胡炜灿与浙江省人民政府规划行政复议上诉案
胡炜灿与浙江省人民政府规划行政复议上诉案
浙江省高级人民法院
行政判决书
上诉人（原审原告）胡炜灿。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府。
法定代表人李强。
委托代理人龚洪宾、胡小明。
胡炜灿诉浙江省人民政府规划行政复议（上诉）一案，杭州市中级人民法院于2014年4月8日作出（2014）浙杭行初字第42号行政判决。胡炜灿不服，向本院提出上诉。本院于2014年5月13日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
原审法院认定：2013年4月，原告通过政府信息公开申请，获得《关于杭州市近江单元控制性详细规划的批复》（杭规发（2005）326号）及附图。2013年9月，原告通过政府信息公开申请，获得《杭州市控制性详细规划局部调整批复》（杭府控规调整（2013）9号）及附图。原告认为《杭州市控制性详细规划局部调整批复》（杭府控规调整（2013）79号）对《关于杭州市近江单元控制性详细规划的批复》（杭规发（2005）326号）中已确定的C2-D06地块的容积率及周边道路宽度、街头绿地面积作出了调整，且该调整影响到周边居民的利益，遂于2013年11月25日向被告提出行政复议申请，请求“撤销调整近江单元C2-D06地块规划指标及周边道路的行政行为，审查杭政函（2011）163号规范性文件的合法性”。被告经审查，于2013年12月20日作出浙政复（2013）393号驳回行政复议申请决定。2013年1月10日，原告收到浙政复（2013）393号《驳回行政复议申请决定书》。
原审法院认为，《城市规划编制办法》（建设部令146号）第三条规定，城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。第七条规定，城市规划分为总体规划和详细规划两个阶段，城市详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。因此，被告提出的案涉控制性详细规划的局部调整作为城市规划的组成部分，属于社会公共政策范畴的理由能够成立。被告认定原告不服杭州市人民政府作出的《杭州市控制性详细规划局部调整批复》（杭府控规调整（2013）79号）提出的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，对杭政函（2011）163号规范性文件提出合法性审查的申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第七条规定的情形，作出驳回行政复议申请的决定并无不当。原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告胡炜灿的诉讼请求。
胡炜灿上诉称：1、控制性详细规划的修改是具体行政行为。根据规定，容积率等控制性详细规划指标的调整是依申请的行政行为。住房和城乡建设部《建设用地容积率管理办法》第七条规定，国有土地使用权一经出让或划拨，任何建设单位或个人都不得擅自更改确定的容积率。该条也规定特定情形可调整容积率。《办法》第八规定，拟调整的容积率不符合控制性详细规划指标要求的，应当向控制性详细规划的编制机关提出书面申请并说明理由。因此，已出让地块控制性详细规划指标的调整是依申请的行政行为。案涉已出让地块的控制性详细规划修改系依浙江凯达房地产开发有限公司（以下简称“凯达公司”）申请作出的。根据杭州市规划局2011年8月3日作出的杭规调（2011）68号控制性详细规划局部调整批复单，凯达公司于2010年7月申请对案涉C2-D06地块规划指标进行调整。批复单及附图显示，调整的内容就是将容积率从2005年版控规的3.5调整到6.04。根据这一事实，案涉地块的控规调整是依土地使用权人申请作出的行政行为，是具体行政行为。C2-D06地块为1993年成片出让的滨江四号区块的一部分，凯达公司于1997年领取了包含案涉地块在内的土地使用权证。根据杭规调（2011）68号、杭府控规调整（2013）79号，控规调整的主要内容就是容积率从3.5增加至6.04，凯达公司得以增加可售建筑面积12700平方米，增加销售收入4-5亿元。凯达公司为获取最多的商铺面积，还通过规划合法占用了小区道路作为地下室出入口的行车道路，侵占了街头绿地面积，周边华龙坊、钱塘名都等几百户居民利益则受到严重侵害。由于已出让地块土地使用权人确定，控规调整的相对人和受益人是确定的，符合具体行政行为特征。2、控制性规划修改侵害了上诉人的合法权益，上诉人有权获得行政、司法救济。我国的城乡规划分为总体规划和详细规划。控制性详细规划作为产生明确、具体拘束的规划条件，影响的是地块周边特定群众具体的权益，不仅《城乡规划法》第四十八条明确规定控制性详细规划必须征求地段内利害关系人意见，《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》、《建设用地容积率管理办法》等规章也明确规定控规调整必须征求利害关系人的意见。法律、规章作出同样规定表明控制性详细规划修改并非社会公共政策不产生实际影响，而是对地块周边相关权利人利益产生切实影响的行政行为。1993年，杭州市国土局以成片出让方式将滨江四号区块出让给凯达等公司。凯达公司编制的并获批准的滨江四号区块平均容积率2.5，但分区块划定了容积率控制指标，C2-D06地块以及钱塘名都、上诉人住所所在的华龙坊等属于多层住宅区域，容积率上限为1.6。土地获取后，华龙坊的开发单位浙江华龙房地产开发有限公司根据控规指标设计并建造了以夯扩桩这一简单地基基础的多层住宅。凯达公司获取土地后将钱塘人家、钱塘名都一期、二期等建造成高层住宅，导致了相邻的恒丰坊、华龙坊的多层住宅出现了沉降、裂缝等问题，其将C2-D06地块的容积率提高到6.04，该工程的打桩及挖土已经导致上诉人在内的周边楼幢居民房屋开裂、变形。同时，凯达公司为获取更多的商铺面积，侵占华龙坊及钱塘名都1幢、2幢的小区道路作为地下室出入口通行道路，为满足消防环道要求侵占街头绿地，侵害了华龙坊、钱塘名都上百户居民的房屋安全、采光和通行安全。综上，上诉人认为已出让地块的控制性详细规划调整是具体的行政行为，案涉地块控规调整侵害了上诉人的合法权益，故提起上诉，望判如所请。
浙江省人民政府答辩称：1、浙政复（2013）393号行政复议决定认定事实清楚。经复议审理查明：2011年11月17日，杭州市人民政府下发《杭州市人民政府关于委托杭州市规划局实施控制规划局部调整工作的通知》（杭政函（2011）163号），将城乡规划法规定的控制性详细规划调整审批职权委托杭州市规划局实施。2013年2月19日，杭州市人民政府作出《杭州市控制性详细规划局部调整批复》（杭府控规调整（2013）79号）。以上事实，有《杭州市人民政府关于委托杭州市规划局实施控规局部调整工作的通知》（杭政函（2011）163号），《杭州市控制性详细规划局部调整批复》（杭府控规调整（2013）79号），《政府信息公开告知书》（杭政公开办（2013）第199号）等证据证实。2、浙政复（2013）393号行政复议决定适用依据正确。答辩人审理认为，原建设部《城市规划编制办法》（建设部令146号）第三条规定，城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。该《办法》第七条规定，城市规划分为总体规划和详细规划两个阶段；城市详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。涉案控制性详细规划的局部调整作为城市规划的组成部分，属于社会公共政策范畴，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。2013年12月20日，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，作出浙政复（2013）393号行政复议决定，驳回上诉人的行政复议申请。一审法院据此驳回上诉人诉讼请求的判决正确。综上，答辩人作出的浙政复（2013）393号驳回行政复议申请决定和一审法院判决事实清楚，法律适用正确。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。
经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第七条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。上诉人胡炜灿对杭州市人民政府作出杭府控规调整（2013）79号《杭州市控制性详细规划局部调整批复》申请复议的同时，一并要求被上诉人浙江省人民政府对杭州市人民政府作出的杭政函（2011）163号《杭州市人民政府关于委托市规划局实施控规局部调整管理工作的通知》的合法性进行审查，上述163号通知涉及的内容是杭州市人民政府将部分职能委托给杭州市规划局实施，因此上诉人要求对上述通知一并进行合法性审查并不符合《中华人民共和国行政复议法》第七条的规定。根据《城市规划编制办法》（建设部令146号）第三条及第七条规定，城市规划是政府的重要公共政策之一，分为总体规划和详细规划两个阶段，城市详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。从上述规定看，控制性详细规划属于社会公共政策范畴，故上诉人对杭府控规调整（2013）79号《杭州市控制性详细规划局部调整批复》申请行政复议，并不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议的受案范围。被上诉人据此驳回上诉人的行政复议申请，并无不当。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人胡炜灿负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
代理审判员 车勇进
代理审判员 管 征
二〇一四年六月三十日
书 记 员 韦若莎