冯三利与北京市人民政府等二审行政判决书
冯三利与北京市人民政府等二审行政判决书
北京市第二中级人民法院
行政判决书
上诉人（一审原告）冯三利。
委托代理人马任，北京市广盛律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市人力资源和社会保障局。
法定代表人徐熙，局长。
委托代理人高丽，北京市人力资源和社会保障局工作人员。
委托代理人李成，北京市人力资源和社会保障局工作人员。
被上诉人（一审被告）北京市人民政府。
法定代表人陈吉宁，市长。
委托代理人商思刚，北京市人民政府工作人员。
委托代理人张珏，北京高文律师事务所律师。
上诉人冯三利因诉北京市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）所作基本养老保险待遇核准行为并要求对规范性文件进行审查及北京市人民政府（以下简称市政府）所作行政复议决定一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2016）京0102行初987号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2016年5月20日，市人社局对冯三利作出基本养老保险待遇核准行为（以下简称被诉核准表），主要内容如下：冯三利，出生年月为1956年5月，职工身份为干部，参保年月为1999年8月，参加工作时间为1982年8月，退休时间为2016年5月，应缴费年度18，视同缴费年月17.00，实际缴费年月16.10，Z实指数2.2434，全部缴费年月33.10，上年职工平均工资77560.00。按照《北京市基本养老保险规定》（北京市人民政府令第183号，以下简称183号令），基础养老金计发基数10481.58，计发比例（%）33.83，计发金额3545.92；个人账户养老金计发月数139.00，计发金额1127.06；过渡性养老金G视同657.32，G实际833.74，计发金额1491.06；养老金合计6164.04；计发金额6164.04；统筹支付金额6164.04。
2016年7月18日，市政府作出京政复字〔2016〕539号《行政复议决定书》（以下简称被诉行政复议决定），认为冯三利人事档案中没有经组织批准任命其为民办教师的相关材料，且冯三利在大学毕业后未继续从事教育工作，因此，1975年10月至1978年9月从事民办教师年限、1978年10月至1982年7月学习期间不能认定为视同缴费年限，决定如下：“维持被申请人北京市人力资源和社会保障局2016年5月20日作出的《北京市基本养老保险待遇核准表》”。
冯三利向一审法院诉称，冯三利1974年高中毕业后，经推选于1975年10月到富平县莲湖学校任民办教师。1978年，冯三利参加全国高等学校招生考试，后被长春地质学院地质系录取。1982年8月，冯三利被分配到河南煤田地质局物探测量队工作。冯三利认为，根据河南省人事厅、劳动厅豫人退〔1992〕9号文件（以下简称河南省9号文）第二条的规定，1995年8月，河南煤田地质局物探测量队经调查确认冯三利1975年任民办教师的工作经历，而且冯三利在北京市工作期间，工资测算和社保缴费均以1975年为基准。因此，冯三利认为其参加工作的时间是1975年，市人社局作出的被诉核准表缺乏事实依据。故向法院提起诉讼，请求法院撤销市人社局作出的被诉核准表和市政府作出的被诉复议决定，并要求对《国家教育委员会关于民办教师工龄计算问题的复函》（86）教计字179号（以下简称179号文）一并进行审查。
市人社局向一审法院辩称，冯三利于1956年5月25日出生，退休前为中国中煤能源集团有限公司（以下简称中煤集团）干部。经查冯三利原始档案，1978年6月《陕西省高等学校1978年招生报名登记表》中记载其身份为民办教师，但档案中无经组织批准任命冯三利为民办教师的相关材料。冯三利于1978年9月进入长春地质学院学习，1982年8月毕业后分配在河南省煤田地质局物探测量队工作。1999年8月，冯三利调至中联煤层气有限责任公司。自1999年8月起开始缴纳基本养老保险费至退休。2016年5月，冯三利到达法定退休年龄。2016年5月20日，中煤集团向市人社局提交冯三利的退休申请，市人社局对冯三利的基本养老保险待遇作出核准并作出被诉核准表。关于冯三利认为其1975年10月至1978年9月民办教师工作期间以及1978年10月至1982年7月学习期间应计算为视同缴费年限的问题。市人社局认为，根据179号文的规定，“民办（代课）教师被招收录用为国家正式职工或经组织批准进入各级各类学校学习毕业（或结业）后，成为国家正式职工，并继续从事教育工作的，其成为国家正式职工前最后一次经组织批准任民办教师的工作时间可以与成为国家正式职工后的工作时间合并计算为连续工龄”。因冯三利的人事档案中没有经组织批准任命其为民办教师的相关材料，且冯三利在毕业后没有继续从事教育工作，因此，1975年10月至1978年9月从事民办教师年限不能认定为视同缴费年限。同时，根据179号文规定，冯三利在校学习期间亦不能认定为视同缴费年限。综上，市人社局核准的冯三利基本养老保险待遇的行政行为事实清楚，适用法律法规正确，请求法院依法驳回冯三利的诉讼请求。
市政府向一审法院辩称，市政府作为复议机关根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）、《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的程序办理行政复议案件，程序合法。请求法院依法驳回冯三利的诉讼请求。
一审法院查明认定：
冯三利于1956年5月出生，2016年5月年满60周岁，达到国家法定退休年龄。2016年5月20日，中煤集团提交冯三利职工档案等相关材料。同日，市人社局根据上述材料作出被诉核准表，确认冯三利档案中的《陕西省高等学校1978年招生报名登记表》记载1978年6月至1978年9月其身份为民办教师，1978年9月进入长春地质学院学习，1982年8月毕业后分配在河南省煤田地质局物探测量队工作。1999年8月，冯三利调至中联煤层气有限责任公司。自1999年8月起开始缴纳基本养老保险费至退休。按照179号文规定，因冯三利档案中无经组织批准任命冯三利为民办教师的相关材料，认定冯三利的工龄应从1982年8月起计算。冯三利不服，向市政府申请行政复议。市政府受理后于2016年6月16日向市人社局发送行政复议申请书副本及行政复议答复通知书。2016年6月21日，市人社局收到上述材料并2016年6月30日作出行政复议答辩书。2016年7月18日，市政府作出被诉复议决定。
另查，1986年11月13日，国家教育委员会颁布179号文，对民办教师工龄计算问题作出答复。
2016年12月14日，一审法院作出（2016）京0102行初987号行政判决认为，183号令第四条第一款、第二十二条的规定，市人社局具有在被保险人达到国家规定的退休条件时核准基本养老保险待遇的法定职责。根据《行政复议法》的相关规定，市政府具有对辖区内行政机关所作行政行为进行行政复议的法定职责。规范性文件的废止是一项重要的立法活动，通过废止使规范性文件不再具有法律效力，这种活动应当是明示的。179号文是原国家教育委员会对民办（代课）教师工龄计算问题作出的回复，属于原国家教育委员会的职权范围，直至本案被诉核准表作出时并无证据显示该文件已被废止，且该文件内容并未与上位规范性文件存在冲突。因此，179号文目前仍现行有效，市人社局作出被诉核准表时适用该规范性文件，法院不持异议。本案中，关于冯三利认为1975年10月至1978年9月任民办教师期间以及1978年10月至1982年7月在校学习期间应计算为视同缴费年限的主张，一审院认为，根据冯三利的人事档案及相关记载内容，不足以证明其任民办教师曾经过组织批准，不能达到179号文中关于可以连续合并计算工龄规定的条件。因冯三利大学毕业后并未从事教职工作，其在校学习期间亦不符合179号文规定的可以连续计算工龄的条件。因此，对冯三利1975年10月至1982月7月工龄应当连续合并计算的主张，缺乏事实根据及法律依据，不予支持。同时，关于冯三利认为其原工作单位已将本案存在争议的工龄期间计算连续工龄的主张，一审法院认为，根据《183号令》《关于贯彻实施<北京市基本养老保险规定>有关问题的具体办法》京劳社养发[2007]21号（以下简称21号文）《关于实施<北京市基本养老保险规定>过程中若干问题处理办法的通知》京劳社养发[2007]31号（以下简称31号文）的规定，市人社局作为辖区内管理基本养老保险工作的职能部门，依法具有对计发基本养老金中相关视同缴费年限作出认定的职权，因此，冯三利认为其工龄已被原工作单位作出认定缺乏法律依据，不予支持。根据各方当事人的陈述及相关证据，一审法院认为市人社局为冯三利作出的被诉核准表，认定事实清楚，适用法规及规范性文件无误。市政府作出的被诉复议决定亦符合复议程序规定。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回了冯三利的诉讼请求。
冯三利不服一审判决，上诉至本院，请求：1.撤销一审法院（2016）京0102行初987号行政判决。2.撤销市政府作出的被诉行政复议决定。3.撤销市人社局2016年5月20日作出的被诉核准表，并责令市人社局就冯三利享受北京市基本养老保险待遇予以重新核准。4.对179号文一并进行审查。冯三利认为：1.一审判决认定本案证据不足以证明冯三利任民办教师曾经过组织批准属认定事实错误。2.一审判决认为冯三利大学毕业后并未从事教职工作，其在校学习期间亦不符合连续计算工龄的条件亦属错误。3.市人社局在认定视同缴费年限时，应当尊重并完全采信冯三利档案记载的信息，从1975年开始计算，而无权另行甄别确认；市人社局依照179号文开展工作，是从事实上否定了河南省9号文的行政法律效力，超越了市人社局的法定职权。
市人社局、市政府均同意一审判决，请求予以维持。
在一审审理期间，市人社局在法定期限内向一审法院提交了如下证据：
1.被诉核准表；
2.干部履历表；
3.《陕西省高等学校1978年招生报名登记表》；
4.《高等学校毕业生登记表》；
5.《（大学）毕业生见习期满转正定级、定职审批表》；
6.《关于接铭训等5人任职的通知》；
7.调干函；
市人社局还提交了183号令、21号文、31号文作为作出被诉核准表的法律依据。
冯三利对市人社局提交的证据材料的真实性均没有异议，但是对上述证据材料中关于冯三利参加工作时间为1982年8月的记载不认可，认为根据干部履历表上的记载内容，冯三利1975年曾任教职，其参加工作的时间应为1975年。
市政府在法定期限内向一审法院提交如下证据：
1.行政复议申请书；
2.接待笔录；
3.行政复议答复通知书及送达回证；
4.《行政复议答辩书》及证据目录；
5.被诉复议决定及送达回证。
冯三利对市政府提交的证据材料的真实性没有异议。
在一审审理期间，冯三利在举证期限内向一审法院提交如下证据：
1.被诉核准表；
2.被诉复议决定；
3.179号文；
4.《关于更改冯三利同志参加工作时间的请示的批复》（豫煤地（1995）63号）；
5.《关于更改冯三利同志参加工作时间的请示》（豫煤物测字（1995）40号）。
市人社局、市政府对冯三利提交的证据材料4、5的证明目的不认可，认为连续工龄认定的有权机关为市人社局，而不是冯三利原工作单位。
一审法院对上述经质证的证据材料作如下确认，冯三利、市人社局及市政府提交的证据材料中的被诉核准表及被诉复议决定书为本案审查的对象，不宜作为证据使用；冯三利、市人社局及市政府提交的其他证据材料符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》对于证据形式的要求，与本案审查的相关事项具有关联性，予以确认。
一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定，一审法院对冯三利、市人社局、市政府在一审诉讼期间提交的证据所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，经本院审查属实，亦予以确认。
根据上述被认定合法有效的证据，本院认定一审法院审理查明的事实成立。
本院认为，183号令第四条第一款规定，“市劳动保障行政部门负责组织、指导、监督和管理全市基本养老保险工作；区、县劳动保障行政部门负责监督和管理本行政区域内的基本养老保险工作”。市人社局具有在被保险人达到国家规定的退休条件时核准基本养老保险待遇的法定职责。根据《行政复议法》的相关规定，市政府具有对辖区内行政机关所作行政行为进行行政复议的法定职责。本案争议焦点是冯三利述称的1975年10月至1978年9月任民办教师，以及1978年10月至1982年7月在校学习期间是否应当计算为连续工龄。根据本案查明的事实，1982年8月，冯三利从长春地质学院毕业后，分配至河南省煤田地质局物探测量队工作，并未继续从事教育工作。因冯三利提交的证据不能证明其任民办教师系经组织部门批准，且毕业后并未继续从事教育工作，故其不符合179号文规定的“应当合并计算为连续工龄”的情形。规范性文件的废止是一项重要的立法活动，通过废止使规范性文件不再具有法律效力，这种活动应当是明示的。179号文是原国家教育委员会对民办（代课）教师工龄计算问题作出的回复，属于原国家教育委员会的职权范围，直至本案被诉核准表作出时并无证据显示该文件已被废止，且该文件内容并未与上位规范性文件存在冲突。因此，179号文仍是计算民办教师工龄时依据的有效的规范性文件，故市人社局依据179号文作出被诉核准表并无不当。故冯三利关于一审判决认定本案证据不足以证明冯三利任民办教师曾经过组织批准属认定事实错误，以及认定冯三利大学毕业后并未从事教职工作，其在校学习期间亦不符合连续计算工龄的条件亦属错误的上诉理由无事实根据，不能成立，本院不予采纳。冯三利档案中记载的其工作时间始于1975年10月，依据的是河南省9号文的相关规定，但该文件作为地方规范性文件，仅适用于本行政区域。根据《183号令》、《21号文》及《31号文》的规定，作为辖区内管理基本养老保险工作的职能部门，市人社局依法具有对计发基本养老金中相关视同缴费年限作出认定的职权。故冯三利关于市人社局在认定视同缴费年限时，应当尊重并完全采信冯三利档案记载的信息，从1975年开始计算，而无权另行甄别确认；市人社局依照179号文开展工作，是从事实上否定了河南省9号文的行政法律效力，超越了市人社局的法定职权的上诉理由亦不能成立，本院亦不予采纳。《行政复议法》第二十三条第一款规定，“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起7日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”。第三十一条第一款规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定……”。本案中，市政府受理了冯三利的复议申请后，在法定期限内作出被诉复议决定并依法送达冯三利及市人社局，认定事实清楚、适用法律正确、复议程序符合法律规定。一审法院认为市人社局为冯三利作出的被诉核准表，认定事实清楚，适用法规及规范性文件无误；市政府作出的被诉复议决定亦符合复议程序规定，判决驳回冯三利的诉讼请求是正确的，本院依法应予维持。冯三利的上诉请求，无事实根据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
一、二审案件受理费各50元，均由冯三利负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 周建忠
审判员 李 丹
审判员 杨 波
二〇一八年五月二十一日
法官助理李珊
书记员王正