湘1202行初44号原告湖南雪峰房地产开发有限公司不服被告怀化市国土资源局解除土地出让合同通知一案行政判决书
（2018）湘1202行初44号原告湖南雪峰房地产开发有限公司不服被告怀化市国土资源局解除土地出让合同通知一案行政判决书
湖南省怀化市鹤城区人民法院
行政判决书
原告湖南雪峰房地产开发有限公司。
法定代表人李美华，董事长。
委托代理人曾奇才（特别授权），湖南宏峰律师事务所律师。
被告怀化市国土资源局。
法定代表人银志远，局长。
委托代理人陈卫民（特别授权）。
委托代理人杨杰，湖南诚怀律师事务所律师。
第三人怀化市城市建设投资有限公司。
法定代表人熊智勇，董事长。
委托代理人潘煜程（特别授权），湖南金州律师事务所律师。
第三人怀化市迎福房地产开发有限公司。
法定代表人杨喆，执行董事兼经理。
委托代理人王新美（特别授权）。
原告湖南雪峰房地产开发有限公司不服被告怀化市国土资源局解除土地出让合同通知一案，于2018年3月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案，于2018年3月13日向被告怀化市国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。因怀化市城市建设投资有限公司、怀化市迎福房地产开发有限公司与本案有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年5月2日公开开庭审理了本案。原告湖南雪峰房地产开发有限公司的委托代理人曾奇才、被告怀化市国土资源局的委托代理人陈卫民、杨杰及第三人怀化市城市建设投资有限公司的委托代理人潘煜程到庭参加诉讼。第三人怀化市迎福房地产开发有限公司经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
原告湖南雪峰房地产开发有限公司诉称：2010年3月11日，尹新中与段钢联合竞标案涉土地即国土局挂牌出让编号为2010-13地块（坐落于怀化市南环路与湖天南路交汇处西北角的土地）成功。尹新中与段钢在竞标成功后为了便于对各自土地价款的交付及办理土地分证，双方约定：双方按照28.077%：71.923%的比例承担土地价款和分割土地面积。并且各自分别以名下的公司对出让土地进行开发建设，尹新中以其名下湖南雪峰房地产开发有限公司（即本案原告）对享有的土地使用权进行开发建设，段钢以其名下怀化市迎福房地产开发有限公司（以下简称迎福公司）对土地进行开发建设。以上约定及协议均报被告备案并得到被告的同意。
2011年10月8日，原告、迎福公司与国土局签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：060140），合同约定：“第六条，约定出让人于2011年12月30日前将出让宗地交付给受让人，交付时，要达到宗地内“场地平整”，周围基础设施达到通路、通电、通水；第三十七条，约定受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照合同约定按时交付出让土地。由于出让人未及时提供出让土地致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算。”等对土地的交付、开发利用及出让价款的交纳、违约责任等主要条款进行了约定。但合同并没有约定被告国土局享有单方解除合同的权利。
合同签订后原告以尹新中的名义依约支付土地价款，截止2012年11月22日，原告已交土地价款24550700.93元，已履行了主要付款义务。而国土局却不能在合同约定的2011年12月30日前将出让土地交付给原告。到目前为止六年的时间内，国土局、城投公司仍未将出让土地完成征地拆迁工作，土地未能达到交付条件。原告多次催促，国土局、城投公司皆以种种理由拖延。
原告为了维护自身合法权益，多次要求被告履行合同，原告于2017年7月13日向国家信访局反映被告违约情况，被告委托城投公司于2017年9月1日回函，在回函《怀化市城市建设投资有限公司关于尹新中信访问题的答复》中明确表示可以及时交付土地。因此被告国土局根本不具备《合同法》第九十四条法定解除权的事由，享有法定解除权的是原告而不是被告。但被告于2017年12月11日突然向原告送达了《解除土地出让合同通知书》，明确表示不再履行合同义务，被告这种出尔反尔的言行，令原告感受到巨大的恐慌与不安。
被告的违约行为给原告已经造成了严重、不可估量的经济损失，但现在被告居然想通过单方解除合同，解除双方签订的合同，以逃避自身应当承担的违约责任。原告于2018年1月30日诉至贵院，请求确认被告国土局无合同解除权，单方出具的《解除土地出让合同通知书》不发生合同解除的效力。贵院于2018年2月9日向原告出具民事裁定书，以《国有建设用地使用权出让合同》系行政协议范畴，该案属于行政诉讼受案范围，驳回了原告的起诉。
原告认为，被告违约在先，现又想通过单方解除合同，以逃避自身应当承担的违约责任。被告无权单方解除原、被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》，被告单方解除合同属于违法的行政行为，故原告特提起行政诉讼，请求法院依法撤销被告怀化市国土资源局出具的《解除土地出让合同通知书》。
原告湖南雪峰房地产开发有限公司提交了下列证据（均系复印件）：1、原告身份信息证明，拟证明原告诉讼主体资格；2、《成交确认书》，拟证明原告以尹新中的名义与段钢共同参与案涉土地的竞买，以联合竞买人的身份竞得土地使用权的事实；3、《联合招、拍、挂协议书》、《协议书》，拟证明尹新中与段钢双方按照28.077%：71.923%的比例承担土地价款和分割土地面积，并分别确定以各自名下的公司对土地进行开发建设的事实；4、《国有建设用地使用权出让合同》，拟证明原告、迎福公司与国土局就出让土地签订出让合同，并对土地的交付及出让价款的交纳、违约责任等主要条款进行了明确约定的事实；5、土地价款的税费票据，拟证明原告缴纳交易服务费、契税、土地出让金等价款共计33823635.43元的事实；6、《怀化市城市建设投资有限公司关于尹新中信访问题的答复》和“请求省政府督办落实民生问题，救救老百姓”的留言，省长信箱里有省政府办公厅给尹新中的回复，里面有市政府组织市城投市国土局调查给的答复，最后明确规定市城投公司尽快完成交付土地。拟证明原告多次信访要求被告履行合同，被告同意交付土地的事实；7、《解除土地出让合同通知书》，拟证明被告于2017年12月11日原告送达单方解除合同的事实；8、《民事裁定书》，拟证明鹤城法院于2018年2月9日向原告出具民事裁定书，以《国有建设用地使用权出让合同》系行政协议范畴，该案属于行政诉讼受案范围，驳回了原告的起诉的事实。
被告怀化市国土资源局辩称：（一）国土局未构成违约。合同虽未约定履行顺序，但根据《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》第五十五条“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”原告未支付全部出让款，所以国土局不负有交付土地的义务。
（二）被告有权解除合同。由于行政合同同时具有“两面性”，因此行政合同案件的审理除了适用行政法律规范之外，也要适用民事法律规范。《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第九十三条第二款规定“当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。”2011年10月8日，原告、怀化市迎福房地产开发有限公司（以下简称迎福公司）与国土局签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号060140）（以下简称出让合同）。《出让合同》第三十条约定“……延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同……。”《出让合同》第八条约定“本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价人民币大写壹亿贰仟肆佰捌拾壹万捌仟零叁拾肆元（小写124818034元）。”第十条约定“受让人同意按照本条第一款第（二）项规定向出让人支付国有建设用地使用权出让价款。第二项的内容：按以下时间和金额分四期向出让人支付国有建设用地使用权出让价款。第一期……第四期人民币大写贰仟肆佰玖拾柒万捌仟柒佰捌拾伍元（小写24978785元），付款时间：2011年12月30日之前。”直至2012年7月19日，原告与迎福公司仍未支付全部价款，仅共计交付土地出让金83879014.6元，还欠40939019.4元，约定的应当于2011年12月30日支付第四期款款项至今已经超过5年仍未支付，出让人于2016年12月19日催交出让价款，受让人仍未支付相关价款，出让人因此有权解除合同。
（三）被告解除合同的程序符合法律规定。《合同法》第九十六条规定“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。”由第（一）项可知，原告已经违反了合同约定，被告依据《合同法》第九十三条第二款的规定主张解除本合同，以发送《解除土地出让合同通知书》的形式通知原告，该通知已经到达原告，因此《出让合同》在到达时解除。
综上所述，国土局解除《出让合同》的实体权利合法，程序亦无瑕疵，符合法律规定，因此原告无权要求被告撤销《解除土地出让合同通知书》。故请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。
被告怀化市国土资源局在法定期限内向本院提交了下列证据（均系复印件）：1、国有建设用地使用权出让合同，拟证明有合同关系；2、联合购地（2010-13某地块结算清单），拟证明支付款项；3、限期缴纳土地出让价款通知书；4、国土资源管理公文送达回证（编号：14号，送达文件名称：限期缴纳土地出让价款通知书）。3、4号证据拟证明怀化市国土资源局有催告事实。5、解除土地出让合同通知书，拟证明怀化市国土资源局已履行通知程序。
第三人怀化市城市建设投资有限公司述称：一、本案被告怀化市国土资源局有权解除合同且解除合同的程序符合法律规定及合同约定。
（一）国土局未构成违约，且国土局有权解除合同。2011年10月8日，原告、怀化市迎福房地产开发有限公司与国土局签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号060140）（以下简称出让合同）。《出让合同》第八条约定“本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价为人民币大写壹亿贰仟肆佰捌拾壹万捌仟零叁拾肆元（小写124818034元）。”第十条约定“受让人同意按照本条第一款第（二）项规定向出让人支付国有建设用地使用权出让价款。第二项的内容：按以下时间和金额分四期向出让人支付国有建设用地使用权出让价款。第一期……第四期人民币大写贰仟肆佰玖拾柒万捌仟柒佰捌拾伍元（小写24978785元），付款时间：2011年12月30日之前。”直至2017年9月1日，原告与迎福公司仍未支付全部价款，仅共计交付土地出让金及契税共计81039999.6元，还欠48978785.4元，约定的应当于2011年12月30日支付最后一期款项至今已经超过5年仍未支付，出让人于2016年12月19日催交出让价款，原告至今仍未支付相关价款。根据《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》第五十五条“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”及《中华人民共和国城镇土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第五十五号）第十六条“土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当按照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。”原告缴纳完全部的土地出让金是土地交付的必要前提条件，在原告未支付全部出让款的情况下，国土局不负有交付土地的义务。根据《中华人民共和国城市房地产管理法（2009修正）》第十六条“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金，未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿”，由于行政合同同时具有“两面性”，因此行政合同案件的审理除了适用行政法律规范之外，也要适用民事法律规范。《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第九十三条第二款规定“当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。”根据《出让合同》第三十条约定“……延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同……。”所以，不管按照行政法律规定还是按照合同法的规定及合同具体约定，原告不按时缴纳全部土地出让款的行为已经违反了法律的规定且构成了严重违约，出让人有权解除合同。
（二）国土局解除合同的程序符合法律规定。《合同法》第九十六条规定“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。”由第（一）项可知，原告已经违反了合同约定，国土局依据《合同法》第九十三条第二款的规定主张解除本合同，以发送《解除土地出让合同通知书》的形式通知原告，该通知已经到达原告，因此《出让合同》在通知到达时解除。
二、第三人代收的300万元款项已于2016年5月11日退还。
2016年3月，原告雪峰公司致函第三人，请求退还该公司缴纳至第三人公司（代收）的300万元土地款，以解决原告公司面临的严重经济困难。经过第三人公司研究，并考虑原告雪峰公司面临的严重经济困难，且为了维护社会稳定，2016年5月11日，第三人将该300万元退还给了原告雪峰公司。至此，第三人再无收取原告任何费用，也与原告再无直接关系。
三、第三人在2017年9月1日的回函并不是基于被告委托，且第三人非出让合同的主体，对出让合同的履行事宜无权作出承诺。
由于原告及其法定代表人尹新中在国家信访局网上投诉并反映问题，而怀化市信访局将该问题转送第三人公司，第三人公司依据怀化市信访局的指示就目前了解到的基本情况向尹新中出具了《怀化市城市建设投资有限公司关于尹新中信访问题的答复》（以下简称《答复》），该答复中第三人就了解到的基本情况进行了事实性的描述，但由于第三人并不是《出让合同》的签订主体，属于和该合同履行无直接关系的第三人，根据《合同法》及《土地管理法》等法律规定，自然无权对该合同的履行事项作出承诺。第三人作出上述《答复》的时间是2017年9月1日，而国土局因为原告逾期缴纳土地出让金而解除《出让合同》的日期是2017年11月10日，即第三人在作出上述答复时，《出让合同》中的出让人国土局并未主张解除合同，即《出让合同》在第三人作出上述《答复》时依然有效。第三人在《答复》中说明“下一步我公司将尽快完成该地块的场平工作，按《出让合同》三通一平要求交地给雪峰公司”无可厚非，仅仅代表土地是可以交付的，而并不是代表国土局作出了“一定会交付”的任何承诺。而国土局作为《出让合同》的相对人，因原告的存在严重违约行为而主张合同解除后，土地交付已无合同依据，本案所涉土地自然不用交付。
综上，本案被告怀化市国土资源局有权解除合同且解除合同的程序符合法律规定及合同约定，因此原告无权要求被告撤销《解除土地出让合同通知书》。故请求贵院依法判决驳回原告的诉讼请求。
第三人怀化市城市建设投资有限公司提交了下列证据：领据及进账单，拟证明2016年5月11日，怀化市城市建设投资有限公司将代收的300万元土地款分一笔200万元和一笔100万元分别退至尹新中和湖南雪峰房地产开发有限公司（以下简称雪峰公司）账户，尹新中和雪峰公司向怀化市城市建设投资有限公司出具了上述300万元领据，至此，怀化市城市建设投资有限公司再无收取雪峰公司或尹新中任何费用，也与雪峰公司再无直接关系。
第三人怀化市迎福房地产开发有限公司未陈述意见，未提交证据。
经庭审质证，原告、被告、第三人提出以下质证意见：
原告湖南雪峰房地产开发有限公司对被告怀化市国土资源局提交的1号证据，三性无异议，合同第六条明确规定，在2011年12月30日前交付土地，合同并没有约定出让人交付土地与原告交付土地出让金有先后顺序，也不存在互为条件的情形；对2号证据，真实性没有异议，但是当时只结算了一部分，实际上雪峰公司出资额少算了100万元，这100万元没有写到结算清单上；对3、4号证据，原告没有收到限期缴纳土地出让价款通知书；对5号证据，真实性无异议，合法性有异议，属于违法解除出让合同，因为他不具有单方解除权，且被告作出解除土地出让合同通知书的具体行政行为形式不合法，在解除合同通知书上没有载明被告解除合同的事实依据是什么，也没有载明所适用的任何法律法规依据，被告作出的该具体行政行为已经涉及侵害原告的重大财产权利，其应当将作出原告不利的权利所依据的事实理由和法律依据在解除土地出让合同通知书上载明。
第三人怀化市城市建设投资有限公司对被告怀化市国土资源局提交的证据无异议。
被告怀化市国土资源局对原告湖南雪峰房地产开发有限公司提交的1号证据，三性没有异议；对2号证据，真实性、合法性没有异议，关联性有异议，这份证据是一份书证，应该以书证记载的内容直接作为证明的事实，该证据不能证明原告以尹新中的名义和段刚共同参加竞买，只能证明是以两个自然人的名义签订了这份成交确认书；对3号证据，真实性、关联性无异议，合法性有异议，原告签订出让合同是出于两个自然人转让了竞得资格，这是法律所禁止的；对4号证据，三性无异议；对5号证据，土地出让金的缴纳真实性、合法性无异议，关联性有异议，交易服务费、契税与解约行为没有关联，无法形成抗辩；对6号证据，真实性、合法性无异议，关联性有异议，原告要求被告履行交地义务，原告没有请求权，被告履行交地义务的前提是原告交清价款，不因原告上访而履行交地义务；网上答复意见，该证据不属于行政诉讼法规定的证据，该证据是省政府答复，这不是省长亲自经历的事实，答复者不是证人；对7号证据，没有异议；对8号证据，真实性、关联性没有异议，合法性有异议，本案不属于行政争议，属于民事争议。
第三人怀化市城市建设投资有限公司对原告湖南雪峰房地产开发有限公司提交的证据，同意被告怀化市国土资源局的质证意见，同时补充如下质证意见：对1号证据，三性无异议；对2号证据，真实性、合法性无异议，关联性有异议，成交确认书的最后一句话，如果竞得人不按合同约定交清全部价款，就视为放弃竞得资格，本成交确认书自动解除，所以第三人认为该证据刚好表明该成交确认书因为原告没有交清全部土地出让金已经自动解除；对3号证据，真实性无异议，合法性、关联性有异议，同意被告国土局关于竞得资格转让是否合法的问题的质证意见；对4号证据，真实性、合法性无异议，关联性有异议，合同第11条明确规定了履行顺序，合同第30条，延期付款60日的出让人有权解除合同；对5号证据，刚才核对了原告的原件，除了2012年1月16号和2012年11月22日第三人开具的两张收据未提供原件核对以外，其他票据真实性、合法性无异议，300万元当时第三人收了，之后也退了，现在原告提供的收据复印件是否与原始收据一致，第三人无法确认。
原告湖南雪峰房地产开发有限公司对第三人怀化市城市建设投资有限公司提交的证据真实性无异议，对证明目的有异议，原告认为第三人公司就是国土局的代理人，履行代理人职权，从本案事实及所提供证据来看，原告缴纳的出让金全部付给第三人公司，再由第三人公司转入财政专用账户。原告中标之后，所有的手续办理以及征地拆迁的事宜均是由第三人公司联系并处理。尹新中当时向第三人城投公司申请拿回300万元，是因为尹新中2012年1月16日和2012年11月22日交付300万元土地款给第三人城投公司之后，第三人城投公司并没有将这个土地款纳入土地出让金专用账户，2016年尹新中得知后，才向第三人城投公司申请返还300万元。
被告怀化市国土资源局对第三人怀化市城市建设投资有限公司提供的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：被告怀化市国土资源局提交的1号证据，符合证据的真实性、合法性、关联性要求，原告、第三人均无异议，本院予以确认；2号证据，原告对真实性无异议，该证据与本案有关联性，符合证据基本形式要件，本院予以确认；3、4号证据，原告否认收到限期缴纳土地出让价款通知书，上述证据不能达到被告的证明目的；5号证据系本案合法性审查对象，不作为单一证据进行认证。
原告湖南雪峰房地产开发有限公司提供的1号证据，符合证据的真实性、合法性、关联性要求，被告、第三人均无异议，本院予以确认，2、3、5号证据，被告、第三人对真实性无异议，上述证据与本案有关联性，符合证据基本形式要件，本院予以确认；4号证据与被告提交的1号证据系同一证据，本院已作认证；6号证据中的《怀化市城市建设投资有限公司关于尹新中信访问题的答复》，被告、第三人对真实性无异议，上述与本案有关联性，符合证据基本形式要件，本院予以确认；该证据中的“请求省政府督办落实民生问题，救救老百姓”的留言不符合证据法定形式要件，本院不作为证据采信；7号证据与被告提供的1号证据系同一证据，本院已作认证；8号证据系本院生效裁判文书，与本案有关联性，本院予以确认。
第三人怀化市城市建设投资有限公司提供的证据，原、被告对真实性无异议，上述证据与本案有关联性，符合证据基本形式要件，本院予以确认。
经审理查明：2010年3月2日至2010年3月11日16时，在怀化市国土资源交易中心举办的国有建设用地使用权挂牌出让活动中，尹新中、段钢以130018785元的价格联合竞得编号为2010-13号地块的国有建设用地使用权，该地块位置为南环路与湖天南路交汇处西北角地块，土地净用地面积为94835m2。2010年3月11日，尹新中、段钢作为竞得人与挂牌人怀化市国土资源局签订了成交确认书。2011年10月8日，湖南雪峰房地产开发有限公司、怀化市迎福房地产开发有限公司作为受让人与怀化市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号4312002011B6350），合同第四条约定，本合同项下出让宗地编号为GF-2011-78，其中出让宗地面积为94835平方米，出让宗地坐落于湖天南路与南环路交汇处西北角；合同第八条约定，本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币130018785元；第九条约定，本合同项下宗地的定金为人民币26000000元，定金抵作土地出让价款；第十条约定，受让人在2011年10月8日前支付65000500元出让金，2011年10月10日前支付20000000元出让金，2011年11月30日前支付20000000元出让金，2011年11月30日前支付25018285元出让金；第三十条约定，受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的……延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。签订合同后，湖南雪峰房地产开发有限公司、怀化市迎福房地产开发有限公司未能按约定付清土地出让款，怀化市国土资源局也未将土地交付湖南雪峰房地产开发有限公司、怀化市迎福房地产开发有限公司使用。怀化市国土资源局于2016年12月19日作出怀国土催字［2016］14号《限期缴纳土地出让价款通知书》，限湖南雪峰房地产开发有限公司、怀化市迎福房地产开发有限公司于2017年2月1日前到该局缴清所欠《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号4312002011B6350）中约定的土地出让价款，并告知逾期未缴清土地出让价款的，该局将按照有关法律、法规处理。该《限期缴纳土地出让价款通知书》送达回证中“受送达人”一栏载明“湖南雪峰房地产开发有限公司、怀化市迎福房地产开发有限公司”、“送达地点”一栏载明“湖南雪峰房地产开发有限公司、怀化市迎福房地产开发有限公司”、“受送达人拒签理由”一栏载明“已于2016年12月21日在不动产登记中心送达给雪峰房地产开发有限公司老总尹总手上，尹总拒绝签收，因为该公司以经交了7年的土地价款，到现在还没有拿到土地，而且还让他公司背了7年债务，所以拒绝签收。”怀化市国土资源局于2017年11月10日作出《解除土地出让合同通知书》，内容为：“湖南雪峰房地产开发有限公司、怀化市迎福房地产开发有限公司：我局与你们两公司于2011年10月8日订立《国有土地使用权出让合同》（电子监管号4312002011B6350），因在合同履行过程中出现诸多问题，无法继续履行，依照合同法的相关规定，现我局通知你们两公司解除双方于2011年10月8日订立的《国有土地使用权出让合同》（电子监管号4312002011B6350）。”湖南雪峰房地产开发有限公司自认被告怀化市国土资源局于2017年12月11日向其送达《解除土地出让合同通知书》。湖南雪峰房地产开发有限公司随后以怀化市国土资源局为被告向本院提起民事诉讼，要求确认怀化市国土资源局单方出具的《解除土地出让合同通知书》不发生合同解除的效力。本院于2018年1月30日受理后，于2018年2月9日作出（2018）湘1202民初363号民事裁定，以该案系行政诉讼的受案范围为由驳回原告湖南雪峰房地产开发有限公司的起诉。原告湖南雪峰房地产开发有限公司遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案审查的是被告怀化市国土资源局作出关于解除4312002011B6350号《国有建设用地使用权出让合同》这一决定的合法性。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案审理应围绕被诉行政行为是否有职权依据、程序是否合法、事实是否清楚、有无法律依据等进行审查。
《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条规定：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。”第十五条规定：“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”第十六条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”故被告怀化市国土资源局作为怀化市土地行政主管部门就本市南环路与湖天南路交汇处西北角地块94835平方米的国有土地使用权出让，进行挂牌出让、签订出让合同，系其依法履行的法定职责，其亦具有作出被诉解除国有建设用地使用权出让合同决定的法定职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；”本案中，被告怀化市国土资源局为实现行政管理目标，在其法定职责范围内与原告湖南雪峰房地产开发有限公司及第三人怀化市迎福房地产开发有限公司签订的具有行政法上权利义务内容的国有土地出让合同，属于行政协议。行政协议作为一种有效的行政管理手段，法律赋予了行政主体在行政协议中享有一些行政优益权，这一行政优益权体现在行政机关为了实现其行政管理目的或公共利益需要，可以对行政相对方履行合同进行监督和制裁，亦可以单方变更、解除合同。据此，为加强土地管理，被告怀化市国土资源局于2017年11月10日作出《解除土地出让合同通知书》，解除4312002011B6350号《国有建设用地使用权出让合同》的行政行为，实质上是行使上述行政优益权。
本案中，涉案《国有建设用地使用权出让合同》属于行政协议，该《国有建设用地使用权出让合同》明确约定受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，故被告怀化市国土资源局在解除《国有建设用地使用权出让合同》之前应履行催交程序。《湖南省行政程序规定》第一百七十六条规定：“行政机关应当按照下列顺序选择送达方式送达行政文书：（一）直接送达；（二）留置送达；（三）委托送达与邮寄送达；（四）公告送达。送达的具体操作程序参照《中华人民共和国民事诉讼法》有关规定执行。”《中华人民共和国民事诉讼法》第八十四条第一款规定：“送达诉讼文书必须有送达回证，由受送达人在送达回证上记明收到日期，签名或者盖章。”第八十五条规定：“送达诉讼文书，应当直接送交受送达人……受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收……”第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百三十条规定：“向法人或者其他组织送达诉讼文书，应当由法人的法定代表人、该组织的主要负责人或者办公室、收发室、值班室等负责收件的人签收或者盖章，拒绝签收或者盖章的，适用留置送达。”本案审理过程中原告湖南雪峰房地产开发有限公司否认其收到怀国土催字［2016］14号《限期缴纳土地出让价款通知书》，被告怀化市国土资源局亦未能提供证据证明其将该通知书依法送达给了原告，故其解除行政协议的行为尚未符合约定条件。且法律、法规、规章对行政机关单方解除行政协议虽然未规定具体的程序，但是《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号）第二十条规定，行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。依据该规定，行政机关在作出行政行为时，应当注重程序正当，保障相对人的陈述权、申辩权等权利，否则就是违反了正当程序。被告怀化市国土资源局在作出《解除土地出让合同通知书》前，没有进行国有建设用地使用权出让价款的催交，没有事先告知湖南雪峰房地产开发有限公司享有陈述和申辩的权利，未遵守正当程序原则。
综上所述，被告怀化市国土资源局于2017年11月10日作出的《解除土地出让合同通知书》程序违法，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告怀化市国土资源局于2017年11月10日作出的《解除土地出让合同通知书》。
案件受理费50元，由被告怀化市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。
审 判 长 旷 洁
人民陪审员 向开富
人民陪审员 黄巧云
二〇一八年五月二十八日
代理书记员 谌 熹