董金宝诉绍兴市越城区人民政府房屋行政征收案
董金宝诉绍兴市越城区人民政府房屋行政征收案
浙江省高级人民法院
行政判决书
上诉人（原审原告）董金宝。
委托代理人董开心。
上诉人（原审被告）绍兴市越城区人民政府。
法定代表人金晓明，区长。
委托代理人孟菜龙，绍兴市越城区人民政府工作人员。
委托代理人俞友根，浙江泽大（绍兴）律师事务所律师。
董金宝诉绍兴市越城区人民政府房屋行政征收一案，绍兴市中级人民法院于2018年1月3日作出（2017）浙06行初214号行政判决。双方当事人均不服，向本院提出上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，于2018年1月31日进行了庭询。上诉人董金宝及其委托代理人董开心，上诉人绍兴市越城区人民政府的委托代理人孟菜龙、俞友根到庭参加庭询。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，原告董金宝系绍兴市越城区灵芝镇全心村村民，在该村有相应宅基地及房屋。2015年1月30日，绍兴市镜湖新区管理委员会发布绍市镜征公字（2015）1号房屋征收公告，载明“因后墅路北延工程建设及镜湖新区及整体规划需要，经有关部门批准，决定对灵芝镇全心村的整村房屋实施征收”，同时明确了征收范围、相关期限、房屋征收安置补偿方案的政策依据、实施机构等事项。2015年3月26日，绍兴市越城区灵芝镇人民政府（甲方）与原告（乙方）签订《镜湖新区集体土地上房屋征收安置补偿协议书》，后向原告支付了协议约定的相应款项。涉案房屋已被拆除。
一审法院另查明，2016年6月，原告以绍兴市人民政府为被告，诉至本院，要求确认被告房屋征收行为违法，一并审查相应规范性文件。本院作出（2016）浙06行初89号行政判决后，绍兴市人民政府上诉至浙江省高级人民法院，该院（2017）浙行终6号行政裁定认为原告以绍兴市人民政府为被告提起诉讼，属错列被告，裁定：撤销一审判决，驳回原告起诉。原告遂以绍兴市越城区人民政府为被告，诉至本院。
一审法院还查明，2016年7月4日，浙江省人民政府作出浙土字（330602）A（2016）-0001号浙江省建设用地审批意见书，同意绍兴市越城区2016年度计划第三批次建设用地（镜湖）6.8611公顷（征收集体土地6.8611公顷）。
一审法院认为：一、原告的起诉是否符合起诉条件。2015年3月26日，绍兴市越城区灵芝镇人民政府与原告签订《镜湖新区集体土地上房屋征收安置补偿协议书》，涉案房屋被征收，故原告作为房屋所有权人与被告房屋征收行为有法律上利害关系，具有提起行政诉讼原告主体资格。被告以已签订补偿安置协议、领取补偿款为由，主张原告与被诉征地行为没有法律上的利害关系、没有原告主体资格，不能成立，本院不予采纳。结合原告的起诉状和庭审陈述，其所指的征收行为是指被告作出房屋征收决定的行政行为。因此，原告的起诉指向的征收行为明确。被告认为原告提起诉讼的请求不明确，与事实不符，本院不予采纳。二、关于被诉征收行为的合法性。根据有效证据及当事人庭审陈述，涉案房屋在签订补偿协议当时仍属集体土地上的房屋，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条的规定，集体土地征收应当依照法定程序报经国务院或省级人民政府批准后，才能由县级以上地方人民政府组织实施。集体土地上的房屋应当作为地上附着物一并征收并予以补偿。本案中，被告在涉案集体土地尚未经依法批准征收前，即以签订房屋征收补偿安置协议的形式直接征收涉案房屋，显然违反上述规定。但因原告仅就被告征收其所有的房屋的行为有利害关系，与征收其所在社区其他房屋的行为无关，故本院仅就被告征收原告房屋的行为作出评判。三、关于镜委发〔2015〕1号《绍兴市镜湖新区管理委员会关于灵芝镇全心村城中村改造工程房屋征收项目工作的意见》、镜委发〔2010〕19号《绍兴市镜湖新区集体土地房屋拆迁补偿安置办法》、越政办发〔2014〕100号《越城区城中村改造集体土地上住宅房屋征收货币补偿实施办法（试行）》的合法性。鉴于上述文件主要涉及房屋征收补偿、安置的内容，并非被告作出房屋征收决定的依据，原告提出附带审查的要求，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，故对上述文件的合法性本院不予审查。综上，被告对原告集体土地上的房屋进行征收违反法定程序，本院对原告的该部分诉讼请求予以支持。鉴于房屋征收行为已实际实施，且涉案房屋项下土地已经被浙江省人民政府批准征收为国有。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认被告绍兴市越城区人民政府所作征收原告董金宝所有的房屋的行政行为违法。
董金宝上诉称：1、原审判决并未针对原审原告的诉讼请求作出，属判非所请；2、原审判决认定原审被告提供的房屋征收补偿安置确认书、房屋征收安置补偿协议书、房屋征收补偿支付清单符合证据“三性”错误；3、原审判决确认原审被告提交的浙政复〔2016〕506号行政复议决定书符合证据“三性”错误，该证据与本案没有关联性；4、原审判决对征收上诉人房屋的补偿安置行为所依据的规范性文件的合法性不予审查错误；5、原审认定涉案房屋项下的土地已经被浙江省人民政府批准征收为国有错误，该行为并未公告，不属于征地行为；6、原审判决对原审原告提交的证据六不予认定错误；7、原审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项错误。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条的规定作出判决，并责令上诉人采取补救措施。
绍兴市越城区人民政府上诉称：一、原审判决违反法定程序。1、原审原告主体不适格。董金宝户于2015年3月26日与绍兴市越城区灵芝镇人民政府签订了安置补偿协议，并在《征收补偿安置确认书》中签字确认认可安置方式的选择为其真实意思表示。原审原告已将房屋腾空并移交拆除，相关补偿款也由董金宝户全部领取，协议已经全部履行完毕。依据相关规定，原审原告可视为与被诉行政行为无法律上的利害关系，不具有原告主体资格。2、原审原告诉讼请求不明确。原审原告的诉讼请求为“确认征收越城区灵芝镇全心村房屋的行政行为违法”，而征收房屋的行政行为，包括房屋征收决定、征收补偿决定和征收强制执行行为等。本案中，只是由原绍兴市镜湖新区管理委员会于2015年1月30日作出过《房屋征收公告》，该公告并非是对涉案房屋作出的征收决定。原审认定“结合原告的起诉状和庭审陈述，其所指的征收行为是指被告作出房屋征收决定的行政行为”为由，认为原审起诉指向的征收行为明确，没有事实依据。3、原审法院违反行政诉讼的“一行为一诉”的基本原则。原审原告的诉请并没有主张“征收原告房屋的行政行为违法”。据此，应当以原告主体不适格而驳回起诉，不能就原告未提出的诉请进行评判并予以判决；二、原审判决适用法律错误。1、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款、《浙江省征地补偿标准争议调解裁决办法（试行）》第六条和《绍兴市区征收集体土地办法》第七条的规定，集体土地征收过程中涉及地上附着物并不包括房屋，故一审判决于法无据。2、涉案房屋所属土地已于2016年7月4日经浙江省人民政府批准征收，原审判决确认涉案房屋征收行为违法，既不符合社会公共利益，也可能影响社会稳定。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判驳回原审原告的起诉或者诉讼请求。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点主要包括三个方面：一、董金宝的起诉是否符合法定起诉条件；二、绍兴市越城区人民政府征收董金宝房屋的行为是否具备事实和法律依据；三、董金宝要求一并审查的规范性文件是否是被诉房屋征收行为的依据。
董金宝的起诉是否符合法定起诉条件
本案中，董金宝起诉状中载明的诉讼请求为“确认征收越城区灵芝镇全心村房屋的行政行为违法”。结合董金宝一、二审的陈述，其诉争的征收行为是指绍兴市越城区人民政府未经法定征收程序，即对涉案房屋予以征收的行为。因此，董金宝诉争的征收行为明确。绍兴市越城区人民政府上诉称董金宝的诉讼请求不明确，与事实不符，本院不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，2015年3月26日，绍兴市越城区灵芝镇人民政府与董金宝签订《镜湖新区集体土地上房屋征收安置补偿协议书》。在订立上述协议前，包括董金宝房屋所在的涉案集体土地未经依法办理征地审批手续。因此，绍兴市越城区人民政府以董金宝已签订补偿安置协议、领取补偿款为由，主张董金宝与被诉房屋征收行为没有利害关系，不能成立，本院不予采纳。
二、绍兴市越城区人民政府对董金宝房屋的征收行为是否具备事实和法律依据
本案涉及集体土地上房屋的征收，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条的规定，集体土地征收应当依照法定程序报经国务院或省级人民政府批准后，才能由县级以上地方人民政府组织实施。本案中，绍兴市越城区人民政府在未经浙江省人民政府批准征收涉案集体土地前，即以签订房屋征收安置补偿协议的形式直接征收涉案房屋，违反上述规定。鉴于被诉房屋征收行为系基于城中村改造的公共利益需要，且涉案房屋现已拆除，涉案土地亦已经浙江省人民政府批准征收，一审法院判决确认绍兴市越城区人民政府的征收行为违法符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定。因董金宝仅与绍兴市越城区人民政府征收其房屋的行为有利害关系，与征收其所在村其他房屋的行为无关，且其诉讼请求中亦已包含要求确认征收其个人房屋的行为违法，故一审判决确认绍兴市越城区人民政府征收董金宝房屋的行为违法，并无不当。董金宝及绍兴市越城区人民政府认为一审判决未针对董金宝的诉讼请求作出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。
三、董金宝要求一并审查的规范性文件是否是被诉房屋征收行为的依据
本案中，董金宝请求一审法院对镜委发〔2015〕1号《绍兴市镜湖新区管理委员会关于灵芝镇全心村城中村改造工程房屋征收项目工作的意见》（以下简称镜委发〔2015〕1号文件）、镜委发〔2010〕19号《绍兴市镜湖新区集体土地房屋拆迁补偿安置办法》（以下简称镜委发〔2010〕19号文件）、越政办发〔2014〕100号《越城区城中村改造集体土地上住宅房屋征收货币补偿实施办法（试行）》（以下简称越政办发〔2014〕100号文件）一并审查。绍市镜征公字（2015）1号《房屋征收公告》载明镜委发〔2015〕1号文件是涉案房屋补偿安置的依据。镜委发〔2010〕19号文件和越政办发〔2014〕100号文件规定的内容亦仅涉及补偿安置事项，故上述三个文件并非被诉房屋征收行为的依据。因此，一审法院对上述三个文件不予一并审查，并无不当。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人董金宝和上诉人绍兴市越城区人民政府的上诉理由均缺乏事实和法律依据，其上诉请求，本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费共计100元，由上诉人董金宝和上诉人绍兴市越城区人民政府各负担50元。
本判决为终审判决。
审判长 戴文波
审判员 车勇进
审判员 徐亮亮
二〇一八年三月一日
书记员 韦若莎
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