。但鉴于鑫汇来公司已合法取得探矿权，在保护区矿业权退出政策出台后，政府相关职能部门需在保障鑫汇来公司合法权益的前提下依法及时做好补偿和退出方案。
综上所述，鑫汇来公司的上诉请求不能成立，原审判决认定事实清楚，程序合法，处理结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人宝兴县鑫汇来矿业开发有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 王强
审判员 秦华
审判员 刘茉
二〇一八年五月十六日
书记员 陈煦