嵊州市人民政府与高立钧征收上诉案
嵊州市人民政府与高立钧征收上诉案
浙江省高级人民法院
行政判决书
上诉人（原审被告）嵊州市人民政府。
法定代表人徐建役，市长。
委托代理人彭晶晶，嵊州市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人严洪祥，浙江大公律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）高立钧。
委托代理人胡辉，浙江泽大律师事务所律师。
高立钧诉嵊州市人民政府（以下简称嵊州市政府）房屋行政征收一案，绍兴市中级人民法院于2017年9月15日作出（2016）浙06行初160号行政判决。嵊州市政府不服，向本院提出上诉。本院于2017年10月11日立案受理后，依法组成合议庭，并于2017年11月2日对本案组织了庭询。上诉人嵊州市政府的委托代理人彭晶晶、严洪祥,被上诉人高立钧及其委托代理人胡辉到庭参加。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
原审法院认定：原告高立钧系嵊州市三江街道马桥村民，2008年9月16日以其及其妻吴剑萍、女高雪峰名义申请私人建房用地，2008年10月8日由嵊州市人民政府获准原址翻建79.3平方米。原告在获得位于马桥建造218平方米建筑面积的建设工程规划许可证后，建造了建筑面积为451.40平方米的房屋。2012年12月26日，原告获得嵊州集用(2012)第00464号集体土地使用证，证载坐落于嵊州市××江街道桥南村马桥，使用权面积为79.30平方米的住宅用地。2012年10月18日，被告嵊州市人民政府作出嵊政〔2012〕91号《嵊州市人民政府关于推进城中村改造的实施意见(试行)》。2013年5月10日，嵊州市××江街道桥南村村民委员会提出《关于桥南村实施城中村改造的申请报告》，5月20日嵊州市城南新区管理委员会作出《关于城南新区（三江街道）合新等村（社区）要求实施城中村改造的请示》，并报被告审批，被告于7月29日作出嵊政办批〔2013〕176号批复，原则同意对合新、西湖、桥南、高南及仙湖社区实施城中村改造。2015年3月12日，被告作出嵊政〔2015〕15号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》及嵊政〔2015〕16号《嵊州市人民政府关于城中村改造房屋征收房票安置的实施办法（试行）》等规范性文件。3月20日，嵊州市三江街道办事处与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订《房屋拆迁委托协议》，明确嵊州市三江街道办事处将涉案房屋和地上建筑物的具体征收拆迁事务工作委托嵊州市城镇房屋拆迁有限公司办理。3月23日，嵊州市人民政府办公室制订嵊政办〔2015〕35《关于确定城南城中村改造市场比准价和安置房重置价及成本价的批复》，确定2015年度涉案城中村改造房屋的市场比准价、安置房重置价、安置房成本价的具体价格。8月23日，嵊州市城南新区（三江街道）发布《城南新区（三江街道）城中村改造第二期房屋征收一号公告》及《城南新区（三江街道）城中村改造第二期房屋征收二号公告》，明确征收范围、政策、依据、评估机构、拆迁服务机构等事项，11月2日，发布《城南新区（三江街道）马桥区块城中村改造三号公告》，主要内容为：从2015年10月11日起，至2015年10月31日止（争先签约期），本区块内预签订房屋征收补偿安置协议书的签约率已超过90%。即日起，所有房屋征收补偿安置协议书生效。根据协议书条款，自本公告之日其一个月内（以30天计）为该区块搬迁腾空期限，请各被征收人积极配合。2015年10月25日，原告与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订了《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，该协议中，嵊州市城南新区管理委员会、嵊州市城中村改造指挥部为鉴证单位。原告坐落于马桥村××号的房屋建筑面积451.40平方米被征收，被确权住房建筑面积为300平方米(含享受同等政策建筑面积62.1平方米)，确定安置人口数为2人，安置面积300平方米，可获得各项安置补偿款合计3512790元。上述款项原告已于2015年11月10日取得。在上述房屋征收补偿安置协议书签订并经原告腾空涉案房屋后，该房屋即被拆除。后原告因对涉案拆迁补偿安置不服，遂成讼。
原审法院认为，一、原告高立钧起诉是否符合法定起诉条件。被告嵊州市人民政府于2013年7月29日所作嵊政办批〔2013〕176号批复中明确原则同意对合新、西湖、桥南、高南及仙湖社区实施城中村改造，并采取由其确定的城中村改造房屋征收实施单位嵊州市三江街道办事处委托的嵊州市城镇房屋拆迁有限公司与原告签订《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》的形式，将涉案房屋予以征收、拆除，故原告与涉案房屋的征收行为具有法律上的利害关系，为此，原告具有提起行政诉讼的主体资格。在订立上述协议前，涉案集体土地未经依法办理征地审批手续，故被告以原告所在户已签订补偿安置协议、领取补偿款等为由，主张原告与被诉征收行为明显不产生实际影响、没有原告主体资格，不能成立，本院对被告的该项主张，不予采纳。本案中，原告起诉时共提出了四项诉讼请求：1.确认被告对原告所有的房屋的征收行为违法；2.依法对被告制定的《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》(嵊政〔2015〕15号)、《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》(嵊政〔2015〕16号)进行合法性审查；3.判决被告对原告重新进行补偿安置。4.本案诉讼费由被告承担。上述第1项诉请为原告在庭审中明确确认被告对原告所有的房屋的征收行为违法，故原告的该项诉讼请求明确。第2项诉请是要求对相关规范性文件进行附带审查，第3项、第4项诉请分别系第2项、第1项诉请衍生而来。故被告认为原告提起的诉讼请求不明确，与事实不符，本院不予采纳。另，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案中，因涉案征收行为并未告知原告诉权或者起诉期限，故即便原告于签订协议时的2015年12月2日知道涉案房屋被征收，其于2016年10月10日提起诉讼，亦未超过法定起诉期限。被告诉称原告的起诉已超过六个月的起诉期限，应当裁定驳回原告起诉的主张，本院不予采信。二、被告嵊州市人民政府对涉案房屋实施征收的行为缺乏事实和法律依据。本案涉及集体土地上房屋的征收，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条的规定，集体土地征收应当依照法定程序报经国务院或省级人民政府批准后，才能由县级以上地方人民政府组织实施。本案中，被告在涉案集体土地尚未经依法批准征收前，即以签订房屋征收补偿安置协议的形式直接征收涉案房屋，显然违反上述规定。但因原告仅就被告征收其所有的房屋的行为有利害关系，与征收所在村其他房屋的行为无关，故其诉请确认被告征收其房屋的行为违法，本院予以支持。三、嵊政〔2015〕15号、嵊政〔2015〕16号文件不属于本案合法性的审查范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案中，嵊政〔2015〕15号、嵊政〔2015〕16号文件是房屋被征收后，针对后续补偿安置过程中对住宅、非住宅性房屋的补偿与安置及房票的性质与政策优惠等作出的规定，并非被告据以作出被诉原告所有的房屋征收行为的依据，故上述两文件的合法性并非本案审查范围，原告要求纳入审查范围，于法无据，本院不予支持。此外，原告要求判决被告对原告重新进行补偿安置的请求事项，亦为后续补偿安置过程中涉及的问题，非本案审查范围。综上，被告对原告集体土地上的房屋进行征收缺乏职权依据，本院对原告的部分诉讼请求予以支持。鉴于征收行为已实际实施，且涉案房屋征收系基于城中村改造的公共利益需要而作出，事后涉案土地已经浙江省人民政府批准征收。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认被告嵊州市人民政府所作征收原告高立钧所有的房屋的行政行为违法。
嵊州市政府上诉称：一、原审判决违反法定程序。1.高立钧不具备原告主体资格。高立钧户已与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，且该协议已经完全履行完毕。在此情况下，高立钧与被诉征收行为之间已无法律上的利害关系，不具备本案原告主体资格。2.原审原告诉讼请求不明确。被上诉人起诉的诉讼请求仅为笼统的征收行为，并未明确针对哪一个具体行政行为而提起诉讼，系诉讼请求不明确。二、上诉人行政行为程序正当、内容合法、依据明确、标准统一，对原告的合法权益不产生实际影响。被上诉人所在户与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，安置补偿款已全部领取，涉案房屋已由该户主动腾空并依据该协议约定拆除，实际上安置补偿也没有减损被上诉人利益。三、原审判决法律适用错误。本案原审原告诉请的是房屋征收行为，原审法院适用《土地管理法》关于征收土地之规定，属适用法律不当。综上，请求依法撤销原审判决，发回重审或改判裁定驳回原告起诉。
被上诉人高立钧在法定期限内未提交答辩状，在庭询中答辩称：对一审判决认定的事实、适用的法律程序和实体法律没有异议。具体来说：1.关于被上诉人的原告主体资格。上诉人在2013年7月29日作出批复明确同意包括本案被拆迁房屋所在地区进行城中村改造，三江街道办事处委托了嵊州市城镇房屋拆迁有限公司与被上诉人签订补偿安置协议的形式，将房屋予以征收、拆除，因此被上诉人与涉案房屋的征收行为存在法律上的利害关系，被上诉人具有提起行政诉讼的主体资格。而且正是因为上诉人的行为，使得被上诉人的房屋被拆迁，其生活状况发生了根本性的变化，而且由于补偿标准不公平，使得被上诉人与同一区域的村民在拆迁补偿利益上存在很大悬殊，也引起一定程度的社会不安定因素，因此上诉人的征收行为明显对被上诉人的生活产生了实际影响，所以被上诉人的原告主体资格适格。2.一审法院认定上诉人的行政行为程序不合法正确。从征收的决定主体来看，上诉人作为县级人民政府，没有权力直接决定征收集体土地。按照《土地管理法》第45、46、47条的规定，集体土地征收应当依照法定程序报请国务院或者省级人民政府批准之后，才能由县级以上人民政府组织实施。本案中，上诉人在涉案集体土地没有经过批准程序之前就以签订房屋补偿安置协议的形式进行征收，行政程序显然违法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。另查明：浙江省人民政府于2016年4月25日作出浙土字（330683）A[2016]-0002《浙江省建设用地审批意见书》，同意嵊州市2016年度计划第二批次建设用地26.6644公顷，其中征收集体土地26.6644公顷，被上诉人涉案房屋所在的土地在上述批准征收范围内。
本院针对本案审理重点，结合相关事实和法律规定作如下分析、认定：
（一）高立钧的起诉是否符合法定起诉条件。上诉人嵊州市政府于2013年7月29日批准同意对合新、西湖、桥南、高南及仙湖社区实施城中村改造，并在2015年10月21日采取由其确定的城中村改造房屋征收实施单位嵊州市三江街道办事处委托的嵊州市城镇房屋拆迁有限公司与高立钧签订《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》的形式，将涉案房屋予以征收，故高立钧与涉案房屋的征收行为具有法律上的利害关系，具有提起行政诉讼的原告主体资格。在订立上述协议前，涉案集体土地未经依法办理征地审批手续，故嵊州市政府以高立钧户已签订补偿安置协议、领取补偿款为由，主张高立钧与被诉征地行为没有法律上的利害关系、没有原告主体资格，不能成立，本院不予采纳。结合高立钧的起诉状和一、二审陈述，其所指的征收行为是指上诉人没有按照土地管理法第四十六条的规定依照法定程序批准征收涉案土地，并由上诉人进行公告，或者按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定作出征收决定，即将其房屋予以征收。因此，高立钧起诉指向的征收行为是清楚的。上诉人认为高立钧提起诉讼的请求不明确，与事实不符，本院不予采纳。
（二）嵊州市政府对高立钧房屋的征收行为是否具备事实和法律依据。本案涉及集体土地上房屋的征收，根据土地管理法第四十五条至第四十七条的规定，集体土地征收应当依照法定程序报经国务院或省级人民政府批准后，才能由县级以上地方人民政府组织实施。本案中嵊州市政府在未经浙江省人民政府批准征收涉案集体土地之前，即以签订房屋征收补偿安置协议的形式直接征收涉案房屋，违反上述规定。鉴于事后涉案土地已经浙江省人民政府批准征收，且房屋征收系基于城中村改造的公共利益需要，一审法院判决确认上诉人征收被上诉人房屋的行为违法，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定。
（三）嵊政〔2015〕15号、嵊政〔2015〕16号文件的合法性是否属于本案的审查范围。《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》（嵊政〔2015〕15号）与《嵊州市人民政府关于城中村改造房屋征收房票安置的实施办法（试行）》（嵊政〔2015〕16号）两个规范性文件，均是针对房屋征收后续相关补偿安置政策等方面的规定，并非上诉人作出被诉征收行为的依据，故上述两文件的合法性并非本案审查范围，一审法院不予审查，并无不当。
综上，本院认为，原审判决认定的基本事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人嵊州市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 戴文波
审判员 刘家库
审判员 徐亮亮
二〇一八年四月十日
书记员 许亚芬