承德市安顺利达旅游汽车有限公司与北京市交通执法总队、北京市交通委员会交通行政处罚、行政复议案二审行政判决书
承德市安顺利达旅游汽车有限公司与北京市交通执法总队、北京市交通委员会交通行政处罚、行政复议案二审行政判决书
北京市第二中级人民法院
行政判决书
上诉人（一审原告）承德市安顺利达旅游汽车有限公司。
法定代表人卢明，董事长。
委托代理人郝学东。
被上诉人(一审被告)北京市交通执法总队。
法定代表人黄建军，队长。
委托代理人罗承财，北京市交通执法总队干部。
委托代理人董金磊，北京市交通执法总队干部。
被上诉人(一审被告)北京市交通委员会。
法定代表人李先忠，主任。
委托代理人陈聪，北京市交通委员会干部。
委托代理人王国平，北京市普华律师事务所律师。
上诉人承德市安顺利达旅游汽车有限公司（以下简称安顺利达公司）因交通行政处罚、行政复议一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2016）京0102行初1049号行政判决书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2016年3月9日，北京市交通执法总队（以下简称市交通执法总队）对安顺利达公司作出京交法（9）字NO.2409FSJ1600046交通行政处罚决定书（以下简称《处罚决定书》）。《处罚决定书》载明：“2016年2月23日12时15分，安顺利达公司驾驶员郝学东驾驶×××号车从事跨省际长途客运行驶至北京市密云区司马台综合检查站被检查人员示证检查，经查：该车批准经营范围是省际（县际）包车客运（经营区域：以运管机构核发的包车标志牌为准），运营中该车由河北省承德市围场四合永镇周边组织散客53人至北京市顺义区和三元桥等地，每位乘客收取车费120元整。该车批准经营范围是省际（县际）包车客运。构成超越许可事项，从事跨省际长途客运业务。此行为违反《道路旅客运输及客运站管理规定》第四十四条的规定。以上违法事实有现场笔录、询问笔录、证明材料等予以佐证。经查事实清楚，根据《道路旅客运输及客运站管理规定》第八十四条第（四）项的规定，本机关决定给予如下处罚：罚款叁万元整。"
2016年8月1日，北京市交通委员会（以下简称市交通委）以安顺利达公司为申请人、市交通执法总队为被申请人，作出京交复字（2016）11号行政复议决定书（以下简称《复议决定书》），决定依照《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项之规定，维持《处罚决定书》，对安顺利达公司提出的其他复议请求不予支持。
安顺利达公司向一审法院诉称，2016年2月23日，郝学东驾驶×××号客车行驶至北京市密云区司马台检查站附近，被市交通执法总队执法人员拦截检查。后市交通执法总队对涉案车辆采取扣押强制措施。2016年3月9日，市交通执法总队作出《处罚决定书》。我公司缴纳罚款后，向市交通委申请行政复议。2016年8月10日，我公司收到《复议决定书》。我公司认为：《处罚决定书》认定的本案违法事实不清。如执法人员粗暴执法，拒绝听取驾驶员的陈述和申辩，拒绝收集驾驶员提供的证据；《处罚决定书》适用法规错误。如应当适用《道路旅客运输及客运站管理规定》第九十条第（三）项给予处罚，却错误适用第八十四条第（四）项；《处罚决定书》违反法定程序。如执法人员未主动出示执法身份证件，一人执法，先收罚款后送达《处罚决定书》等文书；《处罚决定书》超越职权。市交通执法总队不是本案执法主体；《处罚决定书》、《复议决定书》侵害了我公司的合法权益，我公司诉请一审法院判决予以撤销。
2017年2月14日，一审法院查明认定，2016年2月23日12时许，郝学东驾驶×××号客车行驶至北京市密云区司马台综合检查站时，被市交通执法总队执法人员示证检查，经查发现该车承载53名河北省承德市围场县四合永镇周边散客送至北京市顺义区和三元桥等地，乘客分别支付各自费用，车费每人120元。该车辆登记在安顺利达公司名下，道路运输证记载的经营范围是省际包车客运、县际包车客运。市交通执法总队执法人员对乘客及驾驶员分别制作了询问笔录和现场检查笔录，现场未发现有包车合同或者临时加班客运标志牌，郝学东对现场检查笔录签字予以认可。市交通执法总队于当日作出扣押车辆决定书。2016年3月9日，市交通执法总队作出《处罚决定书》，安顺利达公司于当日缴清罚款。安顺利达公司不服《处罚决定书》，向市交通委提起行政复议。2016年5月13日，市交通委法制部门收到涉案复议申请，经审查决定予以受理，于同年5月16日作出行政复议申请受理通知书和行政复议答复通知书，并分别送达安顺利达公司和市交通执法总队。2016年5月25日，市交通执法总队向市交通委提交行政复议答复意见及《处罚决定书》的相关证据、依据。2016年7月11日，因案件情况复杂，市交通委经负责人批准决定延长复议审理期限30日，并于同日将行政复议延期通知书送达安顺利达公司和市交通执法总队。2016年8月1日，市交通委作出《复议决定书》，决定维持《处罚决定书》。另查，2016年4月11日，中华人民共和国交通运输部发布《关于修改〈道路旅客运输及客运站管理规定〉的决定》，对《道路旅客运输及客运站管理规定》进行第五次修订，后于2016年12月6日，发布《关于修改〈道路旅客运输及客运站管理规定〉的决定》，对《道路旅客运输及客运站管理规定》进行第六次修订。
一审法院认为，根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条的规定，市交通执法总队具有对道路运输车辆进行监督管理的行政职权。市交通执法总队作为市交通委下属行政执法机构，市交通委具有对市交通执法总队作出的行政行为进行复议的法定职责。结合查明的事实及市交通执法总队提供的相关证据，安顺利达公司及所属的涉案客车批准经营范围为省际包车客运、县际包车客运，而涉案客车乘载的53名乘客均不是在承德市围场客运站买票上车，而是通过自行招揽的方式，各自支付车费后上车。且安顺利达公司事后提交的省际临时班车加班客运许可并不符合相关规定要求，因此不能认定涉案客车在被检查时已经依法获得了省际加班车临时客运许可资格。安顺利达公司及所属涉案客车存在超越许可事项从事道路客运经营的情形，市交通执法总队根据询问调查及现场检查等情况，对安顺利达公司涉案车辆进行扣押，并依据原《道路旅客运输及客运站管理规定》第八十四条第（四）项的规定，对安顺利达公司进行处罚并无不当。同时，市交通执法总队在对安顺利达公司进行处罚的过程中，履行了告知、送达等相关程序，符合法律规定，并无不当。市交通委作出的《复议决定书》亦符合复议程序规定。安顺利达公司请求撤销《处罚决定书》及《复议决定书》的诉讼请求，缺乏事实和法律依据。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了安顺利达公司的诉讼请求。
安顺利达公司不服上述判决，上诉至本院，请求撤销该判决及《处罚决定书》、《复议决定书》。安顺利达公司认为：《处罚决定书》程序违法。一是《交通运输部关于规范交通运输行政处罚自由裁量权的若干意见》中规定，五千元以上罚款的决定属于重大行政处罚案件，作出处罚前依法应当进行集体讨论。市交通执法总队在本案中未依法经过集体讨论程序。二是市交通执法总队违反规定一人执法。三是市交通执法总队违反规定在现场检查和实施行政处罚时未出示执法人员身份证件。四是市交通执法总队违反规定在其缴纳罚款次日送达《处罚决定书》；《处罚决定书》适用法律错误。市交通执法总队依照《道路旅客运输及客运站管理规定》第八十四条第（四）项的规定，按照“超越许可事项，从事跨省际长途客运业务"对其进行处罚，适用法律错误，应当适用第九十条第（三）项；一审法院判决对部分证据认证有误，未说明理由；市交通执法总队不具有本案行政执法主体资格。
市交通执法总队、市交通委同意一审法院所作判决，请求予以维持。
在一审法院庭审期间，市交通执法总队提交了以下证据材料，用以证明《处罚决定书》合法：1、《处罚决定书》及送达回证；2、立案审批表；3、现场笔录；4、对乘客的询问笔录三份；5、扣押车辆决定书；6、授权委托书及委托代理人的身份证明；7、机动车行驶证、道路运输证、营业执照、组织机构代码证、道路运输经营许可证；8、对安顺利达公司委托代理人的询问笔录；9、案件处理审批表；10、北京市非税收入一般缴款书；11、结案报告。
在一审法院庭审期间，市交通委提交了以下证据材料，用以证明《复议决定书》程序合法：1、行政复议申请书；2、行政复议申请受理通知书及EMS快递单；3、行政复议答复通知书及送达回证；4、行政复议答复意见；5、行政复议延期通知书及送达回证；6、《复议决定书》及送达回证。
在一审法院庭审期间，安顺利达公司提交了以下证据材料，用以支持其所提诉讼主张：1、省际客运班班次牌；2、围场满族蒙古族自治县运输管理所证明；3、视频光盘；4、靳连龙证言；5、徐忠民证言。
本院结合各方当事人在一审法院庭审中发表的质证意见，对上述证据材料作如下确认：市交通执法总队所提证据1中的《处罚决定书》及市交通委所提证据6中的《复议决定书》是本案被诉行政行为，本院在此不予评论；市交通执法总队、市交通委所提其他证据具有真实性、合法性及与本案案件事实的关联性，本院予以采纳；安顺利达公司所提证据不能支持其所提诉讼主张，本院不予采纳。
根据上述被认定合法有效的证据及各方当事人均无异议的当庭陈述，本院认定一审法院审理查明的事实成立。
本院认为：依照《北京市道路运输条例》第八条第二款“市和区、县交通行政主管部门所属的道路运输管理机构及派出机构、市交通执法机构按照规定的职责具体实施道路运输管理工作"的规定，市交通执法总队作为北京市交通行政主管部门所属执法机构，具有对辖区内道路运输活动实施监督管理，对违法行为予以纠正、处理的法定职责。《北京市道路运输条例》是由北京市人民代表大会常务委员会通过的地方法规，适用于北京市行政区域内发生的案件，是本院审理本案的有效法律依据。安顺利达公司认为市交通执法总队不具有本案行政执法主体资格的主张，与上述法规规定不符，该主张不能成立。依照《行政复议法》第三条、第十二条第一款关于行政复议机关及其职责的规定，市交通委具有接收安顺利达公司所提行政复议申请，并根据具体情况作出行政复议决定的法定职责；
《道路旅客运输及客运站管理规定》第四十四条规定，“客运经营者应当按照道路运输管理机构决定的许可事项从事客运经营活动，……。"第八十四条规定，“违反本规定，有下列行为之一的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……；（四）超越许可事项，从事道路客运经营的。"本案中，安顺利达公司及其所属涉案车辆于2016年2月23日，实施超出道路运输管理机构决定的许可事项从事客运经营活动的违法行为，该事实有现场笔录、询问笔录等证据在案为证，可予认定。市交通执法总队根据安顺利达公司涉案违法行为的事实，依照上述规定，所作《处罚决定书》适用法律正确，程序合法。市交通委受理安顺利达公司所提涉案行政复议申请后，依法分别向安顺利达公司、市交通执法总队作出行政复议申请受理通知书、行政复议答复通知书，并向安顺利达公司、市交通执法总队送达行政复议延期通知书，后在法定期限内作出《复议决定书》并及时予以送达，故市交通委作出《复议决定书》程序合法；
安顺利达公司认为《处罚决定书》程序违法的问题。首先，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。"《北京市实施行政处罚程序若干规定》（1996）第十五条第一款规定，“对给予本规定第十六条所列的行政处罚，以及对情节复杂或者重大违法行为给予其他较重的行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。……。"第十六条第一款规定，“行政机关在对当事人作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。"《北京市行政处罚听证程序实施办法》（1996）第二条规定，“本市各级行政机关（含经依法授权或者受委托的行政执法组织，下同）对当事人依法作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、对公民处以超过1000元的罚款，对法人或者其它组织处以超过30000元的罚款，以及市人民政府规定的其它行政处罚决定前，当事人要求举行听证的，依照行政处罚法和本办法执行。"据此，对法人或者其它组织处以未超过30000元的罚款，不属于“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚"，不是“行政机关的负责人应当集体讨论决定"的法定情形。《北京市实施行政处罚程序若干规定》（1996）、《北京市行政处罚听证程序实施办法》（1996）均系地方规章，适用于北京市行政区域内发生的案件，是本院审理本案参照的有效法律依据，《交通运输部关于规范交通运输行政处罚自由裁量权的若干意见》并非部门规章，属于规章以下的规范性文件，故市交通执法总队依据上述地方规章规定的执法行为并无不当。安顺利达公司认为市交通执法总队未经集体讨论程序违法的主张，理由不能成立。其次，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条规定，“证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：……；（二）鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言；……。"市交通执法总队制作的现场笔录、询问笔录、送达回证中均载明有两名执法人员执法，安顺利达公司的委托代理人亦在上述材料上签名认可，故安顺利达公司认为市交通执法总队一人执法程序违法的主张，缺乏事实根据。第三，市交通执法总队在现场笔录中载明“执法人员向当事人出示证件后进行检查"，在询问笔录中亦载明两名执法人员姓名及执法证件号等内容，安顺利达公司的委托代理人在上述材料上签名认可，故安顺利达公司认为市交通执法总队在现场检查和实施行政处罚时未出示执法人员身份证件程序违法的主张，缺乏事实根据。第四，市交通执法总队向安顺利达公司送达《处罚决定书》的送达回证及安顺利达公司缴纳罚款的北京市非税收入一般缴款书中均载明日期为2016年3月9日，故安顺利达公司认为交通执法总队在其缴纳罚款次日送达《处罚决定书》程序违法的主张，缺乏事实根据。综上，市交通执法总队在履行告知安顺利达公司作出处罚决定的事实、理由及依据、依法享有的权利，并听取安顺利达公司陈述和申辩等程序后，所作《处罚决定书》在方式、形式、步骤、顺序、期限等方面程序合法，对安顺利达公司认为《处罚决定书》程序违法的主张，本院不予采信；
安顺利达公司认为《处罚决定书》适用法律错误的问题。安顺利达公司持有的×××号车辆《道路运输证》载明，经营范围“省际包车客运、县际包车客运"。安顺利达公司涉案车辆在2016年2月23日从事的运营活动，从载客方式、乘客付费方式等方面，均不能得出符合上述经营范围的结论，且安顺利达公司在此后提交的省际临时班车加班客运许可等材料，不能充分有效说明其2016年2月23日的运营行为合法。安顺利达公司涉案运营行为不是包车客运行为，未按道路运输管理机构决定的许可事项从事运营活动，属于超越许可事项从事道路运营的性质，市交通执法总队依照《道路旅客运输及客运站管理规定》第八十四条第（四）项的规定，对安顺利达公司进行处罚适用法律正确。安顺利达公司认为《处罚决定书》适用法律错误的主张，缺乏事实根据，本院对该主张不予支持；
综上，安顺利达公司上诉请求撤销一审法院判决及《处罚决定书》、《复议决定书》的理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，本院判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
一、二审案件受理费各50元，均由承德市安顺利达旅游汽车有限公司负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 严 勇
审 判 员 李智涛
审 判 员 李 丹
二〇一八年六月五日
法官助理 李 珊
书 记 员 王 正