赵秋余与北京市延庆区人民政府等征收及行政复议上诉案
赵秋余与北京市延庆区人民政府等征收及行政复议上诉案
北京市高级人民法院
行政判决书
上诉人（一审原告）赵秋余。
委托代理人段爱东，北京市蓝筹律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市延庆区人民政府。
法定代表人穆鹏，区长。
委托代理人张永志，北京市延庆区人民政府房屋征收办公室工作人员。
委托代理人冉德志，北京市惠诚律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市人民政府。
法定代表人陈吉宁，市长。
委托代理人张磊，北京市人民政府工作人员。
委托代理人任佳慧，北京高文律师事务所律师。
上诉人赵秋余因房屋行政征收及行政复议一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2017）京04行初386号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
北京市延庆区人民政府（以下简称延庆区政府）于2016年11月29日作出延政房征字[2016]第1号《北京市延庆区人民政府房屋征收决定》（以下简称被诉征收决定），主要内容为：为满足南菜园1-5巷棚户区改造项目（以下简称涉案项目）公共利益需要，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第八条、第十三条、第十四条之规定，延庆区政府决定对下列范围内的房屋及其附属物实施征收，国有土地使用权同时收回。该项目征收范围为：东至妫河丽景小区；南至单位建房与自行建房分界线（自北向南第十一排与自南向北第九排之间为分界线）及商贸总公司幼儿园南墙；西至百莲路；北至菜园南街。另包括区教委三个产权院落及五巷供销社家属房。延庆区政府为该项目的征收主体，负责房屋征收与补偿工作；北京市延庆区人民政府房屋征收办公室（以下简称延庆区征收办）负责组织实施房屋征收与补偿工作；北京市延庆区百泉街道办事处（以下简称百泉街道办）受延庆区征收办委托承担房屋征收与补偿的具体工作；北京首佳房地产评估有限责任公司（以下简称首佳评估公司）为该项目的评估机构，负责该项目征收范围内房屋的评估工作。征收决定签约期为：2016年11月29日起至2016年12月18日20时止。赵秋余不服被诉征收决定，向北京市人民政府（以下简称北京市政府）申请行政复议，北京市政府于2017年3月14日作出京政复字[2017]31号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持被诉征收决定。赵秋余不服，诉至一审法院，请求撤销被诉征收决定及被诉复议决定。
一审法院经审理查明：赵秋余在北京市延庆区南菜园南街4巷8号第三户（由外向里）有房屋两间，面积为40平方米，该房屋位于征收范围内。
根据北京市人民政府办公厅京政办发[2015]14号《关于印发<北京市2015年棚户区改造和环境整治任务>的通知》、北京市人民政府办公厅京政办发[2016]6号《关于印发〈北京市2016年棚户区改造和环境整治任务〉的通知》及中共北京市延庆区委、延庆区政府京延发[2016]5号《关于印发〈2016年北京市延庆区委区政府重点工作折子工程任务〉的通知》，南菜园1-5巷棚户区改造项目列入北京市2015年、2016年棚户区改造和环境整治任务实施计划。2016年9月9日，延庆区征收办组织召开关于南菜园1-5巷棚户区改造项目公益性论证会，会议一致同意南菜园1-5巷棚户区改造项目符合公共利益的需要。2016年8月11日，百泉街道办作出《关于开展南菜园1-5巷棚户区改造项目改建意愿征询工作的通知》并予公示。2016年8月19日，延庆区征收办与百泉街道办共同作出《南菜园1-5巷棚户区改造项目改建意愿征询结果公示》并予公示，主要内容为：本次征收范围内被征收非住宅6个，同意改建3个，被征收住宅628户，同意改建627户，同意改建比例99.37%。
2016年8月15日，延庆区征收办作出的安置方案（征询意见稿）经延庆区政府第31次常务会议批准后，在征收范围内及北京市住建委网站公布，征求公众意见。2016年10月9日，延庆区征收办作出《关于〈南菜园1-5巷棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案〉征求公众意见及修改情况的通知》及修改后的安置方案，并予公示。
2016年9月22日，北京兴延置业有限公司（以下简称兴延公司）向延庆区征收办提出《房屋征收申请》，并提交北京市延庆区发展和改革委员会延发改函[2016]127号《关于延庆区南菜园1-5巷棚户区改造项目征收投资任务书的函》、北京市规划委员会延庆分局规延函[2016]215号《关于延庆区南菜园1-5巷棚户区改造项目规划意见函的答复意见》、北京市规划和国土资源管理委员会2016规（延）条整字0004号《建设项目规划条件（土地储备前期整理）》、北京市国土资源局延庆分局京国土延函[2016]301号《关于延庆区南菜园1-5巷棚户区改造项目征求意见的复函》及北京市规划和国土资源管理委员会市规划国土延预[2016]3号《建设项目用地预审意见》等申请材料。同日，延庆区征收办作出延政房征文[2016]1号《关于启动南菜园1-5巷棚户区改造项目房屋征收工作的请示》，请示延庆区政府涉案项目已具备启动房屋征收工作的条件，请延庆区政府批示确认意见。同日，延庆区政府作出房屋征收项目审批、确认单，同意启动涉案项目。2016年9月23日，延庆区征收办作出延政房征告字[2016]第1号《房屋征收暂停办理事项的公告》，并予发布。
2016年9月23日，延庆区征收办作出《关于南菜园1-5巷棚户区改造项目公开选择房地产评估机构的报名通知》并予公告。2016年9月27日，延庆区征收办作出《关于南菜园1-5巷棚户区改造项目房屋征收公开选定房地产价格评估机构相关事宜的通知》并予公示。2016年9月29日，百泉街道办作出《南菜园1-5巷棚户区改造项目房地产价格评估机构协商情况说明》，内容为：截止协商期满，共有405户被征收人参与协商选定工作，经初步统计形成多数意见的为首佳评估公司。2016年9月30日，延庆区征收办作出《关于南菜园1-5巷棚户区改造房屋征收项目公开选定房地产价格评估机构结果的通知》并予公示，公示确定首佳评估公司为涉案项目的评估服务机构。2016年10月9日，首佳评估公司作出《南菜园1-5巷棚户区改造项目住宅房屋征收评估基准价格公示》并予公示。
延庆区征收办委托百泉街道办对涉案项目征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了入户调查登记，并于2016年11月10日公示入户调查结果。2016年11月9日，被告延庆区政府召开会议，同意延庆区住房和城乡建设委员会起草的涉案项目分步实施方案。2016年11月10日，延庆区征收办与百泉街道办共同作出《关于南菜园1-5巷棚户区改造项目分步实施的通告》，并予公示。2016年11月，北京首佳联盟投资顾问有限公司作出《北京市延庆区南菜园1-5巷棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》。2016年11月11日，兴延公司向延庆区征收办提交《安置房工作进展情况汇报》，主要内容为：经初步测算，单位建房区域安置房可以满足涉案项目单位建房区域回迁安置需求。2016年11月24日，延庆区政府召开第44次常务会议，同意《北京市延庆区南菜园1-5巷棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》和被诉征收决定的汇报。2016年11月24日，中国银行股份有限公司北京延庆支行出具资金证明，证明该银行xxx的账号收到涉案项目征收资金，现已到位资金6400万元。该行将依据银监会相关管理规定，对该项资金使用进行严格监管，专款专用，确保资金用于涉案项目的征收补偿工作。
2016年11月29日，延庆区政府作出被诉征收决定并在征收范围内公告。该征收决定载明了征收范围、实施单位、征收补偿方案、签约期限和行政复议、行政诉讼权利等事项。
另查明，涉案项目被列入《关于延庆县2013年国民经济和社会发展计划执行情况与2014年国民经济和社会发展计划（草案）的报告》中2014年国民经济和社会发展计划。
一审法院认为，征补条例第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；该条例第八条规定，为保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。据此，延庆区政府具有作出本案被诉房屋征收决定的法定职权。
根据征补条例第八条第五项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建属于公共利益需要，可以进行房屋征收。为深入推进中心城区城市建设，实现人民生活改善、城市环境改善、安全隐患消除的发展目标，按照本市关于加快中心城区棚户区改造和环境整治的工作要求，北京市住房和城乡建设委员会依据征补条例、《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》的相关规定，制定《北京市旧城区改建房屋征收实施意见》，作为指导全市实施旧城区改建范围房屋征收工作的规范性文件。该意见第二条规定，本实施意见适用于全市实施旧城区改建范围的房屋征收项目。旧城区改建具体包括中心城区棚户区改造、平房区院落修缮、危旧房改造（不含解危排险等紧急情况）、城中村边角地环境整治等项目。本案中，根据《北京市2015年棚户区改造和环境整治任务》、《北京市2016年棚户区改造和环境整治任务》及《2016年北京市延庆区委区政府重点工作折子工程任务》，涉案项目被纳入本市旧城改建计划棚户区改造范围，具备公益性质，可以实施房屋行政征收。
根据《北京市旧城区改建房屋征收实施意见》第四条第三项的规定，旧城区改建计划确定后，区县人民政府组织或指定相关单位征询拟改建范围内产权人、公房承租人的改建意愿。区县房屋征收部门对征询意见过程实施监督，大多数产权人、公房承租人同意的，方可进行旧城区改建，拟征收范围由区县人民政府确定。本案中，经征询拟改建范围内产权人、公房承租人意愿，同意率达到“大多数同意”的标准。
根据征补条例第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》第三条规定，为了公共利益需要征收房屋的，由建设单位向建设项目所在地区县人民政府提出征收申请，并提交项目批准文件、规划意见、土地预审意见等文件。《北京市旧城区改建房屋征收实施意见》第四条第四项规定，通过征询的旧城区改建项目，纳入各区县国民经济和社会发展年度计划。各相关部门要简化审批手续、加快推进。发展改革部门出具投资任务书作为项目批准文件、规划部门出具项目规划意见、国土资源部门出具项目土地预审意见。本案中，涉案项目已纳入延庆区2014年国民经济和社会发展年度计划，建设单位提交了房屋征收申请及投资任务书、规划意见、用地预审意见等实施征收的前置审批文件，具备征收要件。
根据征补条例第十六条规定，房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》第四条规定，对符合房屋征收条件的建设项目，区县房屋征收部门自收到区县人民政府的确认意见后5个工作日内，在征收范围内发布暂停公告，告知被征收人不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途、变更房屋权属登记等不当增加补偿费用的行为。《北京市旧城区改建房屋征收实施意见》第四条第五项规定，区县房屋征收部门根据建设单位提交的征收要件以及房屋征收申请向区县人民政府申请启动房屋征收工作，在收到区县人民政府确认意见后3个工作日内，在征收范围内发布暂停公告，告知产权人、公房承租人不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途、变更房屋权属登记等不当增加补偿费用的行为，违反规定的不予补偿。暂停期限为一年，需要延长暂停期限的，区县房屋征收部门应当提前15日在征收范围内及时发布延期公告，延长期限最长不超过一年。本案中，延庆区征收办在收到延庆区政府确认意见后，在征收范围内发布暂停公告，公告发布程序及内容符合上述规定。
根据征补条例第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》第五条规定，房屋征收部门发布暂停公告后，可以委托房屋征收实施单位或属地街道办事处（乡镇人民政府）组织被征收人在规定期限内协商选定房地产价格评估机构；协商不成的，根据多数被征收人意见确定；若无法形成多数意见，则由房屋征收部门通过公开摇号的方式随机选定，结果应当在征收范围内公布。本案中，延庆区征收办通过协商方式选定了房地产价格评估机构，选择程序符合相关规定。
根据征补条例第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》第六条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。《北京市旧城区改建房屋征收实施意见》第四条第六项规定，区县房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记，产权人、公房承租人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内公布。本案中，延庆区征收办对拟征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了调查登记并将调查结果在房屋征收范围内予以公布，调查程序符合相关规定。
根据征补条例第十条、第十一条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日；市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》第七条规定，房屋征收部门应当按照公平的原则，会同财政、发展改革、监察、审计等部门及街道办事处（乡镇人民政府）拟定房屋征收补偿方案，报区县人民政府批准后，在征收范围内予以公布，征求公众意见，征求意见期限为３0日。被征收人有意见的，持本人身份证明和房屋权属证明，在征求意见期限内以书面形式提交房屋征收部门。区县人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；该意见第九条规定，对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建需要征收房屋的，多数被征收人认为征收补偿方案不符合规定的，区县人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。《北京市旧城区改建房屋征收实施意见》第四条第七项规定，区县房屋征收部门会同区县财政、发展改革、监察、审计等部门及街道办事处（乡镇人民政府）拟定房屋征收补偿方案，并报区县人民政府批准。房屋征收补偿方案应在征收范围内公布，征求公众意见，征求意见期限为30日。征收范围内产权人、公房承租人有意见的，持本人身份证明和房屋权属证明或者公房承租证明，在征求意见期限内以书面形式提交房屋征收部门。多数产权人、公房承租人不同意征收补偿方案的，区县人民政府应当组织由产权人、公房承租人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。区、县人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，延庆区征收办拟定了《南菜园1-5巷棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，并予公示，征求意见期满后，将征求意见及根据公众意见修改情况予以公布，不存在多数产权人、公房承租人不同意征收补偿方案的情形。方案征询程序符合上述规定。
根据《北京市旧城区改建房屋征收实施意见》第四条第八项规定，区县房屋征收部门按照公布的征收补偿方案，组织产权人、公房承租人预签附生效条件的征收补偿协议。预签征收补偿协议生效具体比例由各区县人民政府确定，预签征收补偿协议期限不超过6个月。预签征收补偿协议生效的，由区县房屋征收部门报请区县人民政府作出房屋征收决定；在预签征收补偿协议期限内未达到生效比例的，征收工作终止。征收补偿协议生效前不实际支付补偿款和提供房源。本案中，延庆区征收办组织拟征收范围内居民按照征收补偿方案预签征收补偿协议，预签协议比例达到85%的生效比例，符合作出房屋征收决定的条件。
根据征补条例第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》第八条、第十条规定，区县人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估，制定并认真落实各项防范、化解、处置措施。房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经区县人民政府常务会议讨论决定；在作出房屋征收决定前，应当明确征收项目补偿资金的总额和产权调换房源。房屋征收部门应当设立房屋征收补偿资金专用账户，确保资金足额到位、专款专用。本案中，延庆区征收办委托北京首佳联盟投资顾问有限公司作出《北京市延庆区南菜园1-5巷棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》并经延庆区政府常务会议同意；中国银行股份有限公司北京延庆支行出具资金证明显示征收补偿费用已足额到位、专户存储并确保专款专用；被诉征收决定经延庆区政府常务会议讨论决定。
根据征补条例第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》第十一条规定，区县人民政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，履行上述程序后方可作出房屋征收决定，并及时在征收范围内公告。公告应当载明征收范围、实施单位、征收补偿方案、签约期限和行政复议、行政诉讼权利等事项。《北京市旧城区改建房屋征收实施意见》第四条第九项规定，区县人民政府作出房屋征收决定后应及时公告。本案中，延庆区政府作出被诉征收决定后在征收范围内予以公告，载明了征收范围、实施单位、征收补偿方案、签约期限和行政复议、行政诉讼权利等事项，符合上述规定。
关于赵秋余提出的被诉征收决定仅征收部分范围化整为零违反征补方案和法律规定的意见，一审法院认为，征补方案第二十二条第二项规定，在预签征收补偿安置协议期限内，签订征收补偿安置协议的达到本次房屋征收范围内一定比例（85%）时，延庆区人民政府依法作出征收决定，预征收补偿安置协议生效。本案在预签征收补偿安置协议期限内，签订征收补偿安置协议的达到被诉征收决定所载征收范围内的85%，该被诉征收决定并未违反征补方案，且被诉征收决定分步实施方案经延庆区政府会议通过并在征收范围内公告，并未违反征补条例等相关法律法规的规定，故赵秋余的该项诉讼理由无事实及法律依据，不予支持。
关于赵秋余提出延庆区政府在被诉征收决定复议期间将涉案房屋拆除，应当予以恢复或者赔偿其损失的意见，一审法院认为，本案审查的是被诉征收决定的合法性，涉案房屋在复议期间被拆除的情况及赔偿问题与被诉征收决定合法性审查无关，故赵秋余的该项意见，不予支持。
关于北京市政府的行政复议问题，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款之规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。本案中，北京市政府受理赵秋余提出的行政复议申请后，对被诉征收决定进行了审查，于法定期限内作出了被诉复议决定，其行政复议程序符合法律规定。
综上，赵秋余请求撤销被诉征收决定及被诉复议决定的诉讼请求没有事实根据和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回赵秋余的诉讼请求。
赵秋余不服一审判决，向本院提起上诉，认为一审判决认定事实不清，请求二审法院撤销被诉征收决定及被诉复议决定。
延庆区政府答辩认为，被诉征收决定认定事实清楚，适用依据正确，符合法定程序，赵秋余的上诉请求不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审期间双方当事人法定期限内提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。
本院认为，征补条例第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，该条例第八条规定，为保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。据此，延庆区政府具有作出被诉征收决定的法定职责。
根据征补条例第八条第五项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，可以进行房屋征收。本案中，涉案项目被纳入本市旧城改建计划棚户区改造范围，属于旧城改建项目，符合由政府组织实施的旧城区改建的需要，征收目的在于改善该地区居民的住房条件和生活环境，且已纳入延庆区国民经济和社会发展年度计划，具备公益性质，可以实施房屋征收。
本案中，建设单位提交了房屋征收申请及项目批准文件、规划意见、用地预审意见等实施征收的前置审批文件，具备征收要件。延庆区征收办根据建设单位提交的房屋征收申请及相关批准文件向延庆区政府提出启动房屋征收工作的请示，在得到延庆区政府审批确认后，在征收范围内发布暂停公告，选定房地产价格评估机构，对拟征收范围内房屋情况进行了调查登记并予公布，拟定征补方案，并经公示征求意见、修改，制定社会稳定风险评估报告，征收补偿费用已足额到位、专户存储并确保专款专用。延庆区政府作出被诉征收决定后在征收范围内并予公告，载明了征收范围、实施单位、征收补偿方案、签约期限和行政复议、行政诉讼权利等事项。上述被诉征收决定作出的前置程序均符合征补条例及《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》、《北京市旧城区改建房屋征收实施意见》的相关规定。此外，旧城改建计划确定后，先期征询改建意愿，征补方案公布后，预签征补协议达到生效比例等本市旧城改建棚户区改造房屋征收所要求的条件均符合《北京市旧城区改建房屋征收实施意见》的规定，被诉征收决定分步实施亦不违反征补条例及相关规定。一审法院依据当时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款之规定，对行政复议程序进行了审查，并认定复议程序符合法律规定亦无不当。
综上，一审法院判决驳回赵秋余的诉讼请求并无不当，本院应予维持。赵秋余的上诉请求和理由缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人赵秋余负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 赵宇晖
审判员 霍振宇
审判员 刘天毅
二〇一八年三月二十三日
书记员 路 陶