肇庆市国土资源局高要分局、戴华方资源行政管理:土地行政管理(土地)二审行政判决书
肇庆市国土资源局高要分局、戴华方资源行政管理:土地行政管理(土地)二审行政判决书
广东省肇庆市中级人民法院
行政判决书
上诉人（原审被告）肇庆市国土资源局高要分局。
法定代表人黄伟尧，该分局局长。
委托代理人吴建宁，该分局工作人员
委托代理人张少英，广东勤思进律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）戴华方。
委托代理人陈博文，广东天量律师事务所律师。
委托代理人李韵莹，广东天量律师事务所实习律师。
原审被告肇庆市高要区人民政府。
法定代表人江栋才，该区区长。
委托代理人何锐和，该区法制局工作人员。
委托代理人陈鹏，该区法制局工作人员。
上诉人肇庆市国土资源局高要分局（以下简称高要国土分局）与被上诉人戴华方、原审被告肇庆市高要区人民政府（以下简称高要区府）撤销行政处罚及行政复议纠纷一案，不服肇庆市鼎湖区人民法院（2017）粤1203行初193号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，戴华方是肇庆市高要区蛟塘镇沥南村委会马岭村二队人。2016年12月6日，戴华方与高要区蛟塘镇赤坳村委会铁场经济合作社签订《承包土地合同》，主要约定铁场经济合作社把所属辖区内土名叫“鬼杯口”、“鬼杯中”、“鬼杯尾”和“塱伞涌尾”的荒地发包给戴华方修筑鱼塘发展种养业，面积49.8亩，承包期22年5个月，戴华方在承包期所建建筑物，水电设施等其他不动产，在承包期满后无偿全部归发包方所有；合同签订后，戴华方向高要区蛟塘镇赤坳村委会铁场经济合作社交纳了按金33641元和2016年12月6日至2017年12月6日租金33641元。承包后，戴华方从2017年2月9日开始在上述承包的土地上推挖鱼塘。2017年2月15日，高要国土分局在日常巡查中发现戴华方在高××区××镇××铁××村“鬼杯口”处农田保护区约49.8亩农用地上推鱼塘，即对戴华方进行了调查并制作了询问笔录，当日向戴华方作出肇国土资高执法字[2017]第003号《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停止上述违法行为，听候处理；到2017年2月21日，高要国土分局又对戴华方进行了调查并制作了询问笔录，并向戴华方作出和送达肇国土资高执法字[2017]第32号《责令改正违法行为通知书》，责令其恢复土地原状；2017年3月8日，高要国土分局决定立案查处，对现场进行了勘测并制作了《现场勘测笔录》，确认勘测地点高××区××镇××铁××村“鬼杯口”“鬼杯中”、“鬼杯尾”、“塑伞涌尾”（土名），用地人戴华方，勘测情况：基本农田严重破坏，地类水田，土地规划基本农田，用地面积15.7亩；2017年4月12日，高要国土分局会同高要区农业局对戴华方占用高××区××镇××铁××村“鬼杯口”、“鬼杯中”、“鬼杯尾”和“塱扇涌尾”（土名）耕地毁坏程度进行鉴定并作出肇国土资高规保（函）[2017]6号《耕地毁坏鉴定书》,鉴定结论为：戴华方非法占用高××区××镇××铁××村“鬼杯口”、“鬼杯中”、“鬼杯尾”、“塱扇涌尾”（土名）耕地15.7亩，在《高要区蛟塘镇土地利用总体规划》（2010-2020年）中的规划用途划定为基本农田15.7亩，根据《土地利用现状图（局部）》核实，毁坏前地类为水田15.7亩，现场基本农田全部被挖损，导致耕地耕作层、灌溉设施等种植条件被严重破坏，无法耕种，数量较大，难以恢复。2017年5月2日，高要国土分局根据戴华方的身份证和上述调查情况和现场勘测笔录、现场照片、用地地界址坐标图、土地利用总体规划图（2010-2020年局部）、土地利用现状图（局部）、《耕地毁坏鉴定书》、承包土地合同等证据，向戴华方作出肇国土资高执法[2017]56号《行政处罚告知和听证告知书》并于同月9日依法送达给戴华方，告知违法事实、处罚依据及陈述、申辩、申请听证权利；2017年5月11日，高要国土分局对高××区××镇××铁××村长李子文进行了调查并制作了询问笔录；2017年5月18日，高要国土分局作出肇国土资高执法[2017]56号《行政处罚决定书》（以下简称案涉《处罚决定书》），决定：1.自行改正，并恢复土地原种植条件；2.对占用的15.7亩基本农田处以耕地开垦费2倍（96元/m2）的罚款，共计1004850.24元。并将该《行政处罚决定书》在2017年5月31日送达给戴华方。戴华方不服，于2017年7月25日申请行政复议，并提交了行政复议申请书及相关证据材料，高要区府2017年7月27日受理后向戴华方发出《行政复议受理通知书》，向高要国土分局发出《提出行政复议答复通知书》和戴华方提交的行政复议申请书及相关证据材料，在高要国土分局2017年8月4日提交了《行政复议答复书》及相关证据材料后，于同月11日将高要国土分局提交的《行政复议答复书》及相关证据材料送达给戴华方。到2017年9月11日，高要区府作出高要府行复[2017]10号行政复议决定书（以下简称案涉《复议决定书》），该决定维持了高要国土分局作出的案涉《处罚决定书》，于同月21日将该行政复议决定书送达给戴华方和高要国土分局。
原审法院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”的规定，高要国土分局有对辖区内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职权，为本案适格主体。高要区府系高要国土分局的本级人民政府，对高要国土分局作出的行政行为，有权根据戴华方的申请，履行法定的行政复议职权，也是本案的适格主体。
高要国土分局根据当事人的身份证、现场勘测笔录、现场照片、询问笔录、用地地界址坐标图、土地利用总体规划图（2010-2020年局部）、土地利用现状图（局部）、《耕地毁坏鉴定书》、承包土地合同等证据，认定戴华方未经国土资源部门批准，于2016年12月至今擅自占用肇庆市高××区××镇××铁××村“鬼杯口”、“鬼杯中”、“鬼杯尾”、“塱伞涌尾”（土名）15.7亩（10467.19m2）基本农田挖鱼塘的行为，已违反了《基本农田保护条例》第十七条的规定,根据该条例第三十三条的规定，对戴华方作出处罚。其中，作为认定涉案土地为耕地15.7亩，规划用途划定为基本农田，毁坏前地类为水田15.7亩，现场基本农田全部被挖损，导致耕地耕作层、灌溉设施等种植条件被严重破坏，无法耕种，数量较大，难以恢复的依据《耕地毁坏鉴定书》，高要国土分局未提交该《耕地毁坏鉴定书》的鉴定部门高要国土分局和高要区农业局以及鉴定人的鉴定资格说明。根据国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》8.2.4.7“需要对案件涉及的耕地等农用地破坏程度和违法采矿、破坏性采矿造成的矿产资源破坏价值等进行鉴定或者检验的，应当按照有关规定，由市（地）级或者省级人民政府国土资源主管部门组织实施；也可以委托有资质的机构进行，出具相应的鉴定结论、鉴定意见或者检验报告。”、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十四条“被告向人民法院提供的在行政程序中采用的鉴定结论，应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章……”和《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”的规定，本案中，高要国土分局没有提交鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，视为没有证据，高要国土分局采纳了缺少鉴定资格证明的《耕地毁坏鉴定书》，属认定事实不清、程序违法，应予撤销。同理，高要区府在行政复议决定中维持高要国土分局的上述行政处罚决定也属认定事实不清，也应予撤销。
综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十九条的规定，判决撤销肇庆市国土资源局高要分局作出的肇国土资高执法[2017]56号《行政处罚决定书》以及肇庆市高要区人民政府作出的高要府行复[2017]10号《行政复议决定书》。
上诉人高要国土分局不服原审判决，向本院提起上诉称，一、上诉人作出的案涉《处罚决定书》主体适格。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律、法规，忠于职守、秉公执法”的规定，上诉人虽然自2015年7月17日更名为肇庆市国土资源局高要分局，但仍为肇庆市高要区人民政府辖区内土地行政主管部门，有权对本辖区的土地工作进行监督检查，作出行政处罚决定。因此，上诉人作出案涉《处罚决定书》主体适格。二、上诉人作出案涉《处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确。2017年2月15日，上诉人的蛟塘国土资源所工作人员巡查发现戴华方高××区××镇××铁××村村，地名为“鬼杯口”的基本农田保护区农田上使用钩机、推土机等机械推鱼塘，涉及面积49.8亩，向上诉人报告。2017年2月21日，戴华方来上诉人的执法队接受调查，并制作询问笔录，根据戴华方提供资料和笔录中陈述：在2016年12月6日，其与肇庆市高要区蛟塘镇赤坳村委会铁场经济合作社（法人代表李子文，身份证号码9）签订承包该村“鬼杯口”、“鬼杯中”、“鬼杯尾”、“塱伞涌尾”（土名）49.8亩土地修筑鱼塘，此事有召开村民会议且有80%村民户主同意；2017年2月9日开始在该地块施工，目前已推土地面积10亩。戴华方之前不清楚该地块是基本农田不可以挖塘养鱼，认知后，承诺在2017年3月7日前改正，恢复耕种。2017年3月8日，我队执法人员去蛟塘镇赤坳村委会铁场村“鬼杯口”、“鬼杯中”、“鬼杯尾”、“塱伞涌尾”（土名）现场实地勘察，当事人并没有恢复耕种，期间多次有人举报戴华方继续推鱼塘，遂立案处理。上诉人对戴华方占用蛟塘镇赤坳村委会铁场村“鬼杯口”、“鬼杯中”、“鬼杯尾”、“塱伞涌尾”（土名）已挖鱼塘面积15.7亩土地类型进行核实，根据高要市《土地利用总体规划图》（2010-2020年）（局部）、《土地利用现状图》（局部），该地块的土地规划用途区：基本农田保护区，土地利用现状：水田。该地块权属单位属肇庆市高要区蛟塘镇赤坳村委会铁场经济合作社。根据肇国土资高规保（函）[2017]6号《肇庆市国土资源局高要分局、肇庆市高要区农业局关于肇庆高××区××镇××铁××村村“鬼杯口”、“鬼杯中”、“鬼杯尾”、“塱伞涌尾”（土名）耕地毁坏鉴定书》已确定现场15.7亩基本农田全部被挖毁，导致耕地耕作层、灌溉设施等种植条件被严重破坏，无法耕种。数量较大，难以恢复。被上诉人开挖鱼塘的行为已构成毁坏耕地，违反了《土地管理法》第三十六条第3款“禁止占用基本农田发展林果和挖塘养鱼”的规定。上诉人根据《基本农田保护条例》第三十三条的规定，作出：1.自行改正，并恢复土地原种植条件；2.对占用的15.7亩基本农田处以耕地开垦费2倍（96元/m2）的罚款，合计人民币1004850.24元的罚款决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。三、上诉人作出案涉《处罚决定书》程序合法。上诉人发现被上诉人毁坏耕地，分别于即日和2017年2月21日向其发出《责令停止违法行为通知书》《责令改正违法行为通知书》；同时对被上诉人进行询问、到现场勘查、核对高要区土地利用总体规划及涉嫌违法宗地的现状图；会同肇庆市高要区农业局对毁坏耕地进行鉴定（实为行政认定）；于2017年5月2日向被上诉人送达《行政处罚告知和听证告知书》，已告知其对上诉人认定的违法事实、处罚依据及处罚内容享有陈述、申辩和申请听证的权利。事后，被上诉人未作出新的陈述和申辩，也未申请听证。2017年5月18日，上诉人作出案涉《处罚决定书》，并送达被上诉人。整个程序合法。四、原审被告高要区府作出的案涉《复议决定书》事实清楚，程序合法，处理适当。被上诉人对上诉人作出的行政处罚不服，向原审被告高要区府申请行政复议，原审被告依法向上诉人发出《行政复议答复通知书》，上诉人在法定时间内，向原审被告递交答复书，同时递交作出行政处罚的事实和法律依据，原审被告经审理，作出案涉《复议决定书》，认定事实清楚，程序合法，作出维持行政处罚决定的行政复议决定适当正确。五、原审判决撤销案涉《处罚决定书》以及《复议决定书》，事实不清，适用法律、法规错误，依法应当改判。如上所述，上诉人的行政行为和原审被告的行政复议决定，主体适格、事实清楚、证据充分、程序合法，根据《行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院本应判决驳回被上诉人的诉讼请求。但原审判决却认为上诉人未提交《耕地毁坏鉴定书》的鉴定部门肇庆市国土资源局高要分局和高要区农业局以及鉴定人的鉴定资格说明为由。进而认为行政处罚没有依据，是错误的。上诉人在作出书面答辩的同时，已经将《肇庆市国土资源局高要分局、肇庆市高要区农业局关于肇庆高××区××镇××铁××村村“鬼杯口”、“鬼杯中”、“鬼杯尾”、“塱伞涌尾”（土名）耕地毁坏鉴定书》原本提交，该鉴定书已经阐明有关鉴定的依据。而且该文书的名称虽然用了“鉴定书”，其本质上仍属于行政机关依职权作出的认定，有别于中介机构作出的鉴定。此外，对于行政机关就耕地毁坏程度的鉴定资格，法律、法规并未作出规定，也未有核发该方面的资格证书。原审判决认为上诉人未能提交上诉人及高要区农业局以及鉴定人的鉴定资格说明，则“鉴定书”不能作为认定被上诉人违法行为依据的说法不能成立。上诉人及高要区农业局均依法定职权作出该鉴定，上诉人据以认定被上诉人客观上实施了毁坏基本农田违法行为，事实清楚、证据确凿。国土资源违法行为查处工作规程8.2.4.7“需要对案件涉及的耕地等农用地破坏程度和违法采矿……进行鉴定或者检验的，应当按照有关规定，由市（地）级或者省级人民政府国土资源主管部门组织实施”。肇庆市国土资源局通过肇庆市人民政府发布下放审批权文件，将具体认定工作授权上诉人，应当属于其“组织实施”的具体体现，而高要区农业局则是《基本农田保护条例》规定的职能部门，与上诉人共同完成耕地毁坏程度鉴定符合相关法律、法规的规定，原审判决认为无依据是错误的。其作出撤销上诉人和原审被告的行政行为的判决，属于《行政诉讼法》第八十九条规定的事实不清，适用法律错误的情形。综上所述，请求二审法院根据《行政诉讼法》第八十九条第（二）项之规定，依法撤销广东省肇庆市鼎湖区人民法院（2017）粤1203行初193号《行政判决书》，改判驳回被上诉人一审的全部诉讼请求。
被上诉人戴华方二审答辩称，一、被上诉人在案涉土地挖塘养鱼是基于对行政机关派出机构蛟塘司法所的信赖，应得到保护而不应受到行政处罚。被上诉人之所以在一审庭审中强调其按《承包土地合同》办事，在案涉土地挖塘养鱼，系因为被上诉人认为挖塘养鱼前已做足备案手续，做了司法见证。值得注意的是，《承包土地合同书》第十条约定，甲乙双方签字、盖章且经见证机关见证后生效，可见本案《见证书》的重要性。2016年12月6日，在蛟塘司法所，被上诉人与合作社签订《承包土地合同书》，与此同时，蛟塘司法所所长吴汝雄签名并出具《见证书》。《见证书》是吴汝雄为被上诉人一手经办的，被上诉人未曾见过在《见证书》落款的赵鸽鹏律师。本案的《见证书》载明“兹见证：委托见证人各方于二0一六年十二月六日签订了前面的《承包土地合同书》，委托见证人各方的签字盖章和指纹属实，该合同内容真实、合法、有效。”司法所长已对《承包土地合同书》内容真实、合法、有效作出了绝对的认可，这应是行政机关派出机构蛟塘司法所对挖塘养鱼行为的合法性的明示、认可。被上诉人作为一介农民，文化水平不高，很自然地认为司法所长对法律的理解是正确的，出具《见证书》是在履行行政管理职责。被上诉人已对司法所长产生了信赖，对司法所产生了信赖，对《见证书》产生了信赖，以致被上诉人因此确信挖塘养鱼的行为合法，并已为挖塘养鱼投入了20多万元。在本案中，被上诉人挖塘养鱼的背后是两股行政力量在法律认识上的冲突：蛟塘司法所带有行政性质的《见证书》明示、认可在前，高要国土分局禁止、处罚在后。基于对行政机关派出机构蛟塘司法所的信赖在先，被上诉人挖塘养鱼的行为，应当得到保护。行政法中的信赖保护原则应在本案中得到体现。综上，被上诉人挖塘养鱼的行为应得到保护，这种保护的最合理的要求而是不对被上诉人进行行政处罚。二、被上诉人不可能认识到案涉土地系基本农田。（一）《承包土地合同书》未披露案涉土地为基本农田。被上诉人与合作社签订《承包土地合同书》，并未提及案涉土地系基本农田，该合同均用“荒地”来描述案涉土地，且在“四、土地用途”载明：被上诉人承包土地用于修筑鱼塘发展种养业，如需转变用途，必须先征得该合作社同意。加之，肇庆市高要区蛟塘镇赤坳村民委员会出具证明表明：该村将案涉土地发包给被上诉人，80%左右的户主签名同意。实际上，村委和村民也不知悉案涉土地为基本农田。（二）被上诉人存有的图片和视频显示，案涉土地在承包前确为荒地。被上诉人在一审的图片和视频系在2016年11月拍摄以及录像的，清晰显示：案涉土地已经丢荒，在现状上根本看不出为水田。故被上诉人不可能认识到案涉土地为基本农田。（三）本案的基本农田并无设立保护标志予以公告。《基本农田保护条例》第十一条第二款规定：划定的基本农田保护区，由县级人民政府设立保护标志，予以公告，由县级人民政府土地行政主管部门建立档案，并抄送同级农业行政主管部门。任何单位和个人不得破坏或者擅自改变基本农田保护区的保护标志。实际上，国土部门未在案涉土地上设立保护标志，予以公告，故被上诉人无法知悉案涉土地为基本农田。合同未披露基本农田的土地性质，土地现状为荒地，国土部门怠于公示，以上因素组合起来，足以表明，被上诉人不可能知悉案涉土地为基本农田。三、在被高要国土局责令后，被上诉人已基本停止了推鱼塘的行为，没有再扩大。被上诉人在2017年2月9日开始在涉案的土地推鱼塘，在2017年2月15日被高要国土局责令叫停时止，推鱼塘面积已基本没有发生变动。高要国土局以及高要区府提供的证据材料，未能反映2017年2月15日之后推鱼塘的面积有所变动。四、本案的耕地毁坏鉴定书严重违法。（一）该鉴定书的鉴定人高要国土局以及肇庆市高要区农业局不具备鉴定资格。《国土资源违法行为查处工作规程》8.2.4.7规定：需要对案件涉及的耕地等农用地破坏程度和违法采矿、破坏性采矿造成的矿产资源破坏价值等进行鉴定或者检验的，应当按照有关规定，由市（地）级或者省级人民政府国土资源主管部门组织实施；也可以委托有资质的机构进行，出具相应的鉴定结论、鉴定意见或者检验报告。因高要国土局对被上诉人罚款数额高达1004850.24元，本案的耕地破坏鉴定也应参照刑事的司法解释进行，《关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件若干意见》之二、关于移送证据之（三）规定“需要对耕地破坏程度进行鉴定的，由市（地）及或者省级国土资源行政主管部门出具鉴定结论。”根据上述规定：1.肇庆市国土资源局或广东省国土资源厅具有本案的鉴定资格；2.肇庆市国土资源局或广东省国土资源厅也可以委托有鉴定资质的机构进行本案鉴定（如果法律目前尚未规定此类的鉴定资质，则任何主体也无权创设，否则即是逾越法律去伤害公民的合法权益）。2013年，肇庆市人民政府以肇府[2013]16号《肇庆市人民政府印发肇庆市人民政府2013年行政审批制度改革事项目录（第一批）的通知》将土地毁坏鉴定从肇庆市国土资源局委托各县、市、区（××区））的对口部门。2014年，肇庆市人民政府以肇府[2014]6号《肇庆市人民政府关于取消下放和委托一批行政项目的决定》再将土地毁坏鉴定从肇庆市国土资源局委托至端州分局实施。上述的委托实施一年一变，过于随意，难以保障鉴定的专业性，有损行政权威。无论如何，上述委托实施的文件均为规范性文件（狭义），违反上述《国土资源违法行为查处工作规程》之8.2.4.7，系不合法的，不能赋予高要国土局实质的土地毁坏鉴定权限。（二）高要国土局在行政程序中采纳其自行联合其他部门作出的耕地毁坏鉴定书，欠缺行政合理性。高要国土局作为本案行政处罚的实施机关，本案的土地鉴定必定影响着本案的行政处罚的成立，本不属于高要国土局的土地毁坏鉴定权限竟由高要国土局享有，无疑使高要国土局主宰了本案行政处罚。为了使本案高达100多万元罚款的行政处罚成立，高要国土局很难在本案的鉴定上做到客观、公正，高要国土局做本案的鉴定已经是极其重大的程序违法。本案的耕地毁坏鉴定书载明：根据《土地利用现状图（局部）》核实，毁坏前地类为水田15.7亩。此鉴定意见根本不是事实，根据被上诉人提供的图片和视频以及《承包土地合同书》、李子文的询问笔录，本案的土地在被上诉人承包时为荒地，利用现状并非水田。基于此点，被上诉人对本案的耕地毁坏鉴定书的客观性不予指认。以上，本案的耕地毁坏鉴定书严重违法，二审法院应不予采纳。被上诉人严正地要求二审法院对以上答辩事实和理由进行全面的审查并裁判，尤其是本案的见证问题，不止步于一审法院仅对耕地毁坏鉴定书的审查。同因本案挖塘养鱼一事，被上诉人被刑事羁押，至今羁押已超过四个月，被上诉人热切地希望，行政裁判权的独立性能够为被上诉人带来曙光。
原审被告高要区府二审坚持一审期间提交的答辩意见，另补充答辩称，原审判决撤销案涉《处罚决定书》以及《复议决定书》，事实不清，适用法律、法规错误，依法应当改判。原审判决以上诉人未提交《耕地毁坏鉴定书》的鉴定部门肇庆市国土资源局高要分局和肇庆市高要区农业局以及鉴定人的鉴定资格说明为由，认定行政处罚决定没有依据，是错误的。上诉人在一审答辩时已经将肇国土资高规保（函）（2017）6号《耕地毁坏鉴定书》原件提交，该鉴定书已经阐明有关鉴定的依据。而且该文书的名称虽然用了“鉴定书”，其本质上仍属于行政机关依职权作出的认定，有别于评估机构作出的鉴定。根据《国土资源那违法行为查处工作规程》8.2.4.7“需要对案件涉及的耕地等农用地破坏程度和违法采矿、破坏性采矿造成的矿产资源破坏价值等进行鉴定或者检验的，应当按照有关规定，由市（地）级或者省级人民政府国土资源主管部门组织实施，也可以委托有资质的机构进行，出具相应的鉴定结论、鉴定意见或者检验报告”以及《关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见》第（三）点“需要对耕地破坏程度进行鉴定的，由市（地）级或者省级国土资源行政主管部门出具鉴定结论”的规定，对于耕地毁坏的鉴定，国土资源行政主管部门是有权作出的。此外，对于行政机关就耕地毁坏程度的鉴定资格，法律、法规并未作出规定，也未有核发该方面的资格证书。结合《评估法》第二条“本法所称资产评估（以下称评估），是指评估机构及其评估专业人员根据委托对不动产、动产、无形资产、企业价值、资产损失或者其他经济权益进行评定、估算，并出具评估报告的专业服务行为”的规定，原审判决认为应提交鉴定单位资格说明以及鉴定人资质的结论适用于专业评估机构作出的鉴定书，而不适用行政机关依职权作出的相关认定文书。上诉人及高要区农业局均依法定职权作出该鉴定，上诉人认定被上诉人客观上实施了毁坏基本农田的违法行为，事实清楚，证据确凿。肇庆市国土资源局通过肇庆市人民政府发布下放审批权文件，将具体认定工作授权上诉人，应当属于其“组织实施”的具体体现，而高要区农业局则是《基本农田保护条例》规定的职能部门，与上诉人共同完成耕地毁坏程度鉴定符合相关法律、法规的规定。退一步来说，就算依照一审法院认定行政机关应提交而未提供鉴定书相关资质说明的结论是正确的，未提供资质说明的情形仅属于轻微程序瑕疵，而被上诉人毁坏耕地事实清楚、证据确凿，不影响上诉人对被上诉人作出行政处罚的合法性。因此，原审判决认为无依据是错误的。原审法院作出撤销上诉人和原审被告的行政行为的判决，属于《行政诉讼法》第八十九条规定的事实不清，适用法律错误的情形。综上所述，原审被告作出案涉《复议决定书》，主体适格，认定事实清楚，证据确凿，处理适当，程序合法，适用法律正确，请求二审法院依法撤销广东省肇庆市鼎湖区人民法院（2017）粤1203行初193号《行政判决书》，改判驳回被上诉人一审的全部诉讼请求，并由被上诉人承担一、二审诉讼费。
经过阅卷、调查和询问当事人，本案事实清楚，各方没有提出新的事实、证据或理由。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，本院决定对本案进行不开庭审理。经审理查明，原审查明的事实清楚，本院依法予以确认。
本院认为，本案属于行政处罚及行政复议纠纷。二审争议焦点在于上诉人高要国土分局作出案涉《处罚决定书》认定事实是否清楚，证据是否确实、充分，适用法律、法规是否准确，处理是否正确。
经二审调查核实，被上诉人戴华方对于案涉土地为基本农田、其在案涉土地上违法挖塘施工面积为15.7亩且没有恢复的事实以及对上诉人高要国土分局作出案涉《处罚决定书》和原审被告高要区府作出案涉《复议决定书》的主体、程序均没有异议，本院依法予以确认。被上诉人戴华方在基本农田上挖塘的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第三款“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”的规定。根据《国土资源违法行为查处工作规程》8.2.4.7“需要对案件涉及的耕地等农用地破坏程度和违法采矿、破坏性采矿造成的矿产资源破坏价值等进行鉴定或者检验的，应当按照有关规定，由市（地）级或者省级人民政府国土资源主管部门组织实施；也可以委托有资质的机构进行，出具相应的鉴定结论、鉴定意见或者检验报告”的规定，国土资源行政主管部门是有权作出耕地毁坏鉴定结论的。肇庆市国土资源局通过肇庆市人民政府将对耕地毁坏的鉴定权限下放到各县、市、区的国土资源行政主管部门，应当视为《国土资源违法行为查处工作规程》8.2.4.7规定的组织实施行为。因此，上诉人联合肇庆市高要区农业局作出关于案涉基本农田的《耕地毁坏鉴定书》符合《国土资源违法行为查处工作规程》8.2.4.7的规定。原审法院以上诉人及原审被告未能提供上诉人和肇庆市高要区农业局的鉴定资格说明为由，否定《耕地毁坏鉴定书》的效力，于法无据，本院依法予以纠正。
《耕地毁坏鉴定书》认定案涉15.7亩基本农田全部被挖损，导致耕地耕作层、灌溉设施等种植条件被严重破坏，无法耕种。数量较大，难以恢复。结合《责令停止违法行为通知书》《责令改正违法行为通知书》《询问笔录》《现场勘测图》《土地利用现状图》（局部）、《土地利用总体规划图》（局部）、《违法现场照片》以及《耕地毁坏鉴定书》等证据材料，上诉人高要国土分局根据《基本农田保护条例》第三十三条“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款……”的规定，作出案涉《处罚决定书》，对被上诉人戴华方处以以下处罚：1.自行改正，并恢复土地原种植条件；2.对占用的15.7亩基本农田处以耕地开垦费2倍（96元/m2）的罚款，共计人民币1004850.24元，事实清楚，证据确实、充分，处理合法。同理，案涉《复议决定书》决定维持案涉《处罚决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定。原审法院判决撤销案涉《处罚决定书》以及《复议决定书》没有事实依据和法律依据，本院依法予以纠正。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销广东省肇庆市鼎湖区人民法院（2017）粤1203行初193号《行政判决书》；
二、驳回被上诉人戴华方的全部诉讼请求。
案件一、二审受理费共100元，由被上诉人戴华方负担。
决为终审判决。
审判长 彭卓腾
审判员 潘启智
审判员 张国良
二〇一八年五月二日
异
法官助理梁国安
书记员邱嘉炜