刘某某诉营口市站前区市场监督管理局等撤销行政行为案
刘某某诉营口市站前区市场监督管理局等撤销行政行为案
营口市站前区人民法院
行政判决书
原告刘某某。
委托代理人鞠某。
委托代理人郭某某。
被告营口市站前区市场监督管理局。统一社会信用代码：11xxx397197445Q。
法定代表人李某，系该局局长。
委托代理人张某。
委托代理人吕某某。
被告营口市工商行政管理局。统一社会信用代码：11xxx001160348U。
法定代表人王某某，系该局局长。
委托代表人张某。
委托代表人高某。
原告刘某某诉被告营口市站前区市场监督管理局（以下简称站前区市场监管局）、营口市工商行政管理局（以下简称营口市工商局）撤销行政行为一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告刘某某及其委托代理人鞠某、郭某某，被告站前区市场监管局的委托代理人张某、吕某某，被告营口市工商局委托代理人张某、高某到庭参加了诉讼。本案现己审理终结。
被告站前区市场监管局于2017年9月18日对原告刘某某作出营站市监实强[2017]东1号实施行政强制措施决定，决定对营口市站前区联盟街6-2号房屋（面积95.71平方米）实施查封行政强制措施。原告刘某某不服，向被告营口市工商局提出复议申请，营口市工商局于2017年11月17日作出营工商复决字[2017]1号行政复议决定，决定维持站前区市场监管局所作的登记；确认站前区市场监管局所作行政强制措施违法。
原告诉称，2010年9月16日，营口市商饮服务娱乐联合审批办公室向营口市工商局下达了营口市城区餐饮服务娱乐审批单（营联审办[2010]24号《关于成立营口市站前区客之家旅店的批复》），该批复文件明确标注客之家旅店的经营地址为：营口市站前区联盟街6-甲2、甲3、6-2号，营业面积：232㎡（含6-2号95.71㎡）。在被告为原告办理营业执照时，在经营场所一栏却漏掉了6-2号，现原告依据2010年8月26日《公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查合格证》、2010年8月30日营口市服务业委员会批复、营口市计划节约用水办公室批复、营口市卫生局批复、营口市城市综合执法管理局批复，2010年9月3日营口市环境保护局批复、2010年9月16日营口市公安局站前区公安分局特种行业管理批复手续，《营口市城区商饮服务娱乐业申报表》和七个职能部门的批复手续中均注明经营地址为站前区联盟街6-甲2、甲3、6-2号，营业面积232㎡，请求被告在营业执照上补填被漏掉的6-2号经营地址并无不当。被告不但不依法纠正工作上的失误，反而却以2014年8月1日起施行的《辽宁省人民政府令（第290号）》第四条“住宅作为住所登记的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意”，和有邻居投诉为由而拒绝补填6-2号，并违法行政，以“无照经营”的名义于2017年7月18日作出了营站市监实强字[2017]东1号《实施行政强制措施决定书》。原告依法向营口市工商局申请行政复议，2017年11月17日，营口市工商局作出了营工商复决字[2017]1号《行政复议决定书》，该决定书载明“被申请人于2017年9月18日向申请人送达了《实施行政强制措施决定书》（营站市监实强字[2017]东1号）。该行政强制措施所依据的主要事实不清，证据不足，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（三）项1目的规定，本局决定：确认被申请人所作的行政强制措施决定违法。”因此，被告不予补填6-2号经营地址，违法查封原告6-2号所属经营房屋的行政强制措施是法理难容，是没有事实根据和法律依据的，理由是：一、被告认定事实有误。原告经依法审批成立营口市客之家旅店的时间是2010年10月16日，原告请求在营业执照上补填6-2号经营地址是对已经成立的合法经营事实的确认纠漏，而不是扩大经营面积的增添，更不是办理新成立旅店的营业执照，该店营业8年来，原告一直在依法审批的232㎡营业面积内经营，未增未减。二、被告适用法律错误。原告要求被告补填6-2号经营地址名称的依据是原告持有的《营口市城区商饮服务娱乐审批单关于成立营口市站前区客之家旅店的批复》（营联审办[2010]24号），而不是2014年8月1日起施行的《辽宁省人民政府令》（第290号）。2010年工商局办理营业执照的程序是“先证后照”，而2017年工商局办理营业执照的程序是“先照后证”，在此政策调整的情况下，被告要求原告把卫生许可证补填6-2后，被告再给补填6-2号经营地址已属于程序上违法，故意刁难。因为原颁发卫生许可证职能的营口市卫生监督所，其审批发证职能于2017年7月24日已移交至营口市行政审批局，已没有在卫生许可证上补填6-2号的职权，而现在营口市行政审批局补填6-2号的程序是“先照后证”。被告知法犯法，竟然违法查封了原告6-2号所属经营房屋的行政强制措施，显失公平，侵害了原告的合法权益。故请求依法撤销第一被告作出的营站市监实强字[2017]东1号《实施行政强制措施决定书》，撤销第二被告作出的营工商复决字[2017]1号《行政复议决定书》：“本局决定：维持被申请人所作的登记”部分；依法为原告补填营口市站前区联盟街6-2号经营地址；诉讼费由被告承担。原告向法庭提交的证据：1、关于成立营口市站前区客之家旅店的批复及七家联审单位各自单项批复；2、申报时提供的经营面积平面图；3、实景照片；4、两份内容不同的实施行政强制措施决定书；5、旅店被查封照片；6、情况说明；7、关于“客之家旅店”查档说明；8、证照增/补/换发审批表；9、公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查合格证；10、企业信用信息公示报告（营口市老边区小可以风味饭店旅店）；11、企业信用信息公示报告（营口市老边区红运旅店）；12、客之家旅馆、小可以旅店、红运旅店经营场所在一条街上的照片；13、关于刘某某反映事项的转送函（营访转字[2017]60号）、关于刘某某反映事项的转交函（营访转字[2017]61号）；14、信访事项答复意见书；15、关于对刘某某请求更正《卫生许可证》部分信息内容的回复；16、关于《关于刘某某反映事项的转交函》的回复；17、工商总局关于严格落实先照后证改革严格执行工商登记前置审批事项的通知（工商企注字[2015]65号）；18、辽宁省工商局关于贯彻落实《辽宁省简化市场主体住所登记条件暂行规定》的通知（辽工商发[2014]30号）；19、营口市老边区金城木材装饰材料总汇营业执照（副本）；20、站前区联盟街6-甲2、甲3号房屋所有权证；21、站前区联盟街6-2号房屋所有权证。
被告站前区市场监管局辩称，一、关于撤销行政强制措施请求。我局作出的《实施行政强制措施决定书》（营站市监实强字[2017]东1号），已于2017年11月17日被营口市工商局（营工商复决字[2017]1号）撤销。依据《行政强制法》第四十条第四款规定，“据以执行的行政决定被撤销的”，已经终结执行。二、关于填补经营场所6-2的请求。原告依据《关于成立营口市站前区客之家旅店的批复》（营联审办[2010]24号）（批复文件含第三层）为由，要求我局在营业执照中填补6-2号。这项请求不应该由我局一方解决。理由如下：（一）核准营业执照程序合法。原告是2010年9月申请设立的。依据当时《城乡个体工商户管理暂行条例》（1987年8月5日国务院发布）第七条规定，办理营业执照“先证后照”。办理营业执照的程序是：1、申请人到市联审办领取七家审批表，而后到各部门单项审批；2、申请人持单项审批表到市联审办综合审批，领取《关于成立营口市站前区客之家旅店的批复》（营联审办[2010]24号）；3、申请人持批复文件到有发放许可的各部门办理许可证。卫生部门依据《公共场所卫生管理条例》第二条第一款、《公共场所卫生管理条例实施细则》第二十二条规定，办理卫生许可证。公安机关依据原《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》第三条第四款办理特业许可证；4、申请人持市联审办有关材料和许可证复印件办理营业执照。这里需要强调的是：市联审办文件是批准原告6-甲2、甲3号、6-2这三处场所可以作为旅店经营场所。但是是否具备开业条件，还要看卫生部门和公安部门是否核发许可证及核准事项，而恰恰这两个部门在核准许可证中没有标注6-2；5、我局与公安、卫生部门是职能不同又互不隶属的关系，对这两个部门工作人员依据《行政许可法》第三十四条规定和市联审办批复文件进行实质现场审查情况，为何6-2号没有纳入核准范围，是6-2不符合经营条件还是其他原因，我局工作人员并不掌握。我局在办理营业执照中只做材料审查，即使依照《行政许可法》第三十四条规定实施现场审查，按照“先证后照”原则，也不能推翻其他业务部门的决定，两项前置条件即使有一项没有标注，我局在核发营业执照中也不能标注6-2。否则属于乱作为。（二）按照现行法规要求不能填补。虽然依据2014年8月12日《国务院关于取消和调整一批行政审批事项的决定》（国发[2014]27号）要求，应该按照“先照后证”程序核准经营主体资格，但是依照《辽宁省简化市场主体住所登记条件暂行规定》第四条，住宅作为住所登记的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意。6-2号是住改商，并且有邻居投诉，所以不能变更登记添加6-2号。被告站前区市场监管局向法庭提交的证据：第一组证据：1、询问通知书；2、实施行政强制措施决定书；3、延长（查封、扣押）期限决定书。第二组证据：行政复议决定书。
被告营口市工商局辩称，我局依据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定审理行政复议案件，程序合法、事实清楚、适用法律正确，不存在法定撤销事由。（一）我局是受理行政复议的法定复议机关。作出营工商复决字[2017]1号《行政复议决定书》复议案件的复议请求涉及的行政行为属于工商部门职能范畴，根据《行政复议法》第三条“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关”、第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，我局是法定复议机关。（二）我局依据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》实施行政复议的受理、审查、决定的程序合法。依据《行政复议法》第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。”2017年10月18日，刘某某向我局提出复议申请，我局在法定期限内受理、审查，召开行政复议案件审理会议，经集体讨论一致通过复议决定。我局于2017年11月17日向申请人刘某某送达《行政复议决定书》（营工商复决字[2017]1号）。（三）该行政复议案件我局认定事实清楚、适用法律正确。原告在诉讼请求中提到的“营工商复决字[2017]1号《行政复议决定书》中本局决定：维持被申请人所作登记部分”，即是我局对该行政复议案件中第一个复议请求所作的决定。原告的申请依据是营联审办[2010]24号《关于成立营口市站前区客之家旅店的批复》、站公消安检许字[2010]18号《公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查合格证》和2010年8月30日由营口市服务业委员会、营口市计划节约用水办公室、营口市卫生局、营口市公安局站前区公安分局、营口市环境保护局、营口市城市综合执法管理局出具审查意见的《营口市城市商饮服务娱乐业申报表》。2010年，注册登记制度实行“先证后照”的原则。依据1987年4月1日颁布并施行的《公共场所卫生管理条例》第二条第（一）项“本条例适用于下列公共场所：（一）宾馆、饭馆、旅店、招待所、车马店、咖啡馆、酒吧、茶座”及第八条“经营单位须取得‘卫生许可证’后，方可向工商行政管理部门申请登记，办理营业执照”的规定，原告在申请办理营口市站前区客之家旅店营业执照时，应先取得卫生许可证后方可到工商部门办理营业执照，且营业执照核定的经营场所不应超出《卫生许可证》的审批范围。被申请人向我局提供的原告于2010年11月24日取得的《卫生许可证》（营卫公字[2010]第0207号）中登记的地址无6-2号，因此工商部门登记的经营场所相应也无6-2号，并非漏掉。为此，我局决定：维持被申请人所作的登记，亦不能以漏掉为理由为其填补6-2号经营场所。（四）原告对法律依据适用理解错误，我局不存在适用法律错误。原告提到的2014年8月1日起施行的《辽宁省人民政府令》（第290号）即是《辽宁省简化市场主体住所登记条件暂行规定》，我局在《复议决定书》中称“依照《辽宁省简化市场主体住所登记条件暂行规定》第四条规定，因营口市站前区联盟街6-2号是住改商，并且有邻居投诉，因此亦不能作经营场所变更登记填加6-2号”，这里阐述的是不予变更登记的依据。三、我局认为《实施行政强制措施决定书》（营站市监强字（2017）东1号）依据的主要事实不清，证据不足，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（三）项1目的规定，本局决定：确认被申请人所作的行政强制措施决定违法。1、事实不清，证据不足。被申请人根据《无照经营查处取缔办法》第四条第一款“下列违法行为，由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处：（一）应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为”和第九条“县级以上工商行政管理部门对涉嫌无照经营行为进行查处取缔时，可以行使下列职权:（六）查封有证据表明危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的无照经营场所。”于2017年9月18日向申请人送达了《实施行政强制措施决定书》（营站市监实强字[2017]东1号）。因被申请人向我局提交相关证据中没有证据表明危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源，所以事实不清、证据不足。2、复议决定适用法律正确。我局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（三）项1目的规定作出的复议决定。《行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》没有区分决定撤销和确认具体行政行为违法的适用条件，本案中被申请人依据《无照经营查处取缔办法》实施行政强制措施，查封经营场所已经实施完毕，依据《无照经营查处取缔办法》第十二条“工商行政管理部门应当在查封、扣押期间作出处理决定。工商行政管理部门逾期未作出处理决定的，视为解除查封、扣押”，被申请人没有在查封、扣押期间作出处理决定。按照此法条，被查封的场所已被视为处于解封状态，不具有可撤销的内容。我局最终决定：确认被申请人所作行政强制措施决定违法。我局审理该行政复议案件受理、审查、决定程序合法、事实清楚、适用法律正确，请法院依法驳回原告诉讼请求。被告营口市工商局向法庭提交的证据：第一组证据：1、行政复议决定书；2、补正行政复议申请通知书；3、行政复议答复通知书；4、行政复议送达回证；5、行政复议申请书；6、授权委托书；7、委托人、受委托人身份证复印件；8、关于站前区客之家旅店申请复议的答复；9、申请人证据材料；10、被申请人证据材料。第二组证据：1、卫生许可证（营卫公字[2010]第0207号）；2、《公共场所卫生管理条例》。
经庭审质证，本院对证据作如下分析、认证：
(一)被告站前区市场监管局提供的证据：具有合法性、真实性及与本案的关联性，本院予以采信。
（二）被告营口市工商局提供的证据：第二组证据2，法律规范不属于证据，与本案无关，不予采信。综上，第一组证据、第二组证据1具有合法性、真实性及与本案的关联性，本院予以采信。
（三）原告刘某某提供的证据：证据4中原告主张被告站前区市场监管局曾出具过强制措施期限自2017年9月18日至2017年10月18日的强制措施决定书，但未能提交有效证据加以证明，不予采信；对强制措施期限自2017年9月18日至2017年10月3日的强制措施决定书，予以采信。证据17-18,法律规范不属于证据，与本案无关，不予采信。证据7、8、10-15、19-21与本案无关，不予采信。本院对证据1-3、5、6、9、16予以采信。
原告刘某某申请我院调取程某某多次以客之家旅店扰民为由进行报警投诉相关的执法记录与结论和客之家旅店三层客房八年来入住旅客信息上传数据统计记录相关证明，因上述申请事项不具有与本案关联性，故本院不予调取。
经审理查明：2017年9月1日，被告站前区市场监管局执法人员对原告刘某某经营的营口市站前区客之家旅店（营口市站前区联盟街6-2号住宅）进行现场检查，未见到营口市站前区联盟街6-2号住宅的营业执照，于2017年9月18日依据《无照经营查处取缔办法》第九条第六项之规定，作出营站市监实强[2017]东1号实施行政强制措施决定，认定原告刘某某涉嫌无照经营，决定对营口市站前区联盟街6-2号房屋（面积95.71平方米）实施查封行政强制措施，实施行政强制措施的期限自2017年9月18日至2017年10月3日，并于同日送达至查封场所，刘影签收。2017年9月29日，被告站前区市场监管局作出营站市监延期字[2017]东1号延长（查封、扣押）期限决定，决定将行政强制措施的期限延长至2017年10月18日，并于同日送达至查封场所。原告刘某某不服，于2017年10月18日向被告营口市工商局提出复议申请，要求站前区市场监管局为其补填6-2号经营地址并撤销营站市监实强字（2017）东1号实施行政强制措施决定。营口市工商局于2017年11月17日作出营工商复决字[2017]1号行政复议决定，决定维持站前区市场监管局所作的登记；确认站前区市场监管局所作行政强制措施违法。
另查，原告于2010年8月分别到辽宁省营口市站前区公安消防大队、营口市公安局站前区公安分局、营口市服务业委员会、营口市计划节约用水办公室、营口市城市管理综合执法局、营口市环境保护局、营口市卫生局办理了七家联审审批手续。营口市商饮服务娱乐联合审批办公室于2010年9月16日出具了营联审办[2010]24号关于成立营口市站前区客之家旅店的批复，营口市卫生监督管理所于2010年11月24日为原告办理营卫公字[2010]第0207号卫生许可证，该许可证中载明地址为“站前区联盟街6-甲2、甲3号”。被告站前区市场监管局依据上述及其他必要材料为原告办理了注册号210xxx203567个体工商户营业执照，其中注明经营场所为“营口市站前区联盟街6-甲2、甲3号”。
本院认为，本案争议焦点一：行政强制措施是否需要解除的问题。被告站前区市场监管局依据《无照经营查处取缔办法》第九条第六项的规定，即“查封有证据表明危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的无照经营场所”对案涉房屋进行查封，但未能提供原告刘某某无照经营行为导致危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的证据，其查封行为无法律依据，故本院对被告营口市工商局确认违法的决定予以支持。《无照经营查处取缔办法》第十二条规定，“工商行政管理部门应当在查封、扣押期间作出处理决定。工商行政管理部门逾期未作出处理决定的，视为解除查封、扣押。”被告站前区市场监管局在查封期间未作出处理决定，应视为解除查封，故本院对原告要求撤销强制措施决定的诉请不予支持。争议焦点二：被告未对营口市站前区联盟街6-2号经营场所予以补填的合法性问题。1987年8月5日国务院发布的《城乡个体工商户管理暂行条例》第七条第二款规定，“国家规定经营者需要具备特定条件或者需经行业主管部门批准的，应当在申请登记时提交有关批准文件。”国发（1987）24号《公共场所卫生管理条例》第二条规定“本条例适用于下列公共场所：（一）宾馆、饭店、旅店、招待所、车马店、咖啡馆、酒吧、茶座；…”第八条规定，“经营单位须取得“卫生许可证”后，方可向工商行政管理部门申请登记，办理营业执照。”由此可见，经营旅店取得“卫生许可证”是办理工商登记的法定前置条件，且工商部门登记的营业执照的经营场所应当与“卫生许可证”审批地址一致，故被告站前区市场监管局严格依据“卫生许可证”中许可的内容为原告进行工商登记并办理营业执照符合法律规定，原告认为被告站前区市场监管局漏填经营场所的观点缺乏事实和法律依据，本院不予支持。被告营口市工商局依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项规定维持站前区市场监管局所作的登记的复议决定合法。原告提出要求被告站前区市场监管局变更登记的主张与本案无关，本院不予确认。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告刘某某的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省营口市中级人民法院。
（此页无正文。）
审 判 长 赵英姿
审 判 员 仲玉虹
人民陪审员 周 馨
二〇一八年四月十日
书 记 员 张海曼