王旭东、许培连等与沂南县国土资源局等资源行政管理:土地行政管理(土地)一审行政判决书
王旭东、许培连等与沂南县国土资源局等资源行政管理:土地行政管理(土地)一审行政判决书
山东省沂南县人民法院
行政判决书
原告王旭东。
原告许培连。
委托代理人张晓霞。
委托代理人王家才，北京在明律师事务所律师。
被告沂南县国土资源局。
法定代表人陈金沂，局长。
委托代理人谢瑞伟，县国土局法规科科长。
委托代理人崔云飞，山东同力兴国律师事务所律师。
被告沂南县人民政府。
法定代表人孙德士，县长。
委托代理人孟庆乐，县政府法制局副局长。
委托代理人祝宝伦，山东同力兴国律师事务所律师。
第三人沂南县星港房地产开发有限公司。
法定代表人李凤德，总经理。
委托代理人高春升，沂南县星港房地产开发有限公司副经理。
委托代理人程琳，沂南县星港房地产开发有限公司法务部专员。
原告王旭东、许培连诉被告沂南县国土资源局（以下简称县国土局）、被告沂南县人民政府（以下简称县政府）及第三人沂南县星港房地产开发有限公司(以下简称星港房地产公司)行政合同及行政复议一案，本院于2018年3月20日立案后，依法向被告送达了行政起诉状副本及应诉通知书，因星港房地产公司同案件处理结果有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年4月20日公开开庭进行了审理，原告王旭东、许培连及其委托代理人张晓霞、王家才，被告县国土局行政负责人姚作启及委托代理人谢瑞伟、崔云飞，被告县政府委托代理人孟庆乐、祝宝伦，第三人星港房地产公司委托代理人高春升、程琳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告沂国土资源局与第三人沂星港房地产开发有限公司于2010年10月23日签订编号为沂南-01-2010-70号国有建设用地使用权出让合同，主要内容是：出让宗地编号2010-Ｇ71号，宗地坐落县城文化路以南，人民路以北，宗地面积37000平方米，出让价款3053万元，出让年期其他普通商品住房用地70年；批发零售用地40年。原告王旭东、许培连不服上述国有建设用地使用权出让合同，向县政府申请行政复议，2018年3月5日，被告沂南县人民政府作出沂政复决字[2017]47号行政复议决定书，维持了沂国土资源局与沂星港房地产开发有限公司签订国有建设用地使用权出让合同。
原告诉称:2017年10月20日，原告通过申请政府信息公开知悉，被告县国土局和第三人星港房地产公司于2010年10月13日签订沂国土资挂字[2010]63号成交确认书中，将包括原告位于沂界湖街道办事处北村社区的房屋用地在内的国有建设用地使用权出让给第三人。被告县国土局签订该成交确认书时，征收拆迁工作尚未完成，该宗地上原告的房屋及相关附属物尚未被拆迁。原告认为，该宗地性质上属“毛地"，根据《国土资源部、住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》等规定，国家实行建设用地使用权“净地"出让，不得“毛地"出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，拟出让地块要依法进行土地调查和确权登记，确保地类清楚、面积准确、权属合法，没有纠纷。故被告县国土局在征收未完成、房屋补偿安置未处理的情况下，与第三人签订国有建设用地使用权出让合同，出让该宗“毛地"，显属违法，严重侵害了原告的合法权益。原告就此向被告县政府申请行政复议，但其于2018年3月5日作出行政复议决定，维持了该行政行为。原告不服，特提起行政诉讼，诉讼请求：1、撤销被告沂南县人民政府作出的沂政复决字[2017]47号行政复议决定书；2、确认被告沂国土资源局与第三人沂星港房地产开发有限公司签订国有建设用地使用权出让合同的行政行为违法；3、本案诉讼费用由被告承担。
原告诉讼中向本院提交以下证据：1、集体土地建设用地使用证（复印件，土地使用者车玉英）；2、合同协议书（复印件，系作为遗产的老宅子分割协议）；3、县殡仪馆收据（复印件）；4、常住人口户籍登记表；5、沂政复决字[2017]47号行政复议决定书（复印件）；6、政府信息公开申请表；7、县国土局针对政府信息公开申请的回复函。
被告沂国土资源局辩称：我局与第三人星港房地产公司签订的国有建设用地使用权出让合同事实清楚，程序合法，适用法律正确。涉案土地的出让公告，公开招标拍卖挂牌均在《国土资源部、住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》发布之前，“毛地"导致不能按期开工建设，与土地竞得者存在利害关系，而与原告无利害关系，并没有侵害原告的合法权益。原告诉称我局与第三人星港房地产公司签订国有建设用地使用权出让合同违法，严重侵犯其合法权益与事实不符，其诉讼请求依法不能成立。
被告沂南县人民政府辩称：沂政复决字[2017]47号行政复议决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。“净地出让"问题是2012年修订的国土资源部《闲置土地处置办法》进行的规定，于2012年7月1日正式实施，但涉案土地的出让行为发生在2010年，根据法不溯及既往的原则，该土地出让行为未违反当时的法律规定，且《闲置土地处置办法》制定目的是有效处置和充分利用闲置土地，规范土地市场行为，促进节约集约用地，规范的是政府出让土地行为和促进土地使用人充分利用土地，未对原告的合法权益造成直接侵害。综上所述，被诉的复议决定依法应予维持。
第三人星港房地产公司述称的答辩内容除同县国土局和县政府外，另外，我公司与被告国土局签订国有土地出让合同是在完成土地出让程序的基础上对双方权利义务进行的约定，原告非合同的相对方，并未对原告的权利义务产生实际影响。相反，确认签订土地出让合同的行政行为违法会对我公司的权利义务造成极大减损。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告沂国土资源局在法定期限内向本院提交了下列作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件：
1、编号沂南-01-2010-70国有建设用地使用权出让合同；
2、省政府鲁政土字[2010]550号文件《关于沂2010年第一批次城市建设用地的批复》；
3、沂土地收购储备中心关于出具2010-Ｇ71号地块规划设计条件的函；
4、沂城乡规划办公室关于2010-Ｇ71号地块规划设计条件的通知书；
5、沂南县人民政府沂政字[2010]70号文件：“关于同意县国土资源局公开挂牌出让部分国有储备建设用地使用权的批复"；
6、沂国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告，文号沂国土资告字[2010]26号；
7、沂南县人民政府沂政字[2009]33号文件：“关于推进城区旧村改造工作的意见"；
8、沂政复决字[2017]47号行政复议决定书；
9、常住人口登记索引表；
10、身份证复印件；
11、土地登记申请书；
12、村庄地籍调查权源证明书；
13、沂北村棚户区搬迁补偿安置协议书；
14、许培连收据；
15、《关于加大闲置土地处置力度的通知》，文号：国土资电发（2007）36号；
16、国土资源部住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》，文号：国土资发（2010）151号；
17、国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》，文号：国土资发（2010）204号；
18、部分有关法律法规节选。
被告沂南县人民政府在法定期限内向本院提交了下列作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件：
（1）行政复议受理审批表；
（2）申请人行政复议申请材料；
（3）行政复议受理通知书及送达回证；
（4）县国土局行政复议答复意见书；
（5）第三人答复意见；
（6）行政复议决定延期通知书及送达回执；
（7）行政复议决定审批表；
（8）行政复议决定书及送达回执。
上述原、被告双方所提交的证据，在庭审中已得到充分的质证和辩论。根据双方当事人质证和辩论意见，对上述证据予以综合认证。
经审理查明：涉本案地块位于沂南县××以南、××以北，面积37000平方米，属于原界湖镇界湖北村居民住宅用地，该地块上所涉及的原告房屋登记在车玉英名下，车玉英去世后，房屋由其子王顺福继承。后王顺福去世，该房屋由其配偶许培连、其子王旭东（即本案原告）居住、管理，并对该房屋享有财产所有权。该房屋所在地块经山东省人民政府[2010]550号文件《关于沂2010年第一批次城市建设用地的批复》批准征收。2011年8月11日，被告县政府沂政字[2010]70号文件《关于同意县国土资源局公开挂牌出让部分国有储备建设用地使用权的批复》，批准该地块公开挂牌出让。2010年9月6日，被告县国土资源局以沂国土资告字[2010]26号文件进行公告，对该地块进行国有土地使用权挂牌出让公告。2010年10月13日，被告县国土局与第三人星港房地产公司签订成交确认书，确认该地块于2010年9月27日至同年10月13日在沂土地收购储备中心举办的国有建设用地使用权挂牌出让活动中，第三人星港房地产公司竞得编号为2010-Ｇ71号地块国有建设用地使用权，确认书还对地块的位置、面积、成交总价等事项进行了确认。签订该成交确认书时，该地块上存在尚未拆除的房屋。2010年10月23日，被告县国土局与第三人星港房地产公司签订国有建设用地使用权出让合同（合同编号：沂南-01-2010-70）。2017年6月16日，原告许培连亲属孙海霞代原告与界湖街道办事处、界湖北村社区居委会签订了“沂北村棚户区搬迁补偿安置协议书"，各项补偿安置价款总计240944元，于2017年9月12日支付到原告许培连在农业银行开设的存款账户中。之后，原告不服被告县国土局与第三人星港房地产公司签订的上述国有建设用地使用权出让合同，向被告县政府提出行政复议申请。被告县政府于2017年10月6日收到复议申请并依法予以受理。2018年3月5日，被告县政府作出沂政复决字[2017]47号行政复议决定书，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（一）款之规定，作出了维持县国土局与星港房地产公司签订国有建设用地使用权出让合同的行政复议决定。原告仍不服，提起了本案行政诉讼。
本院认为，涉本案地块于2010年10月被依法征收时，地块上虽存在尚未拆除的房屋，不符合国土资源部2007年9月8日下发的《关于加大闲置土地处置力度的通知》第二条所要求的实行建设用地“净地"出让的通知精神，征收过程存有瑕疵，但并不违反当时法律法规的强制性规定。2012年修订的国土资源部《闲置土地处置办法》对“净地出让"问题进行了规定，于2012年7月1日正式实施，但涉案地块出让行为发生在2010年，根据法不溯及既往原则，不能据此认定被告县国土局与第三人签订国有建设用地使用权出让合同的行为违法。且签订上述国有建设用地使用权出让合同，是在前期完成土地出让程序的基础上对合同双方权利义务所进行的约定，该行政合同并未对原告的合法权益造成实际影响。被告县政府依其法定职权和程序予以受理原告提出的行政复议申请并作出复议决定，复议结论正确，程序合法，适用法律正确。综上所述，原告诉讼请求所依据的事实和理由依法不能成立，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条之规定，判决如下：
驳回原告王旭东、许培连的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王旭东、许培连负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。
审 判 长 陈公峰
人民陪审员 岳旻华
人民陪审员 代立斌
二〇一八年五月十六日
书 记 员 靳 鑫