董国樑与上海市公安局闵行分局交通警察支队、上海市闵行区人民政府交通一审行政判决书
董国樑与上海市公安局闵行分局交通警察支队、上海市闵行区人民政府交通一审行政判决书
上海市闵行区人民法院
行政判决书
原告董国樑。
被告上海市公安局闵行分局交通警察支队。
负责人曹杰。
委托代理人严昊君。
被告上海市闵行区人民政府。
法定代表人倪耀明。
委托代理人赵陈乐。
委托代理人金颖，上海市新闵律师事务所律师。
原告董国樑不服被告上海市公安局闵行分局交通警察支队(以下简称闵行交警支队)行政处罚决定、被告上海市闵行区人民政府(以下简称闵行区政府)行政复议决定以及要求行政赔偿一案，本院于2017年8月15日立案后，于同年8月17日向两被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年2月2日公开开庭进行了审理。原告董国樑，被告闵行交警支队的副支队长蒋杨华、委托代理人严昊君，被告闵行区政府的委托代理人赵陈乐、金颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告闵行交警支队于2017年5月12日对原告董国樑作出编号为闵行公交决字[2017]第310112-XXXXXXXXXX号《公安交通管理行政处罚决定书》(以下简称被诉处罚决定)，载明：被处罚人董国樑于2017年5月11日9时12分，在春申路都市路东约0米实施非机动车未依法登记上道路行驶，情节轻微、未造成严重后果的违法行为，根据《上海市道路交通管理条例》第七十四条第一款、《上海市非机动车管理办法》第三十九条第一款的规定，决定给予董国樑罚款50元(人民币，币种下同)。被诉处罚决定另记载车辆牌号177027(11式)，车辆类型为燃气助动车。原告不服被诉处罚决定，向被告闵行区政府申请行政复议，闵行区政府经审查后于2017年7月21日作出沪闵府复决字(2017)第111号《行政复议决定书》(以下简称被诉复议决定)，依据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第二十八条第一款第(一)项的规定，决定维持被诉处罚决定。
原告董国樑诉称，其驾驶的燃气助动自行车(简称燃气助动车)系由市交通警察总队颁发合法行车执照的车辆，属于登记在册车辆。根据2002年《上海市人民政府办公厅关于同意市经委等四部门印发本市摩托车报废管理规定的通知》(以下简称：沪府办发[2002]46号文)的规定，本市登记在册的助动车自初次登记之日起年限达到8年，应当报废，但该规定未明确车辆不再更换和换发执照。原告认为，助动车属于非机动车，国家对于非机动车未规定强制报废时间，故上述关于摩托车车辆报废的规范性文件不合法。闵行交警支队在制作行政处罚事先告知笔录时,将原告的燃气助动车作为无牌无证的临时入境摩托车处理,与行政处罚决定书中认定的非机动车辆不相符。原告认为闵行交警支队所作被诉处罚决定认定事实不清，援引法律有误，且违反法定程序，应当予以撤销；被告闵行区政府作出维持被诉处罚决定的被诉复议决定，亦应一并撤销。此外，因闵行交警支队对原告作出处罚，原告为处理相关事务，由此支出交通费300元，并因处理此事另请护工照顾生病的妻子，支出护理费200元，此事另造成原告精神损害，赔偿金以500元计，上述损失共计1,000元，要求闵行交警支队予以赔偿。综上，请求人民法院：1、判令撤销被告闵行交警支队所作闵行公交决字[2017]第310112-XXXXXXXXXX号《公安交通管理行政处罚决定书》；2、判令撤销被告闵行区政府所作沪闵府复决字(2017)第111号《行政复议决定书》；3、一并审查《上海市人民政府办公厅关于同意市经委等四部门印发本市摩托车报废管理规定的通知》(沪府办发[2002]46号文)的规范性文件；4、判令被告闵行交警支队赔偿原告各项损失1,000元。
原告董国樑向本院提供证据如下：
1、《上海市燃气助动自行车行车执照》，证明原告驾驶的燃气助动车曾办理过注册登记，闵行交警支队不应以非机动车“未依法登记上道路行驶”进行处罚。
2、《上海市人民政府办公厅关于同意市经委等四部门印发本市摩托车报废管理规定的通知》(沪府办发[2002]46号文)以及2012年由商务部、发改委、公安部、环境保护部共同发布的《机动车强制报废标准规定》，证明上海市政府制定的沪府办发[2002]46号文与国家标准不符，并且即使燃气助动车要按照摩托车的标准进行报废，但牌照不应报废，应及时换发新的证照。
3、本市某加气站于2017年3月10日发布的关于要求燃气助动车进站加气提前熄火的《公告》，证明目前本市燃气助动车仍可上路行驶以及可在加气站加气的事实。
4、上海市公安局浦东分局交警部门对案外人林某某驾驶燃气助动车违反交通法规所作的行政处罚决定书，证明原告驾驶的燃气助动车在本市是按照非机动车进行管理的。
5、相关的网络报道资料一组，证明市人大常委会在《上海市道路交通管理条例》立法过程中，听取了燃气助动车车主的意见，在最终立法中把草案中关于燃气助动车不予登记这一条予以删除，证明了立法机关认同燃气助动车属于可登记上路行驶的车辆。
被告闵行交警支队辩称，原告驾驶未依法登记的燃气助动车在闵行区春申路都市路路口处行驶，被民警查获，但鉴于情节轻微且未造成严重后果，故对原告依法作出罚款50元的被诉处罚决定。被告适用法律正确，符合法定权限和程序，被诉处罚决定合法。被告根据《上海市道路交通管理条例》第七十四条第一款、《上海市非机动车管理办法》第三十九条第一款的规定作出处罚决定，而并未适用原告所称的《上海市人民政府办公厅关于同意市经委等四部门印发本市摩托车报废管理规定的通知》这一规范性文件。行政赔偿应以行政行为违法并造成损害为前提，故不同意原告的行政赔偿请求。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告闵行交警支队向本院提交了以下依据、证据：
一、《中华人民共和国道路交通安全法》第五条第一款之规定，作为作出被诉处罚决定的职权依据。
二、《上海市道路交通管理条例》第十九条第一款、第七十四条第一款以及《上海市非机动车管理办法》第三十九条第一款之规定，作为作出被诉处罚决定的法律依据。
三、认定事实和执法程序方面的证据：
1、《行政强制措施凭证》，证明因原告不同意当场缴纳罚款，交警告知原告其实施的违法行为，并依法对其燃气助动车予以扣押，要求其前去接受处理。
2、《上海市燃气助动自行车行车执照》《上海市燃气助动自行车操作证》，证明原告所持燃气助动车的行车执照已经超过登记的有效期限，该证件早已失效，且其后也未另行登记，故原告不具有驾驶该车辆合法上路的资格。
3、《公安交通管理行政处罚告知笔录》，证明被告书面告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知原告相应陈述、申辩的权利。
4、《公安交通管理行政处罚决定书》，证明被告对原告作出被诉处罚决定，并由原告当场签收。
被告闵行区政府辩称，不同意原告的诉讼请求。原告不服被诉处罚决定向被告提出复议申请后，被告于2017年5月25日予以受理。经对全案审查，被诉处罚决定认定事实清楚、适用法律无误、执法程序合法，故作出被诉复议决定，维持了前述被诉处罚决定。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告闵行区政府向本院提交以下依据、证据：
一、《行政复议法》第十二条第一款之规定，作为作出被诉复议决定的职权依据。
二、《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定，作为作出被诉复议决定的法律依据。
三、《行政复议法》第十七条、第二十三条之规定以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条、第三十三条、第三十四条之规定，作为行政复议程序方面的依据。
四、行政复议申请材料及寄送信封、行政复议申请受理通知书及送达凭证、行政复议答复通知书及送达凭证、行政复议答复意见书、行政复议决定书及相关送达凭证，上述材料证明被告履行了受理、通知被申请人答复、依法审查、作出决定并送达文书等复议程序，符合程序规定。
经质证，原告对被告闵行交警支队的职权依据不持有异议,对闵行交警支队适用的法律依据本身亦无异议，但认为相关规定不适用于原告。关于闵行交警支队认定事实和执法程序方面的证据，原告对证据本身的真实性均无异议，但认为燃气助动车的行车执照即使超过有效期，亦不影响其上道路行驶；对行政处罚告知笔录中将燃气助动车错记为“临时入境的摩托车”不予认可；对于处罚决定书上的“无异议”的签字，认为系为了取回被扣车辆而被迫签署。原告对被告闵行区政府具有行政复议的职权不持异议，对复议程序方面的依据、证据真实性亦无异议，但对于复议结论不予认同。
两被告对于原告提供的证据，发表质证意见如下：对证据1真实性无异议，但认为行车执照恰能反证该车辆应当进行登记，该行车执照载明的有效期限至2013年12月31日止，故目前早已逾期，原告亦未获准新的登记，当属无牌无证行驶。对证据2，认为与本案无关，交警部门系认定原告实施非机动车未经登记上路行驶的行为，而非处理车辆强制报废的问题。对于证据3的真实性不予确认，且目前是否可以加气与本案的处罚行为无关。对证据4，认为与本案无关。对证据5，认为上述材料仅代表文章作者个人观点，不代表立法机关的意见，更不具有法律效力；上述材料均不能证明原告驾驶的车辆具有合法上路行驶的资格。
本院对上述证据、依据认证如下：被告闵行交警支队的职权依据及适用的法律、法规和规章，均系现行有效的法律规范，本院予以确认；其提供的事实证据以及相关的程序证据，来源合法，内容真实，本院亦予确认，但上述证据尚不足以证明原告驾驶的燃气助动车在处罚时仍属于本市纳入非机动车管理且应予注册登记的车型。被告闵行区政府提交的依据、证据材料，与复议程序相关，本院亦予确认。原告提供的证据1，与闵行交警支队提供的证据相符，本院对该证照的真实性予以确认；原告提供的证据2，不属于闵行交警支队作出被诉处罚决定所适用的法律依据，该规定与本案并无直接关联性；原告提供的其他证据均与本案被诉行政处罚决定的合法性审查无关，本院不予接纳。
经审理查明，2017年5月11日9时12分，原告董国樑驾驶车辆牌号为177027(11式)的燃气助动车行至本市闵行区春申路都市路东处被闵行交警支队民警拦下检查。闵行交警支队认定原告实施非机动车未依法登记上道路行驶但情节轻微的违法行为，拟对原告当场作出罚款处罚，但因原告拒绝接受罚款处罚，闵行交警支队于当日对原告作出扣留非机动车的行政强制措施，并出具《公安交通管理行政强制措施凭证》。2017年5月12日，原告至闵行交警支队处接受处理。经事先告知拟作出处罚决定的事实、理由和依据，闵行交警支队于当日以原告实施“非机动车未依法登记上道路行驶，情节轻微、未造成严重后果”的违法行为为由，作出前述被诉处罚决定。原告不服，于2017年5月18日向被告闵行区政府邮寄《行政复议申请书》及相关材料，闵行区政府在次日收到上述行政复议申请材料后，于2017年5月25日予以受理。后闵行区政府向闵行交警支队送达《行政复议答复通知书》，闵行交警支队于同年6月2日向闵行区政府提交《行政复议答复意见书》及原行政行为的相关证据、依据。经审查，被告闵行区政府于2017年7月21日作出被诉复议决定，维持了闵行交警支队所作的被诉处罚决定。原告仍不服，诉至本院。
另查明，上海市公安局交通警察总队向原告董国樑颁发《上海市燃气助动自行车行车执照》，载明的号牌号码为177027(11式)，发动机号码为AXXXXXXX,注册登记日期为2006年6月28日，发证日期为2011年3月23日，有效期为2013年12月31日止，报废日期为2013年12月31日。
本院认为，根据《道路交通安全法》第五条之规定，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作，被告闵行交警支队具有对辖区内的道路交通安全违法行为进行处理的行政职权。
《上海市道路交通管理条例》第十九条第一款规定：机动车和按照本市有关规定应当注册登记的非机动车以及其他通行工具，应当经公安机关注册登记，取得车辆号牌、行驶证或者行车执照等登记凭证后方可上道路行驶；自行车、残疾人手摇轮椅车等非机动车实行自愿登记。该条例第七十四条第一款规定，违反条例第十九条第一款规定，非机动车未按规定注册登记的，由公安机关处五十元以上二百元以下罚款。《上海市非机动车管理办法》第十四条第一款规定：下列非机动车，应当经本市公安机关交通管理部门登记，取得非机动车号牌和行车执照：(一)电动自行车；(二)残疾人机动轮椅车；(三)人力三轮车；(四)市人民政府规定应当登记上牌的其他非机动车。该办法第三十九条第一款规定，驾驶无牌无证的非机动车或者禁止通行的非机动车上道路行驶的，由公安机关交通管理部门处50元以上200元以下罚款。本案中，原告董国樑驾驶行车执照已于2013年12月31日有效期到期的燃气助动车上道路行驶，被告闵行交警支队适用上述《上海市道路交通管理条例》第七十四条第一款以及《上海市非机动车管理办法》第三十九条第一款之规定，认定原告实施“非机动车未依法登记上道路行驶”的违法行为。对此，本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第三十四条的规定，被告应对被诉行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为证据和所依据的规范性文件；如未提供或无正当理由逾期提供证据，应视为没有相应证据。就本案而言，被告闵行交警支队理应提供相应证据证明在作出被诉处罚决定时，原告驾驶的燃气助动车在本市仍纳入“非机动车”的管理范畴，并且属于“按照本市有关规定应当注册登记的非机动车”。综观被告所提交证据、依据材料，未能有效证明原告所驾驶的燃气助动车这一车种属于“按照本市有关规定应当注册登记的非机动车”这一前提性事实，故被诉处罚决定所认定事实的主要证据不足，依法应予撤销。
关于执法程序，被告闵行交警支队经依法调查，在作出处罚决定前对相关事项予以告知并书面听取当事人的陈述、申辩，作出处罚决定后向当事人送达相关文书，执法程序并无明显不当。但本院注意到，被告闵行交警支队在制作行政处罚告知笔录时，将原告驾驶的车辆类型误记为“无牌号的临时入境摩托车”，与其后所作行政处罚决定中记载的“燃气助动车”这一车辆类型明显不符，引发了当事人不必要的误解，本院对此予以指正，并希望交警部门在今后的工作中认真加以改进。
关于被诉复议决定，被告闵行区政府经依法受理原告的复议申请、通知被申请人进行举证，经审查后在法定期限内作出复议决定，复议程序合法。但闵行区政府作为复议机关未能全面审查案件的认定事实和适用法律情况，其作出维持原行政行为的复议决定，复议结果不当，亦应予以撤销。
关于原告要求本院一并审查沪府办发[2002]46号文的请求，因上述沪府办发[2002]46号文并非被告闵行交警支队作出被诉处罚决定的适用法律依据，故该规范性文件的合法性、有效性均不属于本案的审查范围，原告的该项诉请不符合《行政诉讼法》第五十三条第一款规定的附带审查规范性文件的条件，本院不予准许。
关于行政赔偿请求，根据《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称《国家赔偿法》)第三十六条第(八)项的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织财产权，造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。所谓直接损失，是指基于被侵权的事由所造成之实际损失和现有财产的直接减少。另据《行政诉讼法》第三十八条第二款之规定，在行政赔偿诉讼中原告应对行政行为造成的损害提供证据。本案中，原告主张因处理被诉处罚决定事务支出的交通费200元、因聘请他人照顾妻子支出的护理费300元，该两项赔偿请求均不属于上述《国家赔偿法》规定的直接损失的赔偿范围，且原告亦未提供任何证据证实该两项损失客观存在，故本院不予支持。原告另主张精神损害赔偿金500元，根据《国家赔偿法》第三十五条之规定，存在该法第三条或第十七条规定情形且致人精神损害造成严重后果的，方应支付相应的精神损害抚慰金。但如本案之情形，显然不属于应当支付精神损害抚慰金的法定范围，故对该项赔偿请求，本院亦不予支持。
综上，依照《行政诉讼法》第七十条第(一)项、第七十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、撤销被告上海市公安局闵行分局交通警察支队所作闵行公交决字[2017]第310112-XXXXXXXXXX号《公安交通管理行政处罚决定书》；
二、撤销被告上海市闵行区人民政府所作沪闵府复决字(2017)第111号《行政复议决定书》；
三、驳回原告董国樑的其余诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由被告上海市公安局闵行分局交通警察支队与被告上海市闵行区人民政府共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院(立案庭)递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。
审 判 长 蔡 云
审 判 员 刘新慧
人民陪审员 史嘉安
二〇一八年二月十三日
书 记 员 吴国超