葫芦岛市龙港区人民政府房屋征收与安置办公室诉果希有请求履行安置补偿协议一案二审行政判决书
葫芦岛市龙港区人民政府房屋征收与安置办公室诉果希有请求履行安置补偿协议一案二审行政判决书
辽宁省葫芦岛市中级人民法院
行政判决书
上诉人（原审被告）葫芦岛市龙港区人民政府房屋征收与安置办公室，地址葫芦岛市龙港区。
法定代表人赫德海，该征收与安置办公室主任。
委托代理人郭炳旭，该征收与安置办公室工作人员。
委托代理人于洪波，辽宁兴连律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）果希有。
委托代理人高铁成，辽宁开智律师事务所律师。
原审第三人葫芦岛鸿亿房地产开发有限公司。
法定代表人荀广军，该公司经理。
委托代理人陈鸿钧，该公司员工。
委托代理人那伟，辽宁开智律师事务所律师。
上诉人葫芦岛市龙港区人民政府房屋征收与安置办公室因被上诉人果希有请求履行安置补偿协议一案，不服兴城市人民法院（2017）辽1481行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人葫芦岛市龙港区人民政府房屋征收与安置办公室的委托代理人郭炳旭、于洪波，被上诉人果希有及其委托代理人高铁成，原审第三人葫芦岛鸿亿房地产开发有限公司的委托代理人陈鸿钧、那伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，南山及跃进棚户区三期工程位于葫芦岛市龙港区东街道锌小社区和连湾街道跃进村，是第三人葫芦岛鸿亿房地产开发有限公司承建的葫芦岛市棚户区改造工程之一。房屋征收工作由被告葫芦岛市龙港区人民政府房屋征收与安置办公室负责，第三人负责回迁楼源及安置补偿费用的支付。2011年5月30日，葫芦岛市龙港区人民政府发布了《南山及跃进棚户区房屋征收补偿公告》。2011年7月6日，公告期限届满时，被告葫芦岛市龙港区人民政府房屋征收与安置办公室函请葫芦岛市龙港区人民政府发布征收决定。2011年7月6日，葫芦岛市龙港区人民政府发布葫龙政发[2011]第1号《房屋征收决定》和《南山及跃进棚户区房屋征收补偿方案》，并确定了征收范围，征收、实施单位等。2014年4月23日，被告与辽宁三维房地产评估有限公司签订评估委托合同，对评估对象、目的等作出明确约定。2014年8月11日，该评估机构对原告果希有所有的房屋及附属物作出评估，其价值共计人民币1，026，443.00元。2014年6月9日，辽宁兴连资产评估有限公司受被告委托，经对果希有所经营的“鑫兴腌制品厂”经营损失作出评估，其价值共计人民币2，110，796.00元。2014年11月3日，葫芦岛市龙港区人民政府作出龙政征补决[2014]第45号《国有土地上房屋征收补偿安置决定书》，对被征收人果希有作出以产权调换方式安置45平方米住宅楼一户，补偿3058049元的征收补偿决定。原告不服，向葫芦岛市中级人民法院提起行政诉讼后，在诉讼中，原告与原审被告即葫芦岛市龙港区人民政府达成和解，由原审被告补偿原告人民币3137679元，原告于2015年2月11日申请撤诉，葫芦岛市中级人民法院于2015年2月11日作出（2014）葫行初字第00094号准许撤诉裁定。2015年6月15日原被告双方达成《房屋征收货币补偿安置意见》，由被告补偿原告人民币3137679元，并由原告签名、按指印，被告加盖印章确认。同日，在上述补偿数额不变的情况下，由原告在征收房屋编号A-31《房屋征收补偿安置协议书》中签名、按指印，被告工作人员李振磊、张恩华和郭晓野签名。被告工作人员以该协议需加盖公章为由，未向原告给付该协议。2016年7月29日，被告函告第三人向原告支付征收补偿款，但至原告向本院提起本诉，第三人未将该款打至被告征收专户中。原告认为被告应履行征收补偿协议内容，遂向本院提起诉讼，请求被告履行协议，给付征收补偿款共计人民币3137679元及利息，并承担本案诉讼费。
原审法院认为，行政协议是行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。在行政合同之中，行政机关是以行政主体的身份与行政相对人订立有关民事权利义务的协议，以合同的方式来确认双方的权利义务，进而实现行政机关对公共利益事业的管理和维护。本案中，当事人争议焦点有二，一是原、被告所签订的征收补偿协议是否已生效；二是被告是否应依约履行该协议。1、有关原、被告所签订的征收补偿协议是否生效的争议。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条的规定：人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。而依照《中华人民共和国合同法》第三十二条规定：当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。第四十四条规定：依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。通过以上条文可知，合同的成立是合同生效的前提条件，依法成立的合同在具备相应的法律条件后生效。本案中，原、被告所签订的房屋征收补偿协议是否生效应从以下几方面予以审查。首先，葫芦岛市龙港区人民政府以房屋征收决定及补偿方案的形式确定被告葫芦岛市龙港区人民政府房屋征收与安置办公室为本次房屋征收决定的征收和实施单位，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款、第五条第一款，有关人民政府确定的房屋征收部门或实施单位组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作的规定。而协议的签订人李振磊、张恩华、郭晓野系被告工作人员，以小组为单位负责与被拆迁户签订补偿协议，其不仅具有民事权利能力和行为能力，还具有代行政机关委托行使签订行政协议的职权；而原告果希有系“鑫兴蔬菜腌制品厂”经营者，是被征收房屋及附属物所有权人，可见，双方主体身份均符合签订行政协议的主体要求。其次，被告工作人员在与原告签订征收补偿安置协议前，已经过葫芦岛市龙港区人民政府发布的《公告》、《房屋征收决定》、《房屋征收补偿方案》，原告房屋、附属物及经营性损失评估等程序性事项，且在葫芦岛市龙港区人民政府对原告作出征收补偿安置决定后，因原告不服诉至葫芦岛市中级人民法院后，由被告工作人员受委托代葫芦岛市龙港区人民政府应诉，在诉讼过程中达成和解协议后原告撤诉，从而确定了协议中给付原告的补偿数额。该协议中被告三名工作人员和原告均有签名，虽在负责人一栏中无签名，也未加盖被告公章，表现为不完全符合一个标准生效补偿协议文本的形式，可认定为瑕疵，但在该协议签订前，被告与原告在同一日另以《房屋征收货币补偿安置意见书》的形式，约定了被告对原告的补偿金额，并由被告加盖印章，原告签名、按指印确定，再结合前述所经过的程序性事项，可认定该协议内容是双方真实的意思表示，且不违反法律法规的强制性规定。再次，双方在征收补偿协议中对所享有的权利及承担的义务均有较明确的约定，符合协议的订立内容要求。最后，经对该协议全面的审查，双方已明确约定该协议“签订之日起生效”，且双方对合同的生效未约定附条件、附期限，其内容并不违反法律规定，未损害他人利益，也并不属于法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的除外情形。综上，原被告双方所签订的《房屋征收补偿安置协议》因双方均具有缔约行为能力，是双方真实的意思表示，其内容明确具体且不违反法律或社会公共利益，故该协议依法成立并生效。2、有关被告是否应依约履行该协议的争议。被告未履行该协议在答辩及庭审中的抗辩理由有三，一是该协议未附领导签名及加盖印章；二是评估报告已过期；三是第三人葫芦岛鸿亿房地产开发有限公司认为对原告的各项评估金额过高不予认可。对于抗辩理由一在前述中已经作出分析认定，不再另述。对于抗辩理由二，原被告是在葫芦岛市中级人民法院诉讼过程中达成的补偿金额，该数额确定时两份评估报告均在有效期内，自原告撤回起诉至双方签订协议已四月有余，其中不乏有被告怠于行使职权的主客观等因素，但不影响双方对补偿金额的确定。对于抗辩理由三，因该宗地是第三人葫芦岛鸿亿房地产开发有限公司在2010年葫芦岛市龙港区南山及跃进棚户区三期改造工程项目中取得土地使用权，并交纳土地出让金1.5亿元，葫芦岛市龙港区人民政府因第三人葫芦岛鸿亿房地产开发有限公司承建该项目还需要负责被动迁户的回迁安置及补偿工作，遂将该土地出让金以动迁安置资金形式返还于第三人。但在2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布实施后，第三人不适格再作为拆迁主体，葫芦岛市龙港区人民政府以发布《房屋征收决定》形式，确定由被告作为征收和实施单位进行拆迁工作。葫芦岛市龙港区人民政府向第三人葫芦岛鸿亿房地产开发有限公司返还土地出让金系地方政府政策性行政行为，属政策或其他法律调整范围，但本案诉争协议签订主体为原、被告，被告以第三人对征收补偿金额持有异议，在未向其征收专户中支付该补偿款时，不履行该协议的抗辩理由并无法律依据可供参照。该协议的订立虽有其特殊的历史背景及政策原因，被告如以此抗辩，有悖于诚实信用原则，不利于政府公信力的确立，更不利于原告权益的维护，双方应本着化解矛盾，解决争议的出发点，妥善解决房屋征收补偿中存在的争议，将惠民政策深入人心，落实到位。综上，因被告葫芦岛市龙港区人民政府房屋征收与安置办公室的辩解，不符合法律、行政法规的规定，故不予支持。原告果希有请求履行补偿安置协议，给付补偿安置款3137679元的诉求及理由符合原、被告双方自愿协商达成的协议约定、不违反法律法规的强制性规定，合法有效，本院应予支持；另有关主张利息损失的赔偿请求，因双方在该协议中对此未作约定，故以原告起诉之日作为其向被告主张权利之日，即原告的利息损失自2017年4月21日起计算更符合法律规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第七十八条第一款、《中华人民共和国合同法》第三十二条、第四十四条、第一百零七条和《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，判决被告葫芦岛市龙港区人民政府房屋征收与安置办公室依法继续履行协议给付内容，并于本判决生效之日起十五日内给付原告果希有房屋征收补偿款共计人民币3，137，679.00元；被告葫芦岛市龙港区人民政府房屋征收与安置办公室于本判决生效之日起十五日内赔偿原告果希有3，137，679.00元的利息损失（利息从2017年4月21日起至给付之日止，按中国人民银行同期定期存款利率计算）。如果未按本判决确定的期间履行给付金钱义务，负有金钱给付义务的当事人应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本案受理费31900元，由被告葫芦岛市龙港区人民政府房屋征收与安置办公室负担。原告果希有预交的案件受理费31900元，予以退还。
上诉人葫芦岛市龙港区人民政府房屋征收与安置办公室上诉称，请求二审法院在查清事实的基础上依法确认该房屋征收补偿安置协议无效，驳回被上诉人果希有的诉讼请求。本案诉争的房屋征收补偿安置协议书不具备法律规定的要求，依法不能生效。虽然一审法院在判决中引用《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条的规定，但该条规定的适用范围是有严格规定的，是在审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议时，前提是协议已经生效。人民在审理行政协议是否生效的过程中并不适用。行政协议具有严格的要件，只有加盖单位的公章才能生效，也是行政行为公信力的体现，本案中仅仅有几位一般工作人员签字，就是单位法定代表人签字而没有加盖公章也是个人行为，并不能代表是行政机关作出的具体行政行为，依法不能生效。关于评估报告的问题，因与被上诉人签定的补偿安置协议未生效，原评估报告在时效上已过期，不能再作为签定新的补偿安置协议的依据。综上，本案应按征收时的补偿标准重新对被上诉人果希有的资产作出评估，依法公正、公平的对被征收人进行补偿。请求二审法院支持上诉请求。上诉人葫芦岛市龙港区人民政府房屋征收与安置办公室向原审法院提交如下证据：1、关于发布龙港区房屋征收决定的请示、葫芦岛市龙港区人民政府房屋征收决定（葫龙政发[2011]第1号、附房屋征收补偿方案）；2、证明、辽宁省行政事业单位资金往来票据（2张）；3、房屋征收评估委托合同、房地产估价报告（辽三维房征字跃[2014]第A-31号）、葫芦岛市龙港区鑫兴蔬菜腌制品厂征收资产价值的资产评估报告书（辽兴评报字[2014]征收第022号）、送达回证（2份）；4、房屋征收补偿安置协议书（2份）；5、葫芦岛市龙港区人民政府国有土地上房屋征收补偿安置决定书（龙政征补决[2014]第45号）、葫芦岛市中级人民法院（2014）葫行初字第00094号行政回证）、关于对跃进村棚户区（三期）征收工作中需要明确的几个问题；7、房屋征收补偿安置协议书（附2张征收补偿明细表）。
被上诉人果希有未向本院提交书面答辩意见，庭审中辩称被上诉人对该份判决的利息给付时间和标准有不同意见，我们认为利息给付的时间应当是2015年6月15日，也就是签订行政安置补偿协议之后，标准应当按中国人民银行同期贷款利率予以支付，其他原审判决事实清楚，证据确实充分，依法应该予以维持。被上诉人果希有向原审法院提交如下证据：1、葫芦岛市中级人民法院（2014）葫行初字第00094号行政裁定书；2、房屋征收货币补偿安置意见书（附征收补偿明细表）；3、房屋征收补偿安置协议书。
原审第三人葫芦岛鸿亿房地产开发有限公司未向本院提交书面陈述意见，庭审中陈述同意上诉人的上诉理由。原审第三人葫芦岛鸿亿房地产开发有限公司向原审法院提交如下证据：1、腌制芥菜、糖醋蒜损失明细（附腌菜池统计表）；2、征收龙港区个体户经营损失补偿评估明细表；3、葫芦岛市龙港区南山及跃进棚户区改造待拆迁房地产估价报告。
本院经审理查明的事实与原审法院一致，本院予以确认。
本院认为，2014年因被上诉人果希有不服葫芦岛市龙港区人民政府作出的龙政征补决[2014]第45号《国有土地上房屋征收补偿安置决定书》，向本院提起行政诉讼，案件审理过程中，果希有与葫芦岛市龙港区人民政府达成和解，葫芦岛市龙港区人民政府同意补偿果希有人民币313.7679万元，果希有申请撤回起诉，本院作出（2014）葫行初字第00094号准许撤诉裁定。果希有撤回起诉后葫芦岛市龙港区人民政府并未根据和解结果向其支付补偿款。果希有所在区域的房屋征收工作由上诉人葫芦岛市龙港区人民政府房屋征收与安置办公室负责，因此果希有与葫芦岛市龙港区人民政府房屋征收与安置办公室于2015年6月15日形成《房屋征收货币补偿安置意见》，该意见明确由上诉人补偿被上诉人人民币313.7679万元，且由被上诉人果希有签名、按手印，上诉人葫芦岛市龙港区人民政府房屋征收与安置办公室加盖印章确认。自该意见签订后，上诉人与被上诉人已经实际达成一致的补偿意见。同日上诉人葫芦岛市龙港区人民政府房屋征收与安置办公室与被上诉人果希有形成“房屋征收补偿安置协议书”，并有被上诉人签名、按手印，上诉人的工作人员李振磊、张恩华和郭晓野同时签名，该“协议书”第八项明确“本协议一式三份，甲乙双方各执一份，报征收管理部门一份。从甲乙双方签订之日起生效”，确定的补偿数额亦为人民币313.7679万元。自此上诉人葫芦岛市龙港区人民政府房屋征收与安置办公室与被上诉人果希有之间形成合法有效的安置补偿协议。上诉人葫芦岛市龙港区人民政府房屋征收与安置办公室与被上诉人果希有之间形成的“房屋征收货币补偿安置意见”及“房屋征收补偿安置协议书”均未设定其他生效条件。故原审法院认定双方之间自愿协商达成的协议约定，不违反法律法规的强制性规定，形成的安置补偿协议合法有效并无不当，上诉人葫芦岛市龙港区人民政府房屋征收与安置办公室应当按照协议约定向被上诉人果希有给付确定的补偿数额。关于被上诉人果希有主张利息损失的赔偿请求，原审法院判决后，被上诉人果希有并未提出异议，故原审法院认定利息损失自2017年4月21日起计算亦应当予以维持。上诉人葫芦岛市龙港区人民政府房屋征收与安置办公室的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费3.19万元由上诉人葫芦岛市龙港区人民政府房屋征收与安置办公室负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈丽娟
审判员 孙 彬
审判员 刘思嘉
二〇一八年五月十七日
书记员 张关中
本判决书援引的相关法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。