龙里县恒誉石灰厂、龙里县国土资源局资源行政管理:土地行政管理(土地)二审行政判决书
龙里县恒誉石灰厂、龙里县国土资源局资源行政管理:土地行政管理(土地)二审行政判决书
贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院
行政判决书
上诉人（原审原告）龙里县恒誉石灰厂。组织机构代码：L2103033-2。
经营者黄文。
委托代理人蒋尚彬、陈宗婷，系贵州黔鹰律师事务所律师。代理权限：特别授权。
被上诉人（原审被告）龙里县国土资源局。统一社会信用代码：11xxx0098245597。
法定代表人尹光祥，系该局局长。
上诉人龙里县恒誉石灰厂因与被上诉人龙里县国土资源局土地行政命令纠纷一案，不服贵州省都匀市人民法院（2017）黔2701行初字172号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明：2006年3月至2007年5月，原告龙里县恒誉石灰厂经营者黄文等人先后与龙里县冠山街道办事处播箕村村民谢焕祥、杨进清等签订《租用荒土协议》等协议书，在该村李家山土地上修建石灰厂窑口及厂房。2008年12月3日该厂注册成立，组成形式为个人经营，经营者黄文。2017年8月4日，被告龙里县国土资源局作出编号为2017-209的《责令停止违法行为通知书》，认为原告龙里县恒誉石灰厂于2006年8月冠山××××箕村村占用土地修建石灰厂的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定，根据该法第六十七条和第七十三条的规定，责令原告立即停止上述违法行为，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。同时在该通知书中告知原告主动纠正违法行为、消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚。原告认为被告作出的通知书系行政处罚行为且违法，于2017年8月28日向该院起诉，请求判决确认被告作出上述通知书的行为违法，诉讼费由被告负担。
一审法院认为，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。即使是兴办乡镇企业需要使用土地，也必须持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中涉及占用农用地的，还需办理农用地转用审批手续。本案原告未经批准使用集体土地进行非农业建设，擅自将农用地改为建设用地，被告作为县级人民政府土地行政主管部门，有权责令原告停止违法行为，限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。本案被告作出的《责令停止违法行为通知书》适用《中华人民共和国土地管理法》第七十三条，责令原告限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，虽有适用法律不当，但该通知书并未指定限期拆除的时间，也没有告知不履行的法律后果，没有增加原告的义务或对原告的权利作出终局性的处分，不符合行政处罚的形式和内容，故该通知书只是被告作出行政处罚前的告知行为，属于行政命令。该通知书虽然没有告知原告享有陈述和申辩的权利，但被告并未作出行政处罚行为，对原告的权利不产生实际影响，也不存在超过处罚期限的问题。原告诉请撤销该通知书的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告龙里县恒誉石灰厂的诉讼请求。案件受理费50元，由原告龙里县恒誉石灰厂负担。
上诉人龙里县恒誉石灰厂不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1、撤销都匀市人民法院（2017）黔2701行初172号行政判决；2、判令被上诉人2017年8月4日作出编号为2017-209的《责令停止违法行为通知书》违法；3、一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实及理由如下：1、一审判决事实不清，证据不足。（1）、被上诉人龙里县国土资源局2017年8月4日作出编号为2017-209的《责令停止违法行为通知书》，是具体的行政行为，是针对上诉人的行政处罚决定书。虽然被上诉人是以“通知书"的形式，但该通知书界定了上诉人恒誉石灰厂在2006年修建厂房时所用的土地是非法转让的土地，并且是在非法转让土地上新建的建筑物和其他设施都是违章建筑，要求上诉人予以拆除，恢复土地原状。该“通知书"是对上诉人财产权的重大侵害。（2）、被上诉人没有任何证据证明上诉人恒誉石灰厂在2006年修建时的土地是非法转让的。上诉人恒誉石灰厂修建于2006年，土地来源于与村民之间土地流转和播箕村村民委员会，其每年都向播箕村委会交纳管理费，是依法成立的个体工商户。上诉人在合法流转来的土地上修建的厂房等生产经营设施是上诉人的合法财产，是属于合法的村办乡镇企业。2、一审判决认定了被上诉人适用法律不当，却不认定此种行为是违法行为，这完全错误，是在有意偏袒被上诉人，严重影响了法律的正确实施。3、一审判决认定被上诉人的行为系行政命令是完全错误的。行政法上的“行政命令"专指行政主体依法要求行政相对方“为"或“不为"一定行为的意思表示，本案被上诉人的通知完全不符合行政命令的特征。被上诉人的通知明确界定了上诉人的土地是非法转让，并且要限期拆除土地上的建筑物，这是对上诉人财产权的重大侵害，是终局性的。故被上诉人行为是具体行政行为，是对上诉人具体的行政处罚决定。4、被上诉人龙里县国土资源局在通知中要求被上诉人恒誉石灰厂拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，这是被上诉人超越法定职权作出的行政处罚，没有法律依据。5、《中华人民共和国行政处罚法》规定行政机关作出行政处罚的期限为2年，本案被上诉人2017年8月作出的行政处罚，显然超过了法定时限。
被上诉人龙里县国土资源局未向本院提交答辩意见。
本院二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款和第四十四条第一款的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法向政府相关部门提出申请并得到批准，涉及农用地转为建设用地的，还应当办理农用地转用审批手续。本案中，上诉人未能提供证据证明其修建石灰厂时，依法向政府相关部门提出用地申请并得到批准，被上诉人作为土地行政主管部门，有权对上诉人涉嫌正在实施的违法用地行为进行查处。上诉人作出的2017-209《责令停止违法行为通知书》并未载明限期拆除的具体期限、申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限等《行政处罚决定书》所必须明确的内容，依照《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款第（四）项“县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。"和国土资源部制定的《国土资源行政处罚办法》第十一条“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。"的规定，应当认定该《责令停止违法行为通知书》，实质是责令上诉人停止违法用地行为的决定，而不是对上诉人违法用地行为的行政处罚决定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。"的规定，因上诉人涉嫌违法用地行为处于连续状态，因此，应当认定被上诉人对上诉人涉嫌违法用地行为进行查处，并未超过法律规定的期限。
综上所述：一审法院判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人龙里县恒誉石灰厂承担。
审 判 长 杨兆颋
审 判 员 袁 慧
审 判 员 林 玲
二〇一八年三月二十八日
法官助理 吴 宇
书 记 员 吴 莹