张敬德诉龙山县人民政府合同及行政赔偿案
张敬德诉龙山县人民政府合同及行政赔偿案
湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
行政判决书
原告张敬德。
委托人代理人彭祥文，湖南生元律师事务所律师。
被告龙山县人民政府。
法定代表人刘冬生，该县县长。
行政负责人娜么塔。
委托代理人黄春，龙山县房地产管理局工作人员。
委托代理人鞠小鹏，湖南湘龙律师事务所律师。
第三人龙山县里耶管理区管理委员会。
法人代表人田波，该委员会主任。
行政负责人吴定海，龙山县里耶管理区管理委员会副主任。
委托代理人彭武康，该委员会工作人员。
原告张敬德因与被告龙山县人民政府、第三人龙山县里耶管理区管理委员会不履行房屋行政合同及行政赔偿一案，于2017年3月24日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于2017年3月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。龙山县里耶管理区管理委员会因与本案被诉行政行为有利害关系，申请其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年9月1日公开开庭审理了本案。原告张敬德及其委托代理人彭祥文，被告龙山县人民政府副县长娜么塔、委托代理人黄春、鞠小鹏，第三人龙山县里耶管理区管理委员会副主任吴定海、委托代理人彭康武到庭参加诉讼。2017年9月4日，被告以案外调解为由向本院提交书面申请，请求中止本案诉讼。因双方当事人未能调解达成一致意见，本案恢复审理。本案现已审理终结。
2015年1月18日，被告龙山县人民政府派出机构龙山县里耶管理区管理委员会（以下称管委会）与原告张敬德签订了《国有土地上房屋征收与补偿协议书》（以下称《协议书》）。
原告张敬德诉称，被告因实施里耶南游客服务中心及旅游配套建设项目，需对原告位于龙山县里耶镇长沙街的房屋进行征收。2015年1月24日，被告以其派出机构管委会的名义同原告签订了《协议书》，被告以产权调换方式征收原告的房屋。在被拆迁人动员大会上，被告承诺6个月交地，一年内可以进新房。合同签订后，原告按照合同的约定，从原有房屋里搬了出来，让被告对原告的房屋进行了拆除。但被告却没有按照双方的约定在6个月内交地，导致原告在二年后仍无法修建房屋。房屋拆迁时，被告支付了原告6个月的停产停业损失补偿费和12个月的过渡安置费。后期的过渡安置费和停产停业损失补偿费，被告并没有按照法律的相关规定予以支付，原告多次找到被告，要求被告交付置换的土地和支付过渡安置费和停产停业损失补偿费，但被告却以种种理由予以推拖。被告对原告的房屋进行拆迁时，只对房屋进行评估，对地基没有进行评估，对原告进行征地补偿时，只对房屋进行补偿，对地基没有进行补偿，现在被告却要求原告按每宗地8万元的价格购买土地。被告的此种行为，违背了产权置换的宗旨，也违反了公平原则，违反了相关法律规定。由于原告和其他被拆迁的房屋都是进行商业经营，东西都很多。被告在拆迁时，将原来一处地势较低的农贸市场改建成仓库，叫所有被拆迁人的东西存放在仓库内，交由被告进行保管。原告将价值210000元的物品存在被告保管的仓库内。被告在仓库的周围安装了摄像头，并派专人进行管理。2016年6月20日，里耶下大雨，里耶河爆发洪水。由于被告修建的防洪工程质量有问题，加上抗洪救灾不力，救灾措施不当，导致河水越过河堤，淹灭了里耶古城。但原告被拆迁的房屋和待安置的地方因地势较高，没有被洪水淹灭。被告用于存放物品的仓库地势最低，受灾最严重，被洪水淹灭了十天十夜。原告存放在被告处的物品经过十天十夜的浸泡，也已经变质腐烂不能使用了。原告认为，由于被告违约，没有在约定的期限内交付安置地，导致原告不能及时修建房屋，其物品不得不长期存放在被告管理的仓库内，导致其物品在洪灾全部被损毁、灭失。被告选择低洼的地方作为存放物品的仓库，选择不当，被告存在过错。被告在洪灾中抢救不力，措施不当，对保管物品管理不善，是导致原告物品受损的另一重要因素。故原告物品受损与被告的行为具有因果关系，被告应承担赔偿责任。同时，被告未按合同的约定交付安置地和支付过渡安置费、停产停业损失补偿费，其行为构成违约，给原告造成了巨大的经济损失。据此请求：1、依法判决被告无偿交付原告被安置的土地；2、依法判决被告以每月7818元的标准加倍支付原告过渡安置费（从2016年1月25日起至供地后6个月止）；3、依法判决被告以每月11129元的标准支付原告停产停业损失补偿费（从2015年7月25日起至供地后6个月止）；4、依法判决被告赔偿原告洪灾损失210000元。
原告向本院提交了以下证据：证据1国有土地上房屋征收合同，拟证明被告将原告的土地和房屋已征收及征收中补偿的约定。证据2国有土地上房屋评估明细结果，拟证明从评估结果上显示，被告征收时只对房屋评估，没有对土地进行补偿。证据3答复意见书，拟证明被告方对原告方进行答复，答复意见里被告拒绝对原告的损失进行补偿。证据4损失明细，搬迁是被告把原告的货物放在一个仓库内。证据5照片，拟证明原告的货物在洪灾中受到损失。
被告龙山县人民政府辩称，一、关于原告提出要求答辩人无偿交付被安置土地的问题。原告起诉认为“被告对原告的房屋进行拆迁时，只对房屋进行补偿，对地基没有进行补偿，现在被告要求原告按照每宗地8万元的价格购买土地。被告的此种行为，违背了产权置换的宗旨，也违反了公平原则及相关法律规定。”答辩人认为原告以上诉称事实与客观事实不符。首先，国务院制定的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价”。法律规定的房屋征收补偿方式是货币补偿与产权置换两种，由被征收人二者选择一种，但本案答辩人授权管委会与原告签订的《协议书》约定的补偿方式并不是单纯采取产权置换一种，而是采取的先给原告足额货币补偿，再由答辩人把安置区建设完成后由原告按照评估机构的评估价格向答辩人购买安置地，这样既保证了原告房屋按照市场价值获取补偿，又保证了后续答辩人给原告提供安置土地，其目的就是最大限度保护原告的利益，故不存在原告所诉称的答辩人违背了产权置换宗旨及公平原则和相关法律规定等情形。其次，答辩人给原告的货币补偿已经包含原告的土地使用权价值。签订补偿协议书之前答辩人与原告按照法律规定选定的评估机构作出的《房地产估价结果报告》中的第六条已经明确“此次评估结果包括估价对象房屋和房屋所占范围内的土地使用权价值、估价对象房屋自行装饰装修及附属物价值和停产停业损失补偿，不包含搬迁补助费用、临时安置补助费和其他设施补偿费。”原告按照中介机构的估价结果已经从答辩人处领取了全部的货币补偿，故原告要求答辩人无偿交付被安置土地的理由与客观事实不符，人民法院理应驳回。二、关于原告提出要求答辩人加倍支付过渡安置费从2016年1月25日起至供地后6个月止的问题。答辩人与原告签订的《协议书》第四条约定“房屋征收后由甲方分期给乙方支付房屋过渡安置费，过渡期限暂定12个月，标准4元／月／平方米计算，甲方不再承担安置责任。超过补偿协议规定的过渡期限的，从延期之日起，延期在1年内的以原标准1.5倍计算并按月支付。延期超过1年的，按原标准的2倍计算并按月支付。不足一个月的按一个月计算。供地后从供地之日起计算6个月，超出6个月的不再给予过渡安置费。”同时《湖南省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》第二十一条亦规定：“房屋征收部门未按期交付产权调换房，延长过渡期限的，自逾期之月起，应当按照下列规定每月向被征收人支付临时安置费：（一）被征收人自行解决周转用房，过渡期限延期12个月以内的，按照标准的150%支付；过渡期限延期超过12个月的，按照标准的200%支付；（二）向被征收入提供周转用房，除继续提供周转用房外，过渡期限延期12个月以内的，按照标准的50%支付；过渡期限延期超过12个月的，按照标准的100%支付”。本案答辩人与原告签订的补偿协议书约定是由原告自行解决过渡期限的周转用房，如果过渡期延期的，答辩人只能按照上述规定及双方签订的补偿协议所约定的方式给原告支付过渡安置费。目前答辩人已经按照上述约定方式给原告支付过渡安置费至2018年1月24日，故原告起诉要求答辩人加倍支付过渡安置费无事实及法律依据，人民法院理应驳回。三、关于原告提出要求答辩人支付停产停业损失补偿费从2015年7月25日起至供地后6个月止的问题。基于从全面、充分保护原告利益这一目的出发，答辩人在与原告签订《协议书》时已经充分、足额给予了停产停业损失补偿。《湖南省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》第十四条第一、二款规定：“征收生产、经营性用房，造成被征收入停产停业直接损失的，每月按照被征收房屋评估价值的7‰给予补偿。停产停业期限，按照实际停产停业的月数计算确定。被征收人认为停产停业损失超过前款规定标准的，应当向房屋征收部门提供房屋被征收前上一年度实际经营效益，以及相关证明材料，由房地产价格评估机构进行评估，并按照评估结果给予补偿。”本案房屋估价机构出具的《房地产估价结果报告》中的第六条已经明确“此次评估结果包括估价对象房屋和房屋所占范围内的土地使用权价值、估价对象房屋自行装饰装修及附属物价值和停产停业损失补偿，不包含搬迁补助费用、临时安置补助费和其他设施补偿费。”显然，评估机构出具的评估结果已经包含了原告的停产停业损失，答辩人已按照评估结果足额支付给原告，故原告要求答辩人再一次支付停产停业损失从2015年7月25日起至供地后6个月止毫无道理，人民法院理应驳回。四、关于原告要求答辩人赔偿洪灾损失的问题。2016年6月酉水河爆发洪灾（以下简称6.20洪灾），致使里耶镇堤段漫溃导致原告物品被浸泡、受损，对该部分损失原告认为因物品由答辩人保管、答辩人修建的防洪工程质量问题及抗洪救灾措施不当以及答辩人延期交付安置地导致原告无法及时修建房屋等因素造成，因此要求答辩人赔偿。答辩人认为原告这一诉求与客观事实不符，其赔偿理由不符合法律规定。首先，导致里耶镇堤段漫溃权威机构已经认定。湖南省防汛抗旱指挥部办公室2016年6月22日作出的《酉水流域里耶防洪堤漫溃情况分析》认为里耶镇堤段漫溃主要有三个原因：1、酉水全流域降雨大，发生超历史洪水。2、里耶镇上游无防洪控制性工程。3、洪水超过里耶镇堤防洪标准，里耶流域洪水重现期接近100年一遇，远超里耶镇堤20年一遇的洪水防御标准。显然，里耶镇堤段漫溃是特大自然灾害致使，此中答辩人并无任何过错。其次，6.20洪灾在法律上属于不可抗力因素，因洪灾造成原告物品损失法律上答辩人不应赔偿，因为不可抗力是法律上的法定免责事由。第三，6.20洪灾发生后，答辩人举全县之力抗洪救灾，在上级领导的关怀下还从全州乃至于全省抽调大量人力、物质支援里耶抗洪救灾，不存在原告诉称的抗洪不力、措施不当等情形。故原告要求答辩人赔偿洪灾损失更是不当。考虑受灾的严重程度，管委会已经给予了原告相应的救助。答辩人已全面、勤勉、完整的履行了法定职责。综上所述，鉴于原告所诉无事实及法律依据，故请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
2017年4月6日，被告以举证存在客观困难为由提出延期提供证据的书面申请，获本院准许。被告于2017年5月9日向本院提供了被诉行政行为的证据、依据：证据1项目批复文件及征收决定公告，拟证明项目立项征收合法。证据2协商选定房地产评估机构资料，拟证明房屋征收过程中关于补偿选定的评估机构合法。证据3房屋征收与补偿的协议资料，拟证明通过协商已予补偿。证据4管委会关于“6.20”水灾受损赔偿的答复意见及受灾生产生活扶持救助补助名单、过渡安置费支付名单，拟证明受灾已救助及过渡安置费已支付至2018年1月份。证据5省防指出具的酉水河流域里耶防洪堤漫溃情况分析及州水文局出具的里耶“6.20”洪灾洪水调查报告，拟证明“6.20”洪灾系自然灾害，属不可抗力。
第三人管委会没有向本院提交书面答辩状，其在庭审中述称，以被告答辩意见为准。
第三人向本院提交了以下证据。证据1龙山县管理区管理委员会职能配置内设机构和人员编制规定的批复（州编办法[2003]35号），拟证明里耶管理委员会是龙山县人民政府派出机构和职责。证据2征收补偿方案征求意见及论证资料，拟证明征收补偿方案已征求意见。证据3龙山县人民政府房屋征收决定公告，拟证明征收决定已公告。证据4社会稳定风险评估报告，拟证明征收决定前已进行风险评估风险等级为C级。证据5经批准的《里耶古城南游客服务中心及旅游配套设施建设项目国有土地上房屋征收补偿方案》，拟证明该征收补偿方案已经县人民政府批准。证据6公证书一份，拟证明确定评估机构通过协商推荐并经公证。证据7省防指出具的酉水河流域里耶防洪堤漫溃情况分析及州水文局出具的里耶“6.20”洪灾洪水调查报告，拟证明“6.20”洪灾系自然灾害，系不可抗力造成。
经庭前交换证据和庭审质证，当事人的质证意见如下：
对被告的证据，原告质证为：证据1的合法性不予认可，按照法律规定，征收之前必须进行30天公告，被告征收前没有公告和征求群众意见，只有征收决定，没有公告所以是违法的。证据2没有异议，但是被告没有将评估报告鉴定决定书送给原告。决定书内只有部分人签字，还有一些人没有通知到。证据3的真实性没有异议，证明目的有异议，从签订协议到现在一直没有给原告提供安置地，所以不能证明被告严格履行。证据4真实性没有异议，但被告将原告的货物安置在一个低洼的地方，涨水后就把原告的货物淹没了，所以被告对地方的选取是有过错的，且延迟供地导致原告无法修建房屋，所以导致了这次水灾的损失。证据5不够客观，除了涨水之外，还和很多政府的不作为有关，更达不到证明目的，造成洪灾主要的原因是政府违约又没及时提供的地和选择了地势低洼的地方为仓库所导致的。
第三人对被告提交的证据没有异议。
对原告的证据，被告、第三人的质证意见为：证据1真实性无异议，证明目的有异议，原告对协议理解有偏差。证据2评估的结论只能按评估机构评估的价值。证据3真实性无异议，但与本案无关联性。证据4、5真实性无法核实，达不到要求被告赔偿的证明目的。
对第三人提交的证据，原告质证意见为：证据1真实性无异议。证据2对签字的没有异议。证据3真实性无法核实，达不到证明目的。证据4形式不合法，评估报告必须是一个单位对另个单位作出一个报告，而非拆迁征收办公室作出，且评估单位资质不予认可。证据5真实性无异议。证据6真实性予以认可，但是评估结果没有送达给原告，且到不到证明目的。证据7不客观不真实，且达不到证明目的，证明不了这次洪灾被告无需承担责任。
被告对第三人提交的证据无异议。
本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对各方当事人上述证据认证如下：
被告提交的证据1-3，证明了被告为实施里耶南游客服务中心及旅游配套项目，对原告所在的龙山县里耶镇长沙街房地产进行征收、补偿等基本情况，予以采信。被告提交的证据4-5，能够证明2016年6月18日-20日里耶发生洪灾的事实，与本案原告起诉的事实具有关联性，予以采信。
原告提交的证据1-2，证明了征收的相关事实，予以采信。证据3-5，能够佐证2016年6月18日-20日里耶发生洪灾的事实，予以采信。
第三人提交的证据1，系证明第三人法人身份及属性的证据，予以采信。证据2-6，系证明征收、补偿过程中履行相关程序的材料，符合证据三性，予以采信。证据7与被告提交的证据5系同一份证据，予以采信。
经审理查明，被告龙山县人民政府为实施里耶古城南游客服务中心及旅游配套设施项目，对位于龙山县里耶镇长沙街伍应东等人的国有土地及房屋进行征收。被告龙山县人民政府委托其派出机构，即第三人管委会具体实施房屋征收与补偿工作。第三人管委会（甲方）与原告张敬德（乙方）于2015年1月18日签订了《协议书》。其中，第二条关于房屋征收安置方式与补偿金额的约定中，征收房屋补偿费共五项，包括被征收房地产价值、装饰装修及其他附属物补偿费、搬迁费、过渡安置费（根据4元／月／平方米计算了1年金额）、停产停业损失补偿费（根据经营面积评估价值的7‰／月计算了6个月金额），上述费用以评估机构评估确定的价格和根据评估对应的标准确定；对原告在里耶古城南游客服务中心安置区提供安置地，每宗地面积控制在120平方米，统规统建的，房屋建成后由原告按照新建房的评估价格购买，统规自建的，所提供的宗地为国有出让地，由原告按评估机构的评估价格向甲方购买。第四条对房屋征收后过渡安置方式的约定为：房屋征收后由甲方分期给乙方支付房屋过渡安置费，过渡期限暂定12个月，标准按4元／月／平方米计算，甲方不再承担安置责任。超过补偿协议规定的过渡期限的，从延期之日起，延期在1年内的以原标准的1.5倍计算并按月支付。延期超过1年的，按原标准的2倍计算并按月支付。不足一个月的按一个月计算。供地后从供地之日起计算6个月，超出6个月的不再给予过渡安置费。第五条对停产停业补助的约定为：甲方按经营面积评估价值的7‰／月计算6个月停产停业损失并一次性补偿给原告。出租门面的租赁关系，由原告和承租人自行解除。协议签订后，被告已经按照协议支付了相关款项，原告也按照约定搬迁腾地。截止法庭辩论终结，被告没有按照约定供地。另，原告按照约定搬迁腾地后，将部分物品存于被告提供的仓库内保管，2016年6月18日-20日里耶发生洪灾，该仓库被洪水淹没，原告存放的物品遭受水损。灾后，政府对受损严重的每户给予10000元的救助款，一般损失户每户给予5000元的救助款，并组织各方力量进行灾后重建。
本院认为，本案的争议焦点有三：其一、原、被告双方签订的《协议书》效力；其二、原告主张是否有约定并实际履行；其三、对原告的洪灾水损是否应作为直接的损失予以赔偿。
关于争议焦点一：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”根据上述规定，对国有土地的征收补偿主要有二种方式，即货币补偿和产权调换，在选择货币补偿方式上征收人补偿了被征收人相应货币后征收补偿行为就此完成；产权调换的方式则是计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。本案中，双方虽在《协议书》第二条约定“乙方自愿选择以产权调换方式进行房屋征收补偿安置（统规统建、统规自建、居住套房方式仅选其一）”，但结合该协议的其他条款以及双方实际履行情况来看，应当认定征收补偿方式为货币补偿。同时，在《协议书》中被告自加了给原告在里耶古城南游客服务中心安置区有偿的向原告提供地或房的义务，被告对该自加义务的约定并不违反相关规定，应确认其效力，双方签订的《协议书》合法有效应继续履行。
关于争议焦点二：第一，有偿供地还是无偿供地的问题。原告起诉依法判决被告无偿交付原告被安置的土地。《协议书》第二条相关约定“（三）统规统建方式。由政府统一规划，统一设计，统一建设房屋用于产权调换。每宗地面积控制在120平方米（等于两个门面地面积），统规统建房屋建成后由乙方按照新建房的评估价格购买。（四）统规自建方式。每宗房屋占地面积为120平方米，由乙方按政府统一规划设计的标准自行修建房屋。新建房屋层高及外观风貌必须符合里耶历史文化名镇保护规划要求。所提供的宗地为国有出让地，由乙方按评估机构的评估价格向甲方购买。”根据该约定，被告虽然自加了给原告供地或供房的义务，但并不是无偿的向原告提供，原告要取得被告提供的地或房也有支付相应对价的义务。另外，双方签订的《协议书》以及湖南长城房地产土地估价有限公司作出的《评估报告书》，均证明被告补偿给原告的房地产价值包括了房屋和房屋所占范围内的土地使用权价值，不存在被告只补偿原告的房屋价值而没有补偿房屋所占土地使用权价值的情况，且被告已经按照协议内容支付了全部的补偿款。因此，原告要求被告提供安置土地的诉请应予支持，但要求无偿供地没有法律和事实依据不予支持。第二，被告给原告供地期限的确定。《协议书》第四条约定“房屋征收后由甲方分期给乙方支付房屋过渡安置费，过渡期限暂定12个月”。根据该条款对过渡安置期限的约定，结合合同本意，可确定被告供地的合理期限应为原告房屋被征收后12个月之内。第三，过渡安置费和停产停业损失。原告请求加倍支付余下的过渡安置费和停产停业损失。关于过渡安置费双方在《协议书》第四条中有明确规定，只要按照约定履行即可。关于停产停业损失，双方在《协议书》中约定为“甲方按经营面积评估价值的7‰／月计算6个月停产停业损失并一次性补偿给乙方”，鉴于被告方并没有在原告房屋被征收后12个月之内按照约定供地，造成原告无法尽快建房继续经营的事实，同时该约定与《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》第十四条第一款规定的“征收生产、经营性用房，造成被征收人停产停业直接损失的，每月按照被征收房屋评估价值的7‰给予补偿。停产停业期限，按照实际停产停业的月数计算确定”相悖，比照过渡安置费的支付期限，原告要求停产停业费按照该规定的标准支付至被告供地后六个月的要求并无不当，应予以支持。原告请求加倍支付停产停业损失和过渡安置费的请求，因与双方签订的《协议书》和《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》相关规定不符，不予支持。
关于争议焦点三：第一，被告是否构成违法或违约。本案中按照双方约定，被告应在房屋征收后一年内向原告提供安置地或新建房。被告于2015年1月24日完成对原告的房屋征收，截止目前并没按照约定提供安置地或新建房，被告没有按照约定履行相应义务的行为，应确认被告构成违约。第二，是否有损失的客观存在。本案中，原告房屋被征收后，将部分物品存放于被告提供的场地，在2016年6月18日至20日时因里耶发生洪灾，造成原告存放的货物受损，应肯定损失是客观存在的。第三，被告的违约与原告的损失是否有直接的因果关系，即被告的违约行为是否必然导致原告的损失。本案中，原告货物遭受损失的直接原因是里耶发生百年一遇的洪灾，该灾情有湖南省防汛抗旱指挥部办公室情况分析在卷佐证，洪灾造成溃堤，淹没了里耶的主城区，其中包括被告为原告提供存放物品的农贸市场，属于不可抗力。不可否认被告的违约行为与原告的损失有间接的因果关系，但是被告的违约行为并不是导致原告损失的直接原因，也即被告的违约行为不会必然导致原告的损失，故应认定被告的违约行为与原告的损失没有直接的因果关系。审查行政机关是否应承担赔偿责任，只有在行政行为存在违法或违约、有损失的存在、损失的造成与该行政行为违约或违法有直接的因果关系这三个条件全部具备时才给予国家赔偿。故在本案中，被告的行为虽然构成违约，原告的损失也客观存在，因二者没有直接的因果关系，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项关于“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，原告主张的水损不属于国家赔偿的范畴，原告的该诉请没有法律依据。另，政府在抗洪救灾及重建过程中采取了相应的积极措施，并给受灾严重的户给予10000元的救助款，一般损失户给予5000元的救助款，除了个别家庭而外，绝大多数家庭都领取了相应的救助款。原告因洪灾这一不可抗力造成的损失，与被告的违约行为没有直接因果关系，且被告在灾后对因洪灾造成损失的家庭以户为单位进行了救助，履行了相应公共管理的职责。本案原告提起赔偿经济损失的请求依据不足，其请求对损失大小进行鉴定无实际意义，本院不予支持。
综上，原、被告之间签订的《协议书》合法有效，双方应继续履行。对原告请求被告按照《协议书》约定继续履行供地义务及支付余下的过渡安置费和停产停业损失，本院予以支持。原告请求被告加倍支付过渡安置费和停产停业损失没有事实和法律依据，本院不予支持。原告请求赔偿洪灾造成的水损因不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿范畴，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、被告龙山县人民政府于本判决生效之日起三个月内，按照《国有土地上房屋征收与补偿协议书》有偿给原告张敬德提供安置土地，并以书面方式告知原告张敬德；
二、被告龙山县人民政府按照《国有土地上房屋征收与补偿协议书》第四条的约定，以4元／月／平方米标准的1.5倍支付2016年1月25日至2017年1月24日期间的过渡安置费给原告张敬德，以4元／月／平方米标准的2倍支付2017年1月25日至供地后六个月期间的过渡安置费给原告张敬德；
三、被告龙山县人民政府按照原告张敬德被征收房屋的经营面积评估价值7‰／月支付从2015年7月25日起至供地后六个月止实际停产停业费给原告张敬德；
四、驳回原告张敬德的其他诉讼请求。
一审案件受理费共计11115元，由原告张敬德承担50元（已经交纳），由被告龙山县人民政府承担11065元（限本判决生效之日起十日内交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审判长 陈武涛
审判员 叶明生
审判员 田玉莲
二〇一八年二月五日
书记员 田 勋
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第十五条原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。
第十六条对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，诉讼费用准用民事案件交纳标准；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，诉讼费用适用行政案件交纳标准。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。