韩福利与北京市平谷区人民政府等二审行政判决书
韩福利与北京市平谷区人民政府等二审行政判决书
北京市第三中级人民法院
行政判决书
上诉人（一审原告）韩福利。
委托代理人师红伟，北京市京师律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市平谷区平谷镇人民政府。
法定代表人沈焱，镇长。
委托代理人王斌。
委托代理人王振三，北京市时雨律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市平谷区人民政府。
法定代表人汪明浩，区长。
委托代理人宋立华。
委托代理人高欢。
上诉人韩福利因诉被上诉人北京市平谷区平谷镇人民政府（以下简称平谷镇政府）限期拆除决定及被上诉人北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）行政复议决定一案，不服北京市平谷区人民法院（2017）京0117行初358号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年6月4日公开开庭审理了本案。上诉人韩福利及其委托代理人师红伟，被上诉人平谷镇政府的委托代理人王斌、王振三，被上诉人平谷区政府的委托代理人高欢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
平谷镇政府于2017年9月26日作出京平平镇限拆字〔2017〕第15号限期拆除决定书(以下简称被诉限拆决定)。主要内容为：韩福利，你在×村村南路北侧建设砖瓦房二处，未取得乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证，违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条之规定。依据《北京市城乡规划条例》第六十八条、《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条之规定，本行政机关责令你于2017年9月30日前拆除上述建设，并接受复查。逾期不拆除上述建设，将依法实施强制拆除。韩福利不服，向平谷区政府提起行政复议，平谷区政府于2017年11月23日作出京平政复字〔2017〕69号行政复议决定书（以下简称被诉行政复议决定），决定维持平谷镇政府作出的被诉限拆决定。
一审法院经审理查明，2017年9月，平谷镇政府经巡查发现韩福利在北京市平谷区平谷镇×村村南路北侧所建的建筑物两处，占地面积分别为361.6平方米、239.1平方米，砖瓦结构。平谷镇政府认为上述建筑涉嫌违法建设进行立案调查，后经现场检查、现场勘验，并经北京市规划和国土资源管理委员会确认，平谷镇政府认定韩福利所建涉案建筑未取得乡村建设规划许可证，违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款的规定，属于违法建设，根据《北京市城乡规划条例》第六十八条、《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条的规定，于2017年9月26日作出被诉限拆决定，并向韩福利进行了送达。
韩福利不服，于2017年9月29日向平谷区政府申请行政复议，平谷区政府受理后于当日向韩福利发出行政复议申请受理通知书，向平谷镇政府发出行政复议答复通知书，2017年9月30日平谷镇政府向平谷区政府提交行政复议答复书，2017年11月23日平谷区政府作出被诉行政复议决定，决定维持平谷镇政府于2017年9月26日作出的被诉限拆决定，2017年11月24日平谷区政府将被诉行政复议决定邮寄送达韩福利，直接送达至平谷镇政府。韩福利不服，诉至一审法院，要求撤销被诉限拆决定和被诉行政复议决定。
另查，涉案建筑已被拆除。
一审法院经审理认为，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条规定：“在乡、村庄规划区未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。"《北京市城乡规划条例》第六十八条规定：“按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的，以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照《城乡规划法》和市人民政府有关规定进行处理。"《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。"依据上述规定，平谷镇政府对本行政区域内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证建设的行为具有查处拆除的职责。平谷区政府有权受理申请人提交的行政复议申请。
本案审查的重点在于：韩福利所建建筑是否系违法建设及平谷镇政府的执法程序是否合法。
关于韩福利所建建筑是否系违法建设的问题，一审法院认为，依据《北京市城乡规划条例》第二条、第二十三条、第七十三条之规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地以及新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程均应当符合城乡规划，依法取得规划许可证。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，韩福利在涉案土地上所建建筑物未经规划行政主管部门审批，未依法取得乡村建设规划许可，平谷镇政府据此认定涉案建筑属于违法建设并无不当。对于韩福利关于涉案建筑用途为猪舍，属于在本村集体荒地上建设的农业设施，不需要办理农转建手续，也无需取得规划审批手续的主张，一审法院认为，参照《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》及北京市国土资源局等部门《关于贯彻落实国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》的规定，农业生产设施的建设应当具备相应的备案手续，韩福利未提供相关手续证明其所建建筑属于农业生产设施，仅以涉案建筑实际用途为养殖为由主张涉案建筑不属于违法建设，一审法院不予支持。
关于韩福利对平谷镇政府的法律依据所提异议，韩福利称其建设行为发生在1999年，即《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》实施之前，但根据其主张的建设行为发生时有效的《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）、《北京市城市规划条例》的相关规定，韩福利于1999年进行建设时也应经过规划主管部门批准，《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》实施后，涉案建筑仍持续存在，故平谷镇政府依据《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》的相关规定对涉案建筑进行规范并无不当，韩福利的此项主张不成立，一审法院不予支持。
关于平谷镇政府的执法程序是否合法的问题，一审法院认为，行政机关作出行政行为应当符合正当程序原则。本案中，虽然平谷镇政府立案后进行了现场检查、现场勘验，拍摄了现场照片，并对相关人员进行了询问，作出被诉限拆决定后进行了送达，但现有证据证实，平谷镇政府在作出被诉限拆决定之前，并未比照正当程序原则在韩福利的参与下进行现场勘验，未对韩福利本人或其家人进行调查，未告知韩福利依法享有陈述、申辩的权利，平谷镇政府的执法程序违法。
韩福利不服平谷镇政府作出的被诉限拆决定向平谷区政府提起复议，平谷区政府依法受理了韩福利的申请，并在法定期限内将申请书副本送达被申请人，根据被申请人在法定期限内提出的书面答复和相关证据，复议机关经书面审查，在法定期限内复议决定维持平谷镇政府的被诉限拆决定并送达当事人，复议程序合法，但复议决定不仅要对自身程序的合法性负责，也要对原行政行为的合法性审查结果负责。鉴于涉案建筑已经被拆除，被诉限拆决定已经不具有可撤销内容。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决确认被诉限拆决定以及被诉行政复议决定违法。
韩福利不服一审判决，上诉至本院，其主要理由为：一审判决认定事实错误，适用法律错误，应该予以撤销。一审法院关于上诉人所建建筑是否系违法建设的问题认定错误。《北京市城乡规划条例》于2009年10月1日起施行，施行后将北京市全部纳入城市规划区，而且被上诉人一审提交的证据为2016年以后的城市规划，上诉人建设的养殖设施建于1999年，当时还为集体荒地。作为养殖设施并不需要办理规划手续，而且被上诉人提交的规划是后来实施的，本身不能作为违反当时规划的证据。即使需要办理规划也属于历史遗留问题，不能用后生效的规定约束先存在的行为。农业设施的备案并非审批程序，不备案也否定不了农业设施的性质。上诉人为本村农民，向法庭提交了从1999年养猪的手续。一审法院对该建筑的用途有义务到村里核实，而不是机械的认定。一审法院适用法律错误，行政处罚的永远是“建设行为"，建设行为已于1999年完成，涉案建筑存在不等同于行为存在，被上诉人不能对状态实施处罚。综上，请求二审法院判决撤销一审判决，改判支持上诉人一审的诉讼请求。
平谷镇政府、平谷区政府同意一审判决，请求法院予以维持。
韩福利在指定期限内向一审法院提交如下证据：1.身份证复印件，证明韩福利为×村本村村民;2.照片复印件，证明韩福利所建养殖设施的外貌形态;3.光荣册复印件，证明韩福利的爱人刘某搞养殖曾经获得平谷区政府致富百颗星荣誉称号，韩福利养殖场属于农业附属设施;4.“致富百颗星"巡回报告材料复印件，证明韩福利的爱人刘某得到平谷区政府表彰，作巡回报告，韩福利的养殖设施曾经属于政府扶植产业;5.被诉限拆决定复印件，证明平谷镇政府作出了行政决定;6.平谷区政府行政复议申请受理通知书复印件一份，证明本案经过复议。
平谷镇政府在法定期限内向一审法院提交了如下证据：第一组证据（东侧房屋）：1.立案审批表、现场检查笔录、现场勘验笔录、询问笔录、现场照片，证明韩福利违法建设案立案、勘查过程；2.土地利用规划图，证明涉案土地性质为城市建设用地；3.关于违法建设认定申请函、规划审批情况的函，证明涉案建设未取得乡村建设规划许可手续。第二组证据（西侧房屋）：1.立案审批表、现场检查笔录、现场勘验笔录、询问笔录、现场照片，证明韩福利违法建设案立案、勘查过程；2.土地利用规划图，证明涉案土地性质为城市建设用地；3.关于违法建设认定申请函、规划审批情况的函，证明涉案建设未取得乡村建设规划许可手续。
平谷镇政府提交了《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》、《北京市禁止违法建设若干规定》作为其法律规范依据。
平谷区政府在法定期限内向一审法院提交了如下证据：第一组证据：复议受理环节相关材料：1.行政复议申请书及复议接待笔录；2.行政复议申请受理通知书及送达回证；该组证据证明韩福利曾经向平谷区政府提出过复议申请，平谷区政府依法进行了受理。第二组证据：案件审理环节相关材料：1.行政复议答复通知书及送达回证，证明平谷区政府及时向平谷镇政府发送了行政复议通知书;2.平谷镇政府提交的行政复议答复书及委托手续，证明平谷镇政府在法定期限内提交了行政复议答复书；3.行政复议决定书及送达回证，证明平谷区政府依法定程序作出行政复议决定书，并及时进行送达。
平谷区政府提交《行政复议法》作为其法律依据。
经庭审质证，一审法院对证据作如下认证：韩福利提供的证据1、2、6真实，证明目的成立，一审法院予以采纳；证据3、4与本案不具有关联性，一审法院不予采纳；证据5系被诉行政行为，不是证据，一审法院在此不予评价。平谷镇政府提交的证据与本案具有关联性，能够证明平谷镇政府立案后进行调查、作出被诉限拆决定的过程以及韩福利所建建筑未取得规划许可审批手续的事实，一审法院予以采纳，但不能证明其作出限期拆除决定书的程序符合法律规定，对此一审法院不予采纳。平谷区政府提供的证据能够证明平谷区政府在受理韩福利的复议申请后，依法作出复议决定的过程，一审法院予以采纳。
一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院同意一审法院的认证意见。
经审查，本院对一审法院认定的事实予以确认。
本院认为，根据《城乡规划法》第六十五条、《北京市城乡规划条例》第六十八条、《北京市禁止违法建设若干规定》第九条的规定，平谷镇政府作为平谷区乡镇一级人民政府，对乡、村庄规划区内违反乡村建设规划进行建设的行为，依据上述规定，具有调查处理并责令限期改正的法定职权。
《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《北京市城乡规划条例》第六十八条规定，按照该条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的，以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照城乡规划法和市人民政府有关规定进行处理。本案中，在案证据能够证明涉案房屋的建设未取得相应的规划许可。涉案建筑物虽建于《城市规划法》实施期间，但《城乡规划法》实施后，韩福利亦未按规定补办乡村建设规划许可证，且其所建建筑的违法状态一直持续，故平谷镇政府认定韩福利所建建筑物属违法建设的事实清楚。平谷镇政府作出被诉限拆决定，认定涉案建筑为违法建设并责令限期拆除的处理结果符合相关规定。韩福利关于其建设涉案房屋无需取得规划许可的意见，缺少法律依据，本院不予支持。但限期拆除决定直接认定违法建设的性质，在作出限期拆除决定之前，应当充分保障相对人陈述、申辩权利，以确保程序正当性。本案中，平谷镇政府并未提供证据证明其事先告知韩福利拟作出被诉限拆决定依据的事实、理由、法律依据以及韩福利享有的陈述、申辩权，故平谷镇政府作出被诉限拆决定程序违法，本院同意一审法院的相应认定。
对于行政复议决定实体合法性的司法审查应通过对原行政行为合法性的审查来确认。本案中，被诉限拆决定因存在程序违法的情形被确认违法。平谷区政府针对被诉限拆决定作出了维持的复议决定，故针对被诉行政复议决定理应作出否定性的评价。
综上，针对一审法院判决本院应予维持。韩福利的上诉主张和请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由韩福利负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 贾志刚
审判员 胡兰芳
审判员 杨 旸
二〇一八年六月八日
书记员 刘 毅
书记员 林淡萍