周某某诉上海市浦东新区祝桥镇人民政府规划行政许可案
周某某诉上海市浦东新区祝桥镇人民政府规划行政许可案
上海市浦东新区人民法院
行政判决书
原告周某某。
委托代理人潘德炜。
被告上海市浦东新区祝桥镇人民政府。
法定代表人柳亚华。
委托代理人马晓维。
委托代理人刘军明。
原告周某某诉被告上海市浦东新区祝桥镇人民政府（以下简称：祝桥镇政府）规划行政许可一案，原告于2013年5月13日向本院递交诉状，本院于同日立案受理，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年6月17日公开开庭审理了本案。原告周某某的委托代理人潘德炜、被告委托代理人刘军明到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2012年12月3日，被告祝桥镇政府对原告周某某作出编号：2012120002《不予行政许可决定书》（以下简称：被诉决定），载明：原告于2011年5月17日提出的农民自建房翻建申请及提交的申请材料，经审查，认为由于你户房屋不在农民建房村庄布点规划内，且位于规划的六如三号河蓝线内。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第四款规定，决定对你的申请不予行政许可。
被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的依据和证据材料：1、《上海市农村村民住房建设管理办法》第四条第四款、第十三条、《上海市浦东新区农村村民住房建设管理实施细则》第四条第三款、第十四条，证明被告作出被诉决定具有法定职权；2、沪水务[2006]422号文件上海市水务局《关于<南汇区祝桥镇水利规划>行业审核意见的通知》，证明原告申请建房的位置在六如三号河陆域控制两岸各10米的水利规划布局内，根据规定不能进行建房活动；3、南汇区祝桥镇新如中心村规近期居住点布局规划，证明原告申请建房的具体位置在六如三号河水系规划内；4、农民宅基地使用权审查表、调查表、申报表，证明1991年宅基地登记时该户户号为XX号，户主为原告公公姚金龙，原告为立基人口，核定宅基为321平方米；5、照片2张，证明原告房屋现状，紧邻六如三号河，其申请原址翻建，在六如三号河陆域控制范围内；6、沪浦府信复查（2011）第201号《信访事项复查意见书》，证明上海市浦东新区人民政府（以下简称：浦东新区政府）在信访答复中也认定原告申请翻建房屋的位置位于六如三号河蓝线内，原告应在村庄布点规划范围内申请翻建；7、《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款、《上海市农村村民住房建设管理办法》第五条、《上海市浦东新区农村村民住房建设管理实施细则》第五条、《上海市河道管理条例》第三十六条，证明作出被诉决定适用法律正确。
原告周某某诉称，其系浦东新区祝桥镇新如村居民，其一户需要原址分户翻建宅基地上的房屋，故2011年5月17日其依法向浦东新区祝桥镇新如村民委员会提出原址分户翻建的申请，村委会将申请报送被告。因被告收到申请后一直未予答复，其丈夫姚惠明向浦东新区政府提起行政复议，2012年11月26日浦东新区政府作出行政复议决定，责令祝桥镇政府20日内作出具体行政行为。被告遂于2012年12月3日作出被诉决定。经过姚惠明之弟姚军民申请政府信息公开，获知被诉决定中载明的“农民建房村庄布点规划”及“六如三号河及其蓝线规划”的政府信息不存在，被告以此两点规划意见认为原告不符合建房条件作出不予许可的理由不能成立。原告遂向浦东新区政府申请行政复议，因该府于2013年5月2日作出维持的复议决定，故诉至我院要求撤销被诉决定并判令重作。
原告提供了以下证据材料：1、浦府复决字（2013）第57号《行政复议决定书》，证明2013年5月2日浦东新区政府作出的复议决定中，被告陈述了规划情况；2、被告作出的编号为2013-003的《告知书》，证明被告作出的政府信息公开答复中并没有祝桥镇六如三号河规划的实施日期；3、沪浦规土告（2012）1035号《告知书》，证明通过向上海市浦东新区规划和土地管理局申请信息公开，要求公开《祝桥镇新如村中心村规划》，该局告知在编制过程中，尚未报批通过。
被告祝桥镇政府辩称，其作出被诉决定职权依据充分，且在浦东新区政府作出的复议决定限定的20日内作出，程序合法。原告申请原址分户翻建，因原告的房屋在六如三号河陆域控制范围内，且不在村庄布点规划范围内，不符合农村村民实施建房活动应当符合规划及在河道管理范围内禁止搭建建筑物或构筑物的规定，故依据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款规定，作出不予行政许可的决定，原告的诉讼请求无事实根据和法律依据，依法应予以驳回。
对被告提供的证据，原告质证如下：对证据1无异议；对证据2认为是上海市水务局的内部通知，未确定六如三号河的走向及蓝线，不能证明经过区政府审批，也不能证明已纳入原南汇区总体规划；对证据3认为没有文号、实施步骤、审批程序及生效审批手续；对证据4无异议；证据5具有真实性，照片中紧邻河道的是原告户的鸡棚，接着鸡棚的平房是副舍，六如三号河在副舍北面5米，主房在副舍南面；证据6是信访答复，姚军民确实收到过；对证据7认为不能适用《上海市农村村民住房建设管理办法》和《上海市浦东新区农村村民住房建设管理实施细则》，应当适用效力级别高的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第二款和《中华人民共和国城乡规划法》第七条。
对原告提供的证据，被告认为对证据1的真实性无异议；对证据2申请公开的信息是六如三号河规划的实施日期，不同于规划，未确定实施日期不代表没有规划；对证据3认为上海市浦东新区规划和土地管理局是规划的审批机关，不是编制机关，其陈述在编制过程中，属于主观判断，故不具有真实性。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告提供的证据1系规范性法律文件，合法有效，能够证明被告具有法定职权；证据2能够证明六如三号河属于祝桥镇三级河道规划，陆域控制宽度为河道两岸各10米；证据3反映出姚金龙户宅紧邻六如三号河南岸；证据4、5具有真实性；证据6与本案被诉决定的合法性无关联性；证据7现行有效，可以适用。原告提供的证据虽均具有真实性，但不能证明其主张。
经审理查明，1991年10月原南汇县人民政府向原告公公姚金龙颁发了《上海市农村宅基地使用证》，土地坐落东海乡某某村8队，地号33，核定使用面积321平方米。根据该户宅基地使用权审查表的记载：户主为姚金龙，原告周某某及其丈夫姚惠明均为该户立基人口。2011年5月17日，原告向浦东新区祝桥镇新如村民委员会提出原址分户翻建申请，村委会将申请报送被告。因被告未予答复，姚惠明向浦东新区政府申请行政复议，2012年11月26日浦东新区政府作出复议决定，责令被告20日内作出具体行政行为。被告遂于2012年12月3日作出被诉决定，以原告房屋不在农民建房村庄布点规划内且位于规划的六如三号河蓝线内为由，不予行政许可。原告不服，向浦东新区政府申请行政复议，该府作出维持被诉决定的复议决定，原告遂诉至我院，要求撤销并重作。
另查明，2006年4月30日上海市水务局向原南汇区水务局下发《关于<南汇区祝桥镇水利规划>行业审核意见的通知》，该通知原则同意《南汇区祝桥镇水利规划》（修改稿）的水系布局，通知还附有《祝桥镇水系规划控制要素表》，其中载明：六如三号河属于祝桥镇三级河道规划，规划河道规模的陆域控制宽度为10m×2，即河道两岸各10米。1991年姚金龙户被批准使用的宅基地坐落于上述陆域控制范围内。
本院认为，《上海市农村村民住房建设管理办法》第四条第四款规定，区（县）人民政府和镇（乡）人民政府负责本辖区内村民建房的管理。第十三条规定，镇（乡）人民政府应当在接到村民委员会报送的《农村村民个人建房申请表》和建房申请人的书面申请后20日内，会同镇（乡）土地管理所进行实地审核。审核内容包括申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划、拟建房位置以及层数、高度是否符合标准等。因此，被告具有对浦东新区祝桥镇辖区内村民建房的管理职能，有权作出被诉决定。
《上海市河道管理条例》第三十六条规定，在河道管理范围内不得搭建房屋、棚舍等建筑物或者构筑物。此处的“河道管理范围”包括了河道的水域和陆域范围。根据查明的事实，1991年宅基地使用权登记时原告属于姚金龙户的立基人口，而姚金龙户的宅基地坐落于六如三号河陆域控制范围内。现原告申请原址分户翻建，与《上海市河道管理条例》第三十六条的规定相悖。
在法律适用方面，被诉决定文本仅引用《中华人民共和国行政许可法》的有关条文，未引用作出不予许可决定依据的《上海市河道管理条例》、《上海市农村村民住房建设管理办法》等法律规范的相关条文，故适用法律有欠完整。此外，《中华人民共和国行政许可法》第三十八条共分两款，分别规定了准予行政许可的情形和不予行政许可的情形。被告当庭陈述其作出被诉决定适用了第三十八条第二款，但被诉决定文本中记载的却是“第三十八条第四款”。虽被告当庭解释为笔误，也书面出具了笔误更正说明，但一方面被告在原告提起本案诉讼前未向原告作出过相关告知，另一方面被诉决定载明的法律适用出现差误不属于可以更正的笔误范畴，故被告作出被诉决定适用法律错误，依法应予撤销，被告亦应在20日内重新作出具体行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目之规定，判决如下：
一、撤销被告上海市浦东新区祝桥镇人民政府于2012年12月3日对原告周某某作出的编号2012120002不予行政许可决定；
二、被告上海市浦东新区祝桥镇人民政府应于本判决生效后20日内重新作出具体行政行为。
案件受理费人民币50元（原告已预缴），由被告上海市浦东新区祝桥镇人民政府负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院
递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。
审 判 长胡玉麟
代理审判员刘媛媛
人民陪审员毛幼青
二〇一三年八月二日
书 记 员杜晶晶