黄国帅与上思县国土资源局等征用纠纷上诉案
黄国帅与上思县国土资源局等征用纠纷上诉案
广西壮族自治区防城港市中级人民法院
行政判决书
上诉人（原审原告）黄国帅。
委托代理人黄备华。
被上诉人（原审被告）上思县国土资源局。
法定代表人周景光，局长。
委托代理人陆忠伟，上思县国土资源局工作人员。
委托代理人梁海忠，广西国海律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）防城港市国土资源局。
法定代表人苏维城，局长。
委托代理人梁海忠，广西国海律师事务所律师。
上诉人黄国帅因与被上诉人上思县国土资源局、防城港市国土资源局土地行政征用纠纷一案，不服上思县人民法院（2017）桂0621行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人黄国帅及其委托代理人黄备华，被上诉人上思县国土资源局（以下简称上思县国土局）的委托代理人陆忠伟、梁海忠，被上诉人防城港市国土资源局（以下简称防城港市国土局）的副局长吴定旺、委托代理人梁海忠，证人江某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审上思县人民法院判决认定，为了完善上思县乡镇建设、上思县第一中学项目建设需要，上思县拟征用上思县思阳镇江平村六并一、二、三、五队村民小组的部分集体土地。征地程序经过上思县征地拆迁工作办公室将征地情况进行公示，上思县国土局将听证权利告知上思县思阳镇江平村六并三组，上思县人民政府向防城港市人民政府上报《上思县人民政府关于审批办理上思县2015年第四批次乡镇建设用地农用地转用和土地征收手续的请示》，申请办理上思县第四批次乡镇建设用地农用地转用和土地征收手续。防城港市人民政府收到该请示后，按审批程序上报请示广西壮族自治区人民政府，广西壮族自治区人民政府于2016年9月18日作出桂政土批函[2016]374号《广西壮族自治区关于上思县2015年第四批次乡镇建设用地的批复》，批准上思县思阳镇江平村民委员会、计怀村民委员会的集体农用地8.0845公顷转为建设用地并征收为国有，另征收上述村民委员会的集体建设用地1.1279公顷；共计9.2124公顷，作为上思县2015年第四批次乡镇建设用地。收到广西壮族自治区人民政府的批复后，上思县人民政府于2016年10月20日进行了《上思县人民政府征收土地方案公告》，上思县国土局于2016年11月4日进行了《上思县国土局征收土地补偿安置方案公告》。2016年12月1日，上思县国土局对上思县思阳镇江平村六并三队的黄国帅作出上国土资决字[2016]25号《责令交出土地决定书》，责令被征收土地所有权人上思县思阳镇江平村六并三组村民小组及经营户黄国帅自收到本决定书之日起15日内，到上思县征地拆迁工作办公室办理相关补偿事宜，并交出所经营使用的2.03亩土地。并送达给黄国帅。由于黄国帅未按要求交出土地，办理相关的征收补偿手续，上思县国土局于2017年1月5日发出《限期交出土地催告书》，催告黄国帅履行《责令交出土地决定书》所确定的义务。黄国帅不服责令交出土地决定，向防城港市国土局申请行政复议，防城港市国土局于2017年4月28日作出防国土资复字[2017]2号《防城港市国土局行政复议决定书》，维持了上思县国土局作出的上国土资决字[2016]25号《责令交出土地决定书》。
另查明，上思县征地拆迁工作办公室与上思县思阳镇江平村六并三队的黄国帅签订《土地征收协议》，征收黄国帅土地面积共2.03亩，黄国帅对征收补偿方案不满，拒绝签名，由该组组长江某签名确认。上思县第一初级中学项目征地现场确认表已由上思县思阳镇江平村六并三队组长黄志宇签字确认。征地补偿款己于2016年11月14日保全至上思县调解处理土地山林水利纠纷办公室指定账号，并于当日书面告知黄国帅。
原审上思县人民法院判决认为，根据《土地管理法实施条例》第二十五条规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。本案所涉及土地己经广西壮族自治区人民政府批准征收为国有土地，作为乡镇建设用地使用，并分别进行《上思县人民政府征收土地方案公告》和《上思县国土局征收土地补偿安置方案公告》，上思县国土局在征地报批前对被征地情况进行了公示以及补偿方案进行了听证告知，报批后分别进行《征收土地方案》和《征收土地补偿方案》的公告，公告期间没有村民或村民小组提出异议或听证申请，征地程序是合法的。本案中黄国帅使用的2.03亩土地被依法征收，上思县国土局依法对黄国帅进行征地补偿安置，将补偿款保全到指定账号，黄国帅未在规定期限内办理征地补偿手续，不签领征地补偿费，拒不交出土地，据此，上思县国土局认定黄国帅阻挠国家建设征用土地，适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，作出上国土资决字[2016]25号《责令交出土地决定书》适用法律正确，认定事实清楚，证据充分。至于黄国帅认为未足额发放补偿款问题实质上也仅是对补偿安置方案有争议，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决，其不属于原审法院审理范围。黄国帅要求撤销上国土资决字[2016]25号《责令交出土地决定书》的诉讼请求无法律和事实依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回黄国帅的诉讼请求。案件受理费50元，由黄国帅负担。
上诉人黄国帅上诉称，一、一审判决认定事实错误。土地征收程序是征地机关在行使土地征收权过程中必须遵守的步骤、顺序以及时限的总和，根据广西自治区国土资源厅发布的《关于进一步加强和规范征地管理工作的指导意见》明确规定，完整的征地程序顺序包括：征地工作程序主要分为征地前期准备、征地审查报批和征地批后实施三个阶段。本案中征地机关上思县国土资源局征地程序违法：1、告知征地程序违法。广西自治区国土资源厅发布的《关于进一步加强和规范征地管理工作的指导意见》明确规定：在征地依法报批前，当地国土资源局应将拟征土地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。告知途径不能过于单一，应通过多形式、多途径告知拟征地情况。告知过程中应留存张贴照片作为资料，公告和张贴应不少于5个工作曰。上思县国土资源局、防城港市国土资源局在一审提交的证据7所称上诉人及其所在村民组收到征用的土地范围、地类面积进行两次公示的事实。上诉人认为该证据不是《征收土地告知书》，并不能证明已经以书面形式告知被征用地农村集体经济组织和农户事实，也不能证明公告和张贴不少于5个工作日的事实。因为公示并不等同告知，公示面对是不特定的对象，告知面对的是特定的对象，而且该证据显示并没有补偿标准、安置途径等内容，而被上诉人在一审提交的证据12告知书两份是在确认征地调查结果之后送达上诉人。上思县国土资源局违反了征地程序步骤、顺序以及时限。因此征地程序是违法的。2、确认征地调查结果程序违法。《关于进一步加强和规范征地管理工作的指导意见》明确规定：由市、县征地机构工作人员到现场组织被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物所有人对拟征地的权属、地类、面积、地上附着物权属、种类、数量，本集体征地后人均剩余耕地面积等现状以及征地统一年产值标准或综合区片地价进行共同调查核实，据实填写《征地调查结果确认表》，并取得被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物所有人的盖章或签字确认。被上诉人在一审提交的证据13《征地补偿确认表》《发放表》中没有上诉人的签字确认，一审法院在判决书中也提到：查明上思县征地拆迁工作办公室与上思县思阳镇江平村六并三队的黄国帅签订《土地征收协议》，征收黄国帅土地面积共2.03亩，黄国帅对征收补偿方案不满，拒绝签名，已由该组组长江某签名确认。上思县第一初级中学项目征地现场确认表己由上思县思阳镇江平村六并三队组长黄志宇签字确认。由此可见一审法院查明的事实不清，互相矛盾，根本不清楚三队的组长到底是江某还是黄志宇。而且上诉人在一审提交的证据《声明书》原件两份，证明了《上思县第一中学项目征地现场确认表》的签字不真实，不是本人所签署。一审法院在判决中提出因上诉人没有证人出庭作证，不能证实真实性，不予采信。而被上诉人提交的13号证据《征地补偿确认表》，在没有证人出庭作证以及其他证据其表格签名真实合法，双方证据相互对立相互矛盾的情况下，一审法院却在没有查清事实情况下，单方面认定被上诉人的证据真实合法，予以采信。一审法院明显认定事实不清，判决有失公正。《征地调查结果确认表》要取得被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物所有人的盖章或者签字确认缺一不可，而上诉人在一审提交的《征地调查结果确认表》没有取得征地农村集体经济组织、农户黄国帅任何一人的签字确认，因此，一审法院认定事实不清，被上诉人征地程序明显违法。3、违反征地听证程序。《关于进一步加强和规范征地管理工作的指导意见》明确规定：在征地依法报批前，由市、县征地机构拟定《征地听证告知书》，与《征地调查结果确认表》一并送达被征地农村集体经济组织。被征地农村集体经济组织和农户自愿放弃听证的，应当出具放弃听证说明并填写《听证送达回执》。被上诉人在一审提交的6号证据《听证告知书》及送达回证、放弃听证说明中，并没有提到农户自愿放弃听证，《征地调查结果确认表》没有经过上思县思阳镇江平村六并三队组长和黄国帅的签字，明显不是自愿放弃听证，被上诉人明显违反上诉法定程序。而且上诉人在一审提交的证据《声明书》原件两份，证明了《征地听证告知书》及送达回证、放弃听证说明的签字不真实，不是本人所签署。一审法院在判决中提出因上诉人没有证人出庭作证，不能证实真实性，不予采信。而被上诉人提交的6号证据《听证告知书》及送达回证、放弃听证说明中，在没有证人出庭作证以及其他证据其表格签名真实合法，双方证据相互对立相互矛盾，送达人的身份情况在送达回证没有任何表述：见证人也没有任何身份信息，也没有出庭作证的情况下，一审法院却在没有查清事实情况下，单方面认定被上诉人的证据真实合法，予以采信。一审法院明显认定事实不清，判决有失公正。4、没有拟定征地补偿安置和被征地农民社会保障实施方案。《关于进一步加强和规范征地管理工作的指导意见》明确规定：由市、县人力资源和社会保障部门会同同级征地机构、财政部门拟定征地补偿安置和被征地农民社会保障实施方案，征地农民社会保障对象名单由村集体经济组织提出，交由县（市、区）人力资源和社会保障部门组织测算相应社会保障费用。确定被征地农民社保对象的条件、人数、养老保险费的筹资渠道、缴费比例等。被上诉人在一审提交的17号证据防人社函[2016]20号社保函，并不能确定被征地农民社保的对象的条件、人数、养老保险费的筹资渠道、缴费比例等。内容更是与上诉人在一审提交的7号证据即广西人社厅、国土资源厅、财政厅三部门联合印发的桂人社发[2016]46号《广西壮族自治区被征地农民参加基本养老保险制度指导意见》的通知相悖。被上诉人一审提交11号证据《征地协议书》内容并没有提到任何被征地农民社会保障的方案，也没有落款日期，且该份协议已经由上诉人一审提交的2号证据，证实了村民小组组长江某签名实属不真实。一审法院在双方证据冲突，均无证人出庭和其他证据佐证的情况下，单方面采信该没有落款日期的协议，还查明一个村民小组有两个组长，实属事实认定不清。一审法院在上诉人提交桂人社发[2016]46号文件后，仍然采信被上诉人提交与上级文件明显相悖的防人社函[2016]20号社保函的17号证据。可见一审法院事实认定不清，采信证据明显有失偏颇。5、征地批后实施的两公告一登记程序违法。上诉人在公告期间与黄国培、黄国央等农户，一起到征地拆迁办公室和思阳镇政府提出异议，被上诉人授权征地执行部门在接到上诉人在两公告期间提出口头形式的解释和澄清诉求后，并没有以书面形式进行解释和澄清，严重违反程序。而且被上诉人并没有证据证实采取网络、报刊、张贴、直接送达等多种合适的形式进行公告，也没有证据证明公告的时间地点人物，仅仅有手中一份公告文书复印件作为证据，因此没有充分证据证明上诉人征地行政行为合法。上诉人在一审还提交了2号证据村民联合签署的《声明书》，证实了被上诉人没有充分听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，证实了被上诉入征地程序违法严重侵害被征地农民合法权益。一审法院在判决书证据认证中提出上诉人2号证据内容相互矛盾，没有证人出庭不予采信，与事实不符，认定事实不清。上诉人一审提交的2号证据中，备注仅有三位村民通过不正常渠道知情，但不同意该授权委托分配方案，并不影响绝大部分村民不知情的情况。根据土地管理法的第四十八条规定：征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。而被上诉人不能提交出充分听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见的证据，根据行政诉讼法》第三十七条规定，原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。因此被上诉人没有充分证据证明其行政行为的合法性。6、征地批后实施的征地实施程序违法。《关于进一步加强和规范征地管理工作的指导意见》明确规定：(2)．征地实施。严格按照经依法批准的《征地补偿安置方案》在3个月内向被征地单位和农民足额支付有关费用。依法依规开展拆迁工作，必须做到程序合法、补偿到位、被拆迁人居住条件得到保障以及制订应急预案。同时认真做好政策宣传、解释、沟通、协商工作，严肃查处征地中侵害被征地农民利益的案件。被上诉人一审提交的7号、9号、12号、14号证据，证实了被上诉人征收的集体土地面积，远远超过批复面积，严重侵害了被征地农民的利益。二、一审判决证据严重不足。司法解释规定,人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据。本案中被上诉人不能提供充分的证据证明其行政行为的合理性，在证据相互冲突，被上诉人没有其他证据佐证的情况下，一审法院没有去核查事实，单方面采信其证据，被上诉人所提交程序部分的证据与上级文件相互矛盾，不能证明其行政行为的合法性。一审法院采信证据明显有失偏颇，实属司法不公。三、一审判决适用法律错误。1、一审法院判决引用《土地管理法实施条例》第二十五条规定：征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。本案涉及的征收土地程序不仅仅是依法批准后的程序，一审法院仅仅依据《土地管理法实施条例》第二十五条规定，确认被上诉人征收集体土地程序合法，实属适用法律错误。2、一审法院判决引用《土地管理法实施条例》第二十五条规定：对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调：协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。一审判决依据此条法律，确定上诉人认为未足额发放补偿款问题实质上也是仅对补偿安置方案有争议，实属事实不清，认定法律错误，一审法院在判决书也明确说明上诉人对补偿安置方案有争议，并不仅仅是对补偿标准有争议，而是根本被征用的其他部分土地没有得到补偿。因此一审法院适用法律错误。综上，一审判决认定事实错误、证据严重不足、适用法律错误，请求：一、撤销一审行政判决；二、撤销上国土资决字[2016]25号《责令交出土地决定书》；三、本案一二审诉讼费全部由被上诉人承担。
被上诉人上思县国土局答辩称，一、行政行为审批、公告。1、经报批，广西壮族自治区人民政府对上思县2015年第四批次乡镇建设用地征收土地做出批复，由上思县国土资源局向上思县人民政府请示，2016年10月20日上思县人民政府做出《上思县人民政府征收土地方案公告》。2016年11月28日上思县人民政府做出2015年第四批次乡镇建设用地征地补偿安置方案公告批复，上思县国土资源局做出2015年第四批次乡镇建设用地《征地补偿安置方案》公告。2、上思县征地拆迁工作办公室对征地权属人（土地所有权人及上诉人和其他土地经营权人）现场进行踏查、测量绘图，并对土地所有权人和使用权人做出公示，公示内容有权属、面积、地类、经营者及土地现状等事实。3、经上思县征地拆迁工作办公室对征收土地进行登记后，因被答辩人未领取，依程序把被答辩人所应当得到的补偿费进行保全。上述说明上思县国土资源局做出责令交出土地决定书，程序合法，一审认定有事实根据。二、认定事实清楚、适用法律准确。1、2016年9月18日广西自治区政府下发给上思县政府《广西壮族自治区人民政府关于上思县2015年第四批次乡镇建设用地的批复》，批准上思县政府征收思阳镇江平村委（8.0845公顷）集体土地为国有土地，作为上思县2015年第四批次乡镇建设用地。上思县政府报批2015年第四批次乡镇建设用地明确为公共服务建设。说明征收土地有事实、文件根据，且属公益事业性用要求。因此，一审认定事实清楚。2、上思县征地拆迁工作办公室在实施征地中，以上思县一中学作为项目名称征地，做出地类、面积及权属核实，告知被答辩人及所在村民组其他村民和2015年第四批次项目报批为乡镇建设没有矛盾。其一、被征收土地在项目报批确认范围内；其二、所征收土地范围是在上思县思阳镇乡镇规划范围内，而不是城镇规划范围；其三、报批请示时明确征收土地为公共管理和公共服务用地，本身就是教学公共服务类建设项目。3、上思县2015年第四批次乡镇建设用地涉及到上思县铁合金厂和上思县赖氨酸厂土地，该土地已经为国有土地，并已经颁发有国有土地权属证。且，该上思县铁合金厂和上思县赖氨酸厂土地界线界线、范围已经得到被答辩人所在村民组织确认。4、上思县国土地资源局适用《土地管理法实施条例》第二十五条对被答辩人做出责令交出土地。上述事实理由、法律依据，经一审审理查明认定，应当是认定事实清楚，适用法律准确。据此，请求驳回被上诉人的上诉请求，维持一审判决。
被上诉人防城港市国土局的答辩意见与被上诉人上思县国土局答辩意见一致。
二审审理过程中，上诉人黄国帅申请证人江某出庭作证。一审庭审中，上诉人黄国帅向一审提供证据6即声明人为“江某”的声明书，以证明时任上思县思阳镇江平村六并三队村民小组组长的江某，没有在涉案的《上思县第一初级中学项目征地现场确认表》、《土地征收协议书》、《听证送达回证》上面签字，一审判决以上诉人提供的该份证据“没有证人出庭作证，不能证实真实性”为由，不予采信。证人江某在二审庭审中自述曾于2015年8月至2017年8月担任上思县思阳镇江平村六并三队（第三村民小组）组长，期间，其没有在《上思县第一初级中学项目征地现场确认表》、《土地征收协议书》、《听证送达回证》上面签字，但其知道、看见过土地征收方案公告、土地权属地类公示表、分配方案，其他的没有留意。经质证，各方当事人对证人江某的证言均没有异议，本院予以确认。此外，各方当事人没有新的证据向本院提供。据此，本院对上诉人黄国帅向一审提供证据6即声明人为“江某”的声明书予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。但一审判决认定“另查明，上思县征地拆迁工作办公室与上思县思阳镇江平村六并三队的黄国帅签订《土地征收协议》，征收黄国帅土地面积共2.03亩，黄国帅对征收补偿方案不满，拒绝签名，由该组组长江某签名确认”不当，应认定为“另查明，上思县征地拆迁工作办公室与上思县思阳镇江平村六并三队的黄国帅签订《土地征收协议》，征收黄国帅土地面积共2.03亩，黄国帅对征收补偿方案不满，拒绝签名确认。”
本院认为，根据土地管理法实施条例第四十五条的规定,对违反土地管理法律、法规规定，阻扰国家建设征用土地的，县级以上土地管理部门可以做出责令交出土地的决定；拒不交出土地的，可以申请人民法院强制执行，以及参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条的规定精神，本案二审对一审判决及被诉行政行为进行全面审查，即对涉案责令交出土地的行政行为、复议决定是否合法、原审判决是否正确进行审查，着重审查三个问题：一、涉案的土地征用方案是否经过有权机关依法批准；二、涉案的土地是否经过市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例的程序实施征地行为；三、在涉案土地征用实施过程中，被征收土地的土地使用人即上诉人是否已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响征收工作的正常进行。
经审查,其一，广西壮族自治区人民政府于2016年9月18日作出桂政土批函[2016]374号《广西壮族自治区关于上思县2015年第四批次乡镇建设用地的批复》，批准上思县思阳镇江平村民委员会、计怀村民委员会的集体农用地、建设用地共计9.2124公顷，作为上思县2015年第四批次乡镇建设用地，涉案的土地处于上述经有权机关依法批准的土地征用方案范围。其二，本案中，征用土地方案经依法批准后，上思县人民政府、上思县国土局分别进行《上思县人民政府征收土地方案公告》和《上思县国土局征收土地补偿安置方案公告》，在征地报批前对被征地情况进行了公示以及补偿方案进行了听证告知，报批后分别进行《征收土地方案》和《征收土地补偿方案》的公告，公告期间没有村民或村民小组提出异议或听证申请，尽管在征地前期准备环节中，没有完全按照广西自治区国土资源厅发布的《关于进一步加强和规范征地管理工作的指导意见》的规定进行，实施征地过程中也没有做好思想工作，没有促成上诉人等相关人员自愿在《土地征收协议》上签字等，存在瑕疵和不足，但总体上符合土地管理法实施条例第二十五条“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告”的规定情形，征地程序未违反法律、法规规定。其三，上诉人黄国帅使用的涉案2.03亩土地被征收后，上思县国土局依法对其进行征地补偿安置，将补偿款保全到指定账号，并于当日书面告知黄国帅，黄国帅未在规定期限内办理征地补偿手续，不签领征地补偿费，拒不交出土地，据此，上思县国土局认定黄国帅阻挠国家建设征用土地，适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，作出上国土资决字[2016]25号《责令交出土地决定书》，有事实根据和法律依据。至于黄国帅上诉中认为未足额发放补偿款以及涉案2.03亩土地之外的其他土地尚未得到补偿等问题，因责令交出土地之外的土地补偿不是本案审查范围，且实质上均是对补偿安置方案有争议，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定，不是人民法院受案范围，应先申请行政机关裁决。
综上，一审判决驳回上诉人黄国帅的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律、法规正确，应当予以维持。上诉人黄国帅的上诉请求理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项、第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人黄国帅负担。
本判决为终审判决。
审判长 凌旭芳
审判员 郭传亿
审判员 田 海
二〇一七年十二月二十七日
书记员 黄琳杰