邵凡因要求被告葫芦岛经济开发区管理委员会依法支付地上附着物补偿款一案一审行政判决书
邵凡因要求被告葫芦岛经济开发区管理委员会依法支付地上附着物补偿款一案一审行政判决书
辽宁省葫芦岛市中级人民法院
行政判决书
原告邵凡。
委托代理人邵忠海。（原告之夫）
委托代理人李德鑫。
被告葫芦岛经济开发区管理委员会。
法定代表人聂锦春，该管委会主任。
委托代理人曹忠华。
委托代理人佟月明，辽宁兴连律师事务所律师。
原告邵凡因要求被告葫芦岛经济开发区管理委员会依法支付地上附着物补偿款一案，于2017年8月31日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2017年9月4日向被告邮寄送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月10日、2018年2月1日公开开庭审理了本案。原告邵凡及委托代理人邵忠海、李德鑫，被告葫芦岛市经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）的委托代理人曹忠华、佟月明，到庭参加了诉讼。
本案在审理过程中，原告申请其转包土地上种植的银杏树、梨树、葡萄树的价值进行评估鉴定，本案于2018年1月12日因委托评估扣除审限。经过对银杏树、梨树、葡萄树的价值进行委托评估，于2018年1月6日结束。2018年2月1日恢复本案审理，对评估鉴定结果进行质证。本案现已审理终结。
原告邵凡诉称，2010年4月9日，原告与北港镇东营村31户村民签订《土地转包协议》，共计87亩（业经北港开发区拆迁办公室核量）。转包经营期限为转包方与村委会签订土地承包合同剩余16年。原告转包后，按原来老果园的基础划分五个种植区，投入大量的人力、物力，分别种植葡萄树、银杏树和梨树。2013年10月23日，葫芦岛市龙港区人民政府、葫芦岛市国土资源局龙港分局对原告下发《关于对邵凡土地清理通告》，限原告于2013年10月30日前，到葫芦岛北港工业区办理附着物移植费事宜，并自行清理附着物。按照此通告，原告要在7日内另找87亩土地且还要完成移植，是不可能完成的。原告多次找负责领导，诉求宽限日期未果。2014年2月24日，被告将原告87亩土地上附着物进行强制清理，树木残余也没有保留。2014年7月28日，原告得知后经多次投诉，均已给付价格过低未达成协议，直到2016年5月19日，才口头答复：像其他案件一样去中法提起行政诉讼。2017年1月24日，在原告提起确认强拆违法并赔偿的行政诉讼中，经葫芦岛市中级人民法院协调，原告与被告管委会以每亩5.8万的标准达成初步协议，并分四次给付，但因被告由于变更领导未确认协议。2017年8月28日，经葫芦岛市中级人民法院审理释明原告提起确认行政强制行为违法的诉讼已经超过法定起诉期限，指导原告另行诉讼。虽然原告诉行政行为违法超期，但是被告一直未履行补偿义务。综上，被告强制进行土地清理未保存残留物，没有依法定程序，造成原告的经济损失理应履行法定给付义务。为维护原告合法权益，请求法院判令被告依法支付原告土地上的附着物补偿款17400000.00元，并承担诉讼费用、邮寄费用。
原告向本院提交有以下8组证据。第一组证据、土地转包协议书（31份）、声明书（6份），用以证明原告取得土地经营权；第二组证据、邵凡地上附着物总面积、邵凡所种植林木的情况说明、现场勘查记录及东山村村民对外承包地明细表，用以证明原告承包土地的面积及种植林木的品种、栽植银杏树、梨树的棵数、树径；第三组证据、调取证据申请及承包地现场照片（10张），用以证明原告承包的土地上种植了银杏树、葡萄树；第四组证据清理通告；第五组证据、答辩状，第四组、第五组证据用以证明被告实施强制清理行政行为，导致原告承包土地上的林木被全部损毁；第六组证据光盘，用以证明原告得知承包土地上的林木被损毁后一直向被告主张权利，要求被告给予补偿；第七组证据、协商笔录，用以证明原告在确认强制清理违法并赔偿的行政诉讼中曾与被告就赔偿事宜进行过协商，并达成一致，但未签订调解书；第八组证据，四名出庭作证的证人证言，用以证明原告承包的土地上种植了葡萄树及葡萄树的数量、树龄。
被告开发区管委会答辩称，一、依据《辽宁省人民政府土地批件》，龙港区人民政府实施土地征收，发布了《征收土地方案公告》，龙港区国土资源局发布了《征地补偿安置方案公告》，对于原告种植的能够移栽的苗木要求予以移栽，故依据《葫芦岛市征地补偿安置暂行办法》第十一条的规定给付移栽费用，但是就此与原告协商不一致。依据《葫芦岛市征地补偿安置暂行办法》第二十四条“被征地单位和个人不执行市、县、区人民政府批准的征地补偿方案，不按时处理青苗和拆除地上附着物的，由政府有关部门统一清理”的规定，关于土地补偿已经与被征地村达成一致，故发布了《关于邵凡土地清理通告》，原告在通告发布后未按时清理，故予以强制清理。二、依据《土地管理法》等法律规定，农业承包合同的约定，承包人及土地承包经营权流转后的经营人均有遵守土地承包合同，不得改变土地用途，不在耕地上植树的义务。因此，原告违法栽种树木产生的不是合法利益，不是合法利益就无法得到法律保护。无论强制清理行为程序是否合法，均不应对原告予以赔偿，只能依据补偿方案支付每亩10000元的补偿费用，三、原告请求赔偿的数额缺乏合法依据。在土地清理前，已经对现场进行了勘查，确认了树木的种类与数量，原告请求补偿数额明显与事实不符，如果要给予原告补偿，应该依法予以评估确定。
被告开发区管委会在法定期限内向本院提交的证据、依据共8份。证据1、《龙港区人民政府通告》，用以证明管委会通过龙港区人民政府发布关于启动的建设项目，征收土地前禁止抢栽、抢种；证据2、辽政地字（2011）2667、2684号辽宁省人民政府土地批件，用以证明原告所诉土地征收已经得到批准；证据3、（2012）第2、3号龙港区人民政府征收土地方案公告；证据4、（2012）第2、3号葫芦岛市国土资源局龙港分局征地补偿安置方案公告；证据3、4用以证明原告承包的土地被征收的程序合法；证据5、会议纪要，用以证明地上附着物移植给付每亩10000元；证据6、关于邵凡土地清理通告及送达回证，用以证明对于原告土地清理前履行了告知义务；证据7、现场勘查记录和原告地上物涉及的面积与种类，用以证明原告承包土地上附着物的种类和数量；证据8、公证处照片，用以证明清理原告承包土地时，地上物的情况。
2017年11月1日9时本院组织原告、被告依法选定葫芦岛鸿翔资产与土地房地产评估有限公司作为该案诉讼标的的评估机构，葫芦岛市中级人民法院出具［2017］葫中法评鉴字第628号司法技术鉴定委托书委托该评估公司对本案涉案土地上地上物的市场价值进行评估鉴定。2018年1月6日本院收到评估公司出具的葫鸿翔评鉴（2017）第028号《邵凡地上物市场价值咨询项目资产评估报告书》，评估报告的评估结果为：邵凡拥有的地上物市场价值合计为432.76万元。本次评估费10万元（已由原告邵凡先期支付）。2018年2月1日本院恢复本案审理，对评估报告进行质证。
经庭审质证，本院对各方提供的证据作如下认证：原告提供的第一组证据土地租赁协议及声明能够证明原告取得争议土地经营权，对于争议土地上的附着物具有所有权，本院依法予以采信。第二组证据原、被告双方均认可，能够证明原告争议土地的面积、争议土地上种植树木的品种、数量、树径，本院依法予以采信。第三组证据中的照片，虽然原告未提供拍照的时间、日期及拍摄人，但结合本案其他证据能够证明原告在争议土地上种植了葡萄树一节，本院依法予以采信。第四组证据双方均无异议，与本案具有关联性，本院依法予以采信。第五组证据与本案不具有关联性，本院依法不予采信。第六组证据能够证明原告对于补偿问题不间断在主张权利，本院依法予以采信。第七组证据虽然能够证明原、被告对于地上附着物补偿问题在法院主持下进行过调解，但不能作为本案补偿的依据。第八组证据能够证明原告购买了4-5年生的葡萄树并种植在争议土地上，结合本案其他证据能够认定原告在争议土地上种植了葡萄树，对于该组证据本院依法予以采信。
被告开发区管委会提供的8份证据，证据1能够证明争议土地在征收前依法发布通告，明令禁止抢栽、抢种树木，该证据具有真实性、合法性，本院依法予以采信。证据2、3、4能够证明争议地块经过审批，并发布征地补偿安置方案土地征收程序合法，双方均无异议，本院依法予以采信。证据5对于真实性一节本院予以采信，但不能作为本案补偿的依据。证据6与原告的第四组证据相同，质证意见相同。证据7与原告提供的第二组证据相同，质证意见相同。证据8双方对于真实性均无异议，且在原告种植葡萄树地块的照片中能够看出有作为葡萄树架子的水泥柱子，结合本案其他证据能够认定原告在争议地块上种植了葡萄树，对于被告提供的证据8本院依法予以采信。
原告申请本院调取的公证书及葫芦岛鸿翔资产与土地房地产评估有限公司作出的项目数，在双方提交的证据中均有。故，不需本院调取。
原、被告对于葫鸿翔评鉴（2017）第028号《邵凡地上物市场价值咨询项目资产评估报告书》中梨树、银杏树的价值评估没有异议。
关于被告提出葫鸿翔评鉴（2017）第028号《邵凡地上物市场价值咨询项目资产评估报告书》中26.96亩土地上没有种植葡萄树，而评估机构对于葡萄树的价值进行评估没有法律依据的异议意见。结合本案证据及双方庭审质证的意见，评估机构对于26.96亩土地上种植的葡萄树的树龄及价值认定，是依据本案原告提供的土地上的照片、证人证言以及被告委托的测量机构出具的测量图；被告提供的公证处照片、会议纪要等证据。鉴定机构对于葡萄树价值的评估符合法律规定，被告提出26.96亩土地上种植葡萄树价值的不存在的质证意见，本院不予采纳。
本院根据庭审质证，认定葫芦岛市鸿翔资产与土地房地产评估有限公司具有行业评估资质，评估委托程序合法。其出具的葫鸿翔评鉴（2017）第028号《邵凡地上物市场价值咨询项目资产评估报告书》，评估机构评估事项与评估结论内容一致，评估方法符合行业规范，其评估结果作为有效证据予以采信。
经审理查明，2010年4月9日和4月10日，原告邵凡与葫芦岛市龙港区北港街道东营村村民签订12份《土地转包协议》，取得位于龙港区北港街道东营村东海洋、腰洼子19.69亩土地的使用权。案外人王丽娟、孙雅珍、王飞、王丹、王再元、李兵于2010年4月9日分别与葫芦岛市龙港区北港街道东营村村民签订《土地转包协议》，共计19份，取得龙港区北港街道东营村大东山屯65.52亩土地使用权。2010年5月19日，案外人王丽娟、孙雅珍、王飞、王丹、王再元、李兵发表声明，声明“2014年4月9日与葫芦岛市龙港区北港街道东营村村民所签订的19份《土地转包协议》中转包的土地真正的土地使用人、投资人是邵凡”。原告邵凡在转包的85.21亩土地（包括五位案外人转包的土地）上栽植了梨树、银杏树、葡萄树。2010年4月26日，葫芦岛市龙港区人民政府发布通告并张贴公示，其具体内容为：一、葫芦岛北港工业区为国务院常务会议批准的《辽宁沿海经济带发展规划》重要区域之一，依据国家和省、市总体要求及葫芦岛北港工业区目前发展需要，现正式启动新能源装备制造基地和商务区项目建设。两个区域共需占用工业区规划控制土地面积6.9平方公里。二、凡经区政府批准，并依照法律、法规规定取得行政许可外，在上述两个区域范围内，严禁违法挖沙、采石、取土及改变土地用途修建、扩建养殖塘、盐田等行为；严禁违法修建建筑物、构筑物及植树、取地下水或未经批准扣建大棚等行为。三、本通告发布前已发生的违禁行为，责令当事人以通告发布日为计时起点一月内纠正。否则，将由行政执法部门依法查处。四、本通告发布后新发生的违禁行为，对行为结果不予任何补偿，并对当事人及相关责任单位、责任人依法追究责任。五、本通告自发布之日起执行。2011年12月31日，辽宁省人民政府作出辽政地字（2011）2667号、（2011）2684《关于葫芦岛市龙港区实施乡级规划批次用地的批复》。2012年2月14日，葫芦岛市龙港区人民政府作出（2012）年第02、03号《龙港区人民政府征收土地方案公告》。同日，葫芦岛市国土资源局龙港分局作出（2012）02、03号《征地补偿安置方案公告》。2012年11月25日，被告开发区管委会召开主任办公会议并形成第8期《主任办公会议纪要》，针对葡萄树、果树补偿问题形成决定。2013年10月14日，被告委托葫芦岛中维测绘有限公司出具邵凡地上附着物总面积测绘图，认定地上附着物种植区域5个地块，总面积85.21亩。A、B、C地块：银杏；D、E地块：葡萄。2013年10月22日，原告、被告以及被告委托葫芦岛鸿翔资产与土地房地产评估有限公司工作人员共同对于原告承包的85.21亩土地中A、B、C地块上种植的梨树、银杏树进行了清点。梨树胸径6cm，共计260株。银杏树胸径5cm,共计4959株；银杏树胸径4cm，共计5183株；银杏树胸径3cm，共计1189株；银杏树胸径2cm，共计1099株。2013年10月23日，葫芦岛市龙港区人民政府、葫芦岛市国土资源局龙港分局发布关于对邵凡、王丽娟、孙雅珍、王飞、王丹、王再元、李兵等土地清理通告，要求原告等人于2013年10月30日前到被告处办理附着物移植费事宜，并自行清理附着物。2014年2月24日，被告将原告85.21亩土地上附着物进行了清理。原告得知土地被清理后，不断向被告主张权利要求支付地上附着物补偿款未果。2017年8月31日，原告以要求被告开发区管委会依法支付地上附着物补偿款17，400，000.00元为由向本院提起行政诉讼。
另查明，2016年6月8日，原告邵凡以葫芦岛市龙港区人民政府、葫芦岛经济开发区管理委员会为被告，以行政强制清理违法并赔偿为由，向本院提起行政诉讼。在本院在审理过程中针对原告损失问题进行多次调解未果，向原告法律释明后，原告于2017年8月28日自愿申请撤回起诉。本院裁定准予本案原告撤回起诉。
再查明，2014年2月，被告开发区管委会向葫芦岛市龙港区人民政府作出承诺：葫芦岛市龙港区2013年度第14批次建设用地，以龙港区政府为征收主体，组卷上报材料办理土地征收手续，经省政府批准征收后，又以龙港区人民政府为主体发布《征收土地方案公告》，确认征地补偿、安置方案，但龙港区政府并未开展相应的地上附着物以及青苗的补偿工作，而由承诺人具体组织实施，现承诺人对葫芦岛市龙港区人民政府承诺如下：承诺人一定按照辽政发（2004）27号文件精神及《葫芦岛市征地补偿安置暂行办法》妥善安置被征地农民生产和生活，确保被征地农民原有生活水平不降低，严格按法定程序和标准开展地上附着物及青苗补偿工作，由此产生的一切后果，均由承诺人承担法律责任。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，本案中，虽然葫芦岛市龙港区人民政府作为土地征收主体，组卷上报材料办理土地征收手续。后经省政府批准征收后，葫芦岛市龙港区人民政府又发布《征收土地方案公告》，确认征地补偿、安置方案。但针对征收范围内的土地，葫芦岛市龙港区政府并未开展相应的征收工作，而由被告开发区管理委员会具体组织实施，包括地上附着物以及青苗的核量、清点、补偿款的发放等工作，且征收土地也是由被告开发区管委会进行使用。另，被告开发区管委会与葫芦岛市龙港区人民政府就地上附着物及青苗补偿工作签订了承诺书，且被告开发区管委会庭审中表明征收土地范围内的地上附着物及青苗补偿款均是开发区管委会所支付。故，原告起诉要求支付地上附着物补偿款的适格被告应为葫芦岛经济开发区管理委员会。原告在提起本案诉讼时将葫芦岛市龙港区人民政府列为本案共同被告，在本案审理过程中，葫芦岛市龙港区人民政府出具承诺书后，被告开发区管委会认可的情况下，原告申请撤回对葫芦岛市龙港区人民政府的起诉。本院认为原告撤回起诉符合法律规定，准予原告撤回起诉。
关于原告转包土地是否合法及是否改变土地用途的问题。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”、第三十四条“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”、《农村土地承包经营权流转管理办法》第九条“农村土地承包经营权流转的受让方可以是承包农户，也可以是其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人”的规定，通过五位案外人的声明及被告提供的证据现场勘查记录和原告地上物涉及的面积及种类能够证明，五位案外人转包的土地共计65.52亩土地，投资人及实际使用权人也为本案原告邵凡。另，原告邵凡以转包土地的形式取得葫芦岛市龙港区北港街道东营村东海洋19.69亩土地的使用权。且原告与东营村村民签订的转包土地协议也未经法定程序进行撤销或确认无效。故，原告以转包的形式取得85.21亩涉案土地的使用权，并实际经营，并未违反法律规定。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条“【流转原则】土地承包经营权流转应当遵循以下原则：（一）平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；（三）流转的期限不得超过承包期的剩余期限；（四）受让方须有农业经营能力；（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权”的规定，本案原告在2010年4月9日、4月10日转包东营村村民的土地起至2017年8月31日提起行政诉讼止并没有该村村民以任何形式对于原告转包的土地提出异议，在庭审中被告也明确表示涉案土地原承包人也没有主张地上附着物的补偿款。另，原告在转包土地前，该片土地为果园。故，原告在涉案土地上种植的银杏、梨树、葡萄树均为增加土地收益，并没有改变土地所有权性质及土地的农业用途。故，被告主张原告转包土地及转包后改变土地用途种植树木不符合法律规定的观点，本院不予支持。
关于原告转包土地中29.96亩土地上是否种植葡萄树及葡萄树树龄的问题。本案中，通过被告提供的证据现场勘查记录和原告地上物涉及的面积及种类测量图、公证处照片、主任办公会议纪要看，原告转包的85.21亩土地共计分为5个地块，在测量图上明确标注其中D、E两个地块面积共计29.96亩土地种植葡萄，被告工作人员及评估机构现场清点的银杏树、梨树为另外的三个地块上种植的，涉及葡萄树的两个地块没有在现场勘查笔录中表述；但通过公证处对于现场的照片中，涉及种植葡萄树的地块上有为葡萄树爬高而用的水泥柱作的架子及主任办公会议纪要中明确了葡萄树的补偿标准原则上最高不超过5万元/亩的描述，能够证明原告在29.96亩土地上种植葡萄树且被告对于葡萄树的补偿并不是单株进行补偿，而是按照亩数进行补偿的情况下，被告没有对原告的葡萄树进行单株清点。通过原告出庭作证的证人证言可以看出，2010年3、4月份，原告在兴城市购买了树龄为4年左右的葡萄树，且种植的区域为涉案土地。至2014年2月24日，原告土地被清理之日，原告在转包土地上种植的葡萄树为8年树龄。故，被告提出原告在29.29亩土地上没有种植葡萄树的观点本院不予支持。
关于原告种植的银杏树、梨树、葡萄树是否属于抢栽抢种的问题。原告转包土地的时间是2010年4月9日、4月10日，而葫芦岛市龙港区人民政府发布通告的时间是2014年4月26日。通过本案出庭作证的证人证言能够证明原告种植树木的时间在2014年4月26日之前。虽然在原告签订的土地转包协议中涉及到如有国家政府动迁的字样，但被告没有提供证据证明原告种植树木的行为发生在2014年4月26日之后，也没有提供涉案土地在2014年4月26日之前的土地状况的证据，故，被告应当承担举证不能的法律后果。被告主张原告在转包土地上抢栽抢种树木的观点本院不予支持。
关于原告要求支付梨树、银杏树、葡萄树补偿款的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”的规定，行政机关征收集体土地时，应就土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费给予补偿，且地上附着物补偿费的补偿应当归地上附着物的所有者所有。本案中，原告于2010年4月份在转包的土地上种植了梨树、银杏树、葡萄树。被告于2012年2月14日开始实施土地征收行为后，被告委托评估机构对于原告转包的土地面积、种植的品种、棵树进行了现场勘查，但未对原告在转包土地上种植树木的价值进行认定。虽然在2013年10月23日，针对原告转包的土地发布了清理通告，但在2014年2月24日，被告强制清理原告转包的85.21亩土地上附着物时，没有对原告种植的树木进行保存，导致原告种植的树木全部灭失。被告在征收过程中既没有对于原告转包土地的行为经过法定程序予以撤销或确认无效，也没有对于原告种植的树木进行过抢栽抢种的认定。故，被告应当承担征收原告转包的85.21亩土地上种植的林木进行补偿职责，因原告土地上的林木全部被毁，被告应当按照强制清理时树木的价值进行补偿。本院根据原告提出评估鉴定的申请，经原、被告各方同意，根据现有证据，委托了有资质的评估机构对原告的树木进行了评估，总价值为人民币4，327，600.00元。故，被告应当对于原告转包的85.21亩土地上种植的林木的实际价值人民币4，327，600.00元进行补偿。原告因评估所预交的评估费人民币100，000.00元应由被告承担。原告要求支付地上附着物补偿款人民币17400000.00元中超出4，327，600.00元的诉讼请求，没有事实根据和法律依据，本院依法不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条规定判决如下：
一、被告葫芦岛经济开发区管理委员会于本判决生效后十五日内支付征收原告转包土地上种植的梨树、银杏树、葡萄树价值的补偿款4，327，600.00元；
二、评估费人民币100,000.00元由被告葫芦岛经济开发区管理委员会负担；
三、驳回原告其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由被告葫芦岛经济开发区管理委员会负担。
如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审判长 李彦博
审判员 花 勇
审判员 柳 杨
二〇一八年四月十六日
书记员 谭思朦
本判决书适用的法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。