徐州高新技术产业开发区管理委员会与盛子保行政征收二审行政判决书
徐州高新技术产业开发区管理委员会与盛子保行政征收二审行政判决书
江苏省徐州市中级人民法院
行政判决书
上诉人（原审被告）徐州高新技术产业开发区管理委员会。
法定代表人杜海鹏，该委员会常务副主任。
出庭负责人李建，该委员会社会事业局局长。
委托代理人惠敏，江苏永伦律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）盛子保。
原审第三人徐州威科科技有限公司。
法定代表人张洪，该公司总经理。
委托代理人刘刚，徐州市云龙区新生法律服务所法律工作者。
上诉人徐州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）因与被上诉人盛子保、原审第三人徐州威科科技有限公司（以下简称威科公司）土地征收及赔偿损失一案，不服徐州市铜山区人民法院（2016）苏0312行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年1月3日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年3月22日公开开庭审理了本案。上诉人高新区管委会的出庭负责人李建及其委托代理人惠敏、被上诉人盛子保、原审第三人威科公司的委托代理人刘刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，盛子保系原铜山县三堡镇汪庄村村民，在2000年承包耕地6.08亩，其中承包的“赖地”2亩（包括“赖地秧田”0.2亩），其《农村集体土地承包经营权证书》编号为苏CM0938609。
2009年12月23日，原江苏省铜山经济开发区管理委员会与威科公司签订建设工业项目协议书，后又签订补充协议书，主要内容是：江苏省铜山经济开发区管理委员会出让给威科公司工业用地总面积约50亩，位于珠江路北、景观河南岸，出让年限为50年。江苏省铜山经济开发区管理委员会出让的50亩土地，包括盛子保承包的“赖地”2亩。
2011年11月份，威科公司根据与高新区管委会签订的合同在土地上进行施工，损毁盛子保承包地上的农作物和树木，并于2013年4月份圈建围墙。
2013年，盛子保等五人以其承包的“赖地”被徐州市铜山区新区街道办事处驿城村村民委员会（以下简称驿城村委会）占用为由，向原审法院提起民事诉讼，请求停止侵权，返还涉案土地。2013年9月10日，原审法院以“驿城村委会占用盛子保等五人土地的行为所产生的纠纷非平等主体间的财产权益纠纷，不属于民事诉讼受案范围”为由，作出（2013）铜民诉初字第0003号民事裁定，对盛子保等五人的起诉不予受理。
2014年10月11日，盛子保以徐州泰瑞仪器设备有限公司（以下简称泰瑞公司）毁坏其承包的“赖地”为由，向原审法院起诉，请求泰瑞公司停止侵权并赔偿损失。2014年12月18日，原审法院作出（2014）铜民初字第2902号民事裁定书，查明：“2010年威科公司向徐州高新技术开发区缴纳了土地出让金。2012年徐州高新技术开发区征用了包括盛子保在内的30余户村民承包的土地，征地补偿标准为每亩3.7万元。”认为：“占用包括盛子保承包土地在内的“赖地”是威科公司，该公司占用土地系从徐州高新技术开发区取得。涉案土地已被徐州高新技术开发区征用，故盛子保起诉请求泰瑞公司赔偿损失，不属于民事案件受案范围，盛子保诉请不应采取民事诉讼的方式解决，盛子保应另行主张权利”，遂裁定驳回了盛子保的起诉。后盛子保向原审法院提起本案诉讼，请求撤销高新区管委会征收其2亩承包地的行政行为，归还土地，恢复原状，并赔偿损失合计103100元。
另查明，原江苏省铜山经济开发区管理委员会，已更名为徐州高新技术产业开发区管理委员会。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；……。”盛子保承包的土地系农业用地，在其承包的土地未被依法征收前，任何个人和单位均无权将盛子保承包的农业用地改变为建设用地。高新区管委会侵占盛子保的承包地交给威科公司使用，改变了土地的性质，系法律所禁止行为，其行为应确认违法。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”盛子保依法承包的土地，高新区管委会在未办理征收审批手续的情况下直接侵占盛子保的承包地，将其交由威科公司实际使用，不符合公共利益的需要，盛子保请求恢复原状，原审法院应予以支持。盛子保请求赔偿损失部分，原审法院可参照徐政发（2011）60号文件予以补偿。盛子保陈述其承包的土地用于种植蔬菜，且盛子保所在地区属于四类地区，应参照四类地区最高标准菜地每亩2900元，赔偿34800元（2900元×2亩×6年）。关于盛子保主张杨树、香椿树损失6500元的问题。因盛子保在民事诉讼中均主张该项损失，且高新区管委会对涉案土地上是否存在树木，也未提出相反的证据，根据公平原则，原审法院支持盛子保该项赔偿请求。盛子保请求赔偿菜地基本建设费，没有法律依据，原审法院不予支持。
综上，高新区管委会非法占用盛子保承包地的行为应确认违法，对盛子保的损失应当参照征地补偿标准予以赔偿。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，判决：一、徐州高新技术产业开发区管理委员会占用盛子保承包的“赖地”2亩行为违法，责令徐州高新技术产业开发区管理委员会将违法占用的土地恢复原状，返还给盛子保。二、徐州高新技术产业开发区管理委员会于本判决生效后十日内赔偿盛子保损失41300元。受理费50元，由徐州高新技术产业开发区管理委员会负担。
高新区管委会上诉称，一、原审法院判决高新区管委会将违法占用的土地恢复原状并返还给盛子保，目前条件已不具备。威科公司于2013年4月份圈建围墙，开始使用涉案土地，威科公司在涉案土地上兴建了厂房、道路等基础设施。如果将土地恢复原状、返还给盛子保，涉案土地上面的基础性设施将会遭到拆除，会造成更大的资源浪费，损失的利益远远大于补偿款的数额。另原审判决未明确盛子保名下的土地所占用的实际位置及面积，高新区管委会无法返还。此外，涉案土地的土地性质变更手续正在办理。二、原审法院判决赔偿数额计算错误。第一，原审法院认为，已经查明威科公司占用盛子保的土地面积为2亩。实际上，高新区管委会交付给威科公司的土地中，只占用盛子保1.995亩，驿城村委会出具的情况说明书可以证实。原审法院按照2亩作为赔偿基数属于计算错误。第二，原审法院认为，威科公司于2011年11月开始使用盛子保的土地，而事实是威科公司于2013年4月份才开始圈建围墙，正式使用盛子保的土地。因此，计算赔偿的时间应当从2013年4月到现在共有4年7个月的时间，而非原审法院认定的2011年11月到现在共6年的时间。第三，原审法院在盛子保未提供相关证据证明其杨树、香椿树损失6500元的情况下就支持盛子保的该项请求，该判决没有法律依据。根据举证原则，盛子保应对这部分损失进行举证。综上所述，涉案土地已经无法恢复原状且原审法院在占地面积、赔偿时间节点和赔偿数额等方面认定事实错误，请求二审法院依法撤销原审判决，依法改判或发回重审。
被上诉人盛子保辩称，涉案土地被违法占用，原审法院判决确认高新区管委会的行为违法，并责令其将土地恢复原状、返还给盛子保，具有事实及法律依据。土地面积的认定应以《农村集体土地承包经营权证》的登记为准，高新区管委会提供的驿城村委会的情况说明书没有证明效力。盛子保的土地上当时确实存在杨树和香椿树，但由于都被威科公司推倒了，盛子保无法保留相关证据。原审判决对于损失的确定偏低，仅计算六年是不够的。
原审第三人威科公司认同高新区管委会的上诉意见。
高新区管委会向原审法院提交的证据材料有：1、徐州市机构编制委员会“关于中共徐州高新技术产业开发区工作委员会、徐州高新技术产业开发区管理委员会职能配置、内设机构和人员编制的通知”（徐编发[2014]2号）；2、驿城村委会出具的情况说明两份。
盛子保向原审法院提交的证据材料有：1、农村集体土地承包经营权证书；2、（2013）铜民诉初字第0003号民事裁定书及（2014）铜民初字第2902号民事裁定书；3、2009年12月23日，原江苏省铜山经济开发区管理委员会与威科公司签订的协议书及补充协议；4、原铜山经济开发区财政局给威科公司出具的土地出让金发票；5、2010年8月16日，铜国土资初（2010）106号文件。
上述证据均经当事人质证，且已随案移送本院，本判决不再累述。
二审期间，本院组织各方当事人赴现场进行了勘查，查明威科公司已经在包括涉案土地在内的周边数十亩土地上建起围墙，大门处标注的企业名称为泰瑞公司。在围墙内部，院落东侧已经建成厂房、办公楼等建筑物，盛子保的土地位于院落西侧，目前还是空地，仅有部分绿化植被及设施，但据威科公司工作人员介绍，下一步公司还要在空地上继续展开建设。诉讼过程中，盛子保对于涉案土地的具体位置作了指认，高新区管委会、威科公司均表示自己无法确定涉案土地的具体位置。应本院要求，涉案土地所在的驿城村、汪庄2组负责人刘超喜（村委会主任）、张洪领（组长）在二审期间到庭，刘超喜、张洪领表示：盛子保诉称的涉案承包地确实已被威科公司使用，但土地的具体位置，由于建设等原因，参照物不存在了，村组也难以确定；在2000年后村里曾调整过土地并于2001年制作了土地登记清册，此次向村民发放补偿款前，村集体是依照土地登记清册，并结合现场丈量的情况制作了补偿清单，补偿清单中记载的面积是村民土地被占后领取补偿款的依据。对此，盛子保称村组既未通知其丈量过自己承包地的面积，其也未见过所谓的补偿清单。
对于原审法院查明的事实，本院予以确认。
本院认为，一、关于涉案土地应否恢复原状并返还给盛子保的问题。《中华人民共和国土地管理法》规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，涉案土地系农用地，在未办理农用地转用审批手续的情况下，任何个人和单位均无权将该土地用于建设，高新区管委会在未办理农用地转用审批手续的情况下，将涉案土地“出让”给威科公司圈占并用于建设厂房等，显然违反法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，人民法院确认行政行为违法或者无效的，可以责令被告采取补救措施；造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。本案中，高新区管委会将盛子保承包的涉案土地交给第三人威科公司使用的行为违法，且不符合公共利益的需要，原审法院根据盛子保的诉请责令高新区管委会将涉案土地恢复原状并返还给盛子保，符合法律规定。高新区管委会提出涉案土地正在办理土地性质变更手续、不具备返还条件等主张，但截止本案二审判决前涉案土地仍为集体土地、农用地，高新区管委会并未提供征地批复等证据证实涉案土地已被依法征收，在涉案土地依法被征收为国有土地之前，无论是高新区管委会将涉案土地“出让”给威科公司，还是威科公司在该土地上的建设行为，均不符合法律规定，高新区管委会的主张不能成立。
二、关于原审法院对于赔偿数额的确定是否合法问题。涉案土地的面积，依照铜山区人民政府于2000年为盛子保颁发的《农村集体土地承包经营权证》，盛子保承包的赖地（包括秧田）面积为2亩（包括“赖地秧田”0.2亩）。高新区管委会认为其交付给威科公司的土地中只占用了盛子保的1.995亩土地，但依照行政诉讼证据规则的规定，高新区管委会应当就此提供证据加以证明。高新区管委会提供驿城村委会出具的情况说明记载，威科公司占用盛子保的承包地为1.995亩，但该面积与盛子保《农村集体土地承包经营权证》中登记的面积2亩不符；驿城村及汪庄2组负责人在二审中出庭对此加以说明时，提供了补偿清单，其中记载盛子保赖地面积为1.734亩（1.847-已征0.113），秧田面积为0.148亩，两者之和为1.882亩，这与驿城村委会出具的情况说明中记载的1.995亩并不相符（如去掉补偿清单中所谓的“已征0.113”，盛子保赖地及秧田的面积为1.995亩），况且该补偿清单未经盛子保签字确认，故不能以补偿清单的记载来确认盛子保的土地面积。鉴于高新区管委会未能就其主张提供充分证据加以证明，原审法院依照《农村集体土地承包经营权证》确定涉案土地的面积为2亩，具有事实依据。高新区管委会于2011年11月份将涉案土地交付威科公司使用，虽然威科公司于2013年4月份圈建围墙，但是在2011年土地交付威科公司后，威科公司即在涉案土地上施工，并损坏了涉案土地上的农作物和树木，原审法院在计算赔偿时，从2011年为起点计算并无不当。盛子保虽未提供证据证明其杨树、香椿树的具体损失情况，但高新区管委会违法将涉案土地交付威科公司进行施工建设，客观上造成盛子保无法举证，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条之规定，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。据此，高新区管委会如不认同盛子保的杨树、香椿树损失，依法其应当承担举证证明责任，但高新区管委会对此并未提供证据，原审法院结合盛子保的主张酌情确定其杨树、香椿树损失为6500元，符合法律规定。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人徐州高新技术产业开发区管理委员会负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 娟
审判员 周美来
审判员 杜 林
二〇一八年五月二十三日
法官助理李帅胜
书记员闫龙