徐××诉东某某人民政府规划行政批准案
徐××诉东某某人民政府规划行政批准案
浙江省高级人民法院
行政判决书
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：徐××。
再审被申请人（一审被告、二审上诉人）：浙江省××人民政府。
法定代表人：陈×。
委托代理人：任××。
委托代理人：许××。
原审第三人：王××。
委托代理人：吕××。
徐××诉东某某人民政府规划行政批准一案，金华市中级人民法院于2008年6月23日作出（2008）金某某初字第6号行政判决。东某某人民政府不服，向本院提起上诉。本院于2008年8月27日作出（2008）浙行终字第57号行政裁定，已经发生法律效力。徐××不服，向本院申请再审。本院于2009年7月30日作出（2008）浙立行监字第8号行政裁定，决定本案由本院另行组成合议庭进行再审。本院依法另行组成合议庭，于2009年12月1日公开开庭进行了审理。再审申请人徐××，再审被申请人东某某人民政府的委托代理人任××、许××，以及原审第三人王××的委托代理人吕××等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定，为适应经济社会发展需要和农村建设要求，2007年5月29日东某某东某江某八达村村民代表、东某某村镇建设管理处、东某江某政府开会讨论通过八达村建设规划。2007年6月4日至6月20日，在该村村务公开栏张贴公示规划内容。2007年6月10日，徐××向东某某建设局提出申请，认为该规划中第三人户建房规划与其房屋的间距及房屋侧面道路宽度不够，要求调整第三人户的建房规划。2007年6月19日，东某某建设局回复徐××，认为第三人户的建房规划基本不影响徐××的权益，如果村二委、村民代表大多数没有提出合理的意见和建议，将按程某批准。2007年6月25日，八达村建设规划报送东某江某某民政府审核，2007年6月27日东某江某某民政府报送东某某人民政府审批。东某某人民政府经审查后，认为八达村建设规划制定基本符合要求，于2007年7月18日批复同意按此规划实施。2007年7月24日，徐××向东某某人民政府提出复查申请，但未有回复。
一审法院另查明，徐××户房屋与第三人户规划建房均坐南朝北，徐××户房屋位于第三人户规划建房的南面，两户房屋间距4.6-4.8米；徐××户房屋高度10米，第三人户房屋至屋后檐10.5米；徐××户房屋与第三人户房屋地平落差为2.72米（徐××户房屋地坪比第三人户房屋地坪高2.72米）。徐××户房屋出行通道并非主要道路，最窄处2.8米，周围旧房在八达村建设规划中属拆除范围。
一审法院认为，本案争议的焦点是东某某人民政府审批通过的东某某东某江某八达村村镇建设规划中对第三人王××户的规划建房与徐××户房屋的间距及道路宽度是否符合村镇规划标准。徐××户房屋与第三人户规划建房均坐南朝北，徐××户房屋位于第三人户规划建房的南面，两户房屋间距4.6-4.8米，不符合村镇规划标准，影响了徐××的合法权益。徐××诉请第三人户规划建房与徐××户房屋的间距不符合村镇规划的标准，理由成立，依法予以支持。东某某人民政府对第三人户的规划建房某用法律不当，依法应予撤销。据此，根据《中华人民共和国某某诉讼法》第五十四条第（二）项第2目之规定，判决：撤销东某某人民政府审批同意第三人王××户的建房规划。案件受理费50元，由东某某人民政府负担。
在本院二审期间，徐××提供了原审第三人王××于2006年8月30日填制的《东某某农村私人占用宅基地建房审批表》，以此证明王××户就涉案房屋100.8平方米地基问题，已于同年11月17日获得东某某人民政府的批准。徐××还提供了东某某规划局于2007年8月20日向王××出具的K2007024号《浙江省村镇规划建设许可证》，以此证明王××户就其涉案房屋已经获得322.4平方米（其中炮台20平方米）、后檐高10.5米的建设规模许可。
本院二审庭审中，各方当事人围绕徐××起诉的请求事项是什么、东某某人民政府的被诉行政行为是否属于人民法院行政审判受案范围等审理重点，进行了质证、辩论。综合各方质证、辩论意见，本院二审确认，徐××在行政起诉状中提出的请求事项为要求撤销八达村村镇规划中徐××与原审第三人王××户规划的间距及道路不合理的行政行为。东某某人民政府于2007年7月18日所作同意东某某东某江某八达村规划被诉行政行为不属于人民法院行政审判受案范围。东某某人民政府被诉行政行为系根据国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》、《浙江省村镇规划建设管理条例》而制定，在其制定过程中，经由东某江某八达村两委的酝酿，村民代表、全体党员骨干的讨论，东某江某某民政府报批，东某某建设行政主管部门审核，并最终由东某某人民政府予以批准。上述申请、审批程某符某某务院、浙江省有关村镇规划建设管理条例的要求。
本院二审认为，由于该被诉行政行为仅是针对东某江某八达村建设规划所作的规范性要求，属于制定村镇规划的行为。鉴于该被诉行政行为具有适用对象不确定性、反复适用性和依此不能直接进行工程项目建设等特性，故被诉行政行为属于抽象行政行为。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国某某诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（四）项、《中华人民共和国某某诉讼法》第十二条第（二）项的规定，东某某人民政府的被诉行政行为不属于行政诉讼的受案范围。徐××虽然在其原审诉讼请求中提出要求撤销东某某人民政府被诉行政行为中有关“徐××与原审第三人王××户规划建房的间距及道路不合理”部分的事项，但涉案被诉行政行为并不包括上述具体内容。从徐××庭审时提供的两份证据材料看，原审第三人王××户的具体建房行为亦非直接依据被诉行政行为所为，而是另行获得了土地管理机关的宅基地审批和规划管理部门的建设规划许可。原审法院将被诉行政行为这一抽象行政行为列入行政案件受案范围并作出实体判决，属于认定事实不清，适用法律不当，依法应予撤销。东某某人民政府提出被诉行政行为不属于可诉行政行为的理由成立，本院二审予以采纳。徐××提出被诉行政行为不属抽象行政行为的辩解理由不能成立，本院二审不予采信，如果其认为有关职能部门针对王××户的具体建房申请宅基地、建设工程规划许可等具体审批行为有违法律规定，可以通过其他途径申请解决。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国某某诉讼法﹥若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定：一、撤销金华市中级人民法院（2008）金某某初字第6号行政判决；二、驳回徐××的起诉。
徐××提出再审申请认为，东某江某八达村建设规划是具体的行政行为，终审裁定认定为抽象行政行为，属认定事实不清，适用法律不当。
东某某人民政府答辩认为，其批准东某江某八达村建设规划的行为本身不属于具体行政行为，而属于抽象行政行为，不具有可诉性，原审裁定并无不当。
根据再审申请人的主张以及再审被申请人的答辩，再审庭审所归纳的争议焦点为：东某某人民政府审批通过涉诉建设规划的行为是否属于可诉行政行为？如果是，则涉诉建设规划是否符合村镇规划标准？
关于东某某人民政府审批通过涉诉建设规划的行为是否属于可诉行政行为的问题，本院认为，一般来讲，村镇规划由于具有适用对象不确定性以及反复适用性等特性而被认定为抽象行政行为，具有不可诉性。但是在特殊情况下，如果村镇规划对特定相对人的权益构成法律上的影响，则应当认为该行政行为具有可诉性。本案涉诉规划属于东某某东某江某八达村的近期建设规划，该规划对八达村五年之内的村民住房、道路建设以及文化、娱乐设施等的布置进行了具体的安排，并以规划图的形式予以明确。由于该规划对徐××户房屋与相邻规划建设的房屋之间的间距作出了明示，直接影响徐××的权益，故徐××以东某某人民政府批准该建设规划的行为侵害其利益为由提起诉讼，应当属于法院受案范围。原审以涉诉行政行为不属可诉行政行为为由，裁定驳回徐××的起诉不当。
至于涉诉建设规划是否符合村镇规划标准的问题，徐××申诉认为，东某某人民政府批准的八达村建设规划当中，其户房屋与相邻规划建房的间距只有4.6－4.8米，而按照浙江省有关文件规定，两户之间的前后间距至少要达到11米，因此该规划严重侵害了其的利益。另外，八达村规划审批表村镇规划说明“住宅规划”一栏中也明确“旧区规划间距6米”，该规划技术指标中手写的“具体按实际情况定”这一内容是东某某人民政府为了应付诉讼需要事后添加，不能作为依据。而东某某人民政府则认为，徐××户与相邻规划建房均座落于八达村建设规划老区。八达村建设规划技术指标中规定“房屋间距：旧区规划间距6米，具体按实际情况定”，综合考虑两户房屋所处地形、层高、朝向等实际情况，对两户房屋规划了4.6－4.8米的间距，完全能满足两户的采光、通风及通行等生活需要，并未侵害徐××户的利益。
从双方意见来看，在涉诉规划报送东某某人民政府审批之前，规划审批表技术指标中手写的“具体按实际情况定”这一内容是否已经存在，有否经过合法程某讨论并通过已成为本案处理的关键。为此，本院对有关情况进行了调查核实。经查阅东某某村镇建设管理处2007年1月至12月的村镇规划审批表，证实该处在2007年审批了五个镇，共计28个村的村镇规划，这些村镇规划审批表技术指标栏内，对旧区房屋间距的规定在6－10米之间，以不小于6米居多，有19村。涉诉规划中“旧区规划间距6米，具体按实际情况定”属唯一情况。在涉诉规划实施后，八达村除了徐××户房屋与相邻规划建房间距小于6米之外，也没有其他房屋间距小于6米。虽然八达村村委会在调查××在××村这种情况不止一例，但至今未提供证据予以证明。另外，东某某规划局向本院出具说明称，涉诉规划技术指标栏内手写“具体按实际情况定”这句话，是在该规划拿到八达村讨论之前，由八达村加上去的，所以这句话在报送审批之前就有，不存在事后添加的情况。
本院认为，按理，在同一审批表当中，对于同一事项所作的规定前后应当是一致的。涉诉规划审批表村镇规划说明“住宅规划”一栏以及技术指标“房屋间距”一栏均有关于房屋间距的说明，但是在村镇规划说明“住宅规划”一栏当中仅有打印的“新区住宅间距8米，并没有“具体按实际情况定”这句话。而技术指标“房屋间距”一栏却在打印的“新区住宅间距8米，不符合常理。另外，如果按照东某某规划局的说明，“具体按实际情况定”这句话是在涉诉规划拿到八达村正式讨论之前就已经加上去，并且经过了合法程某讨论通过，则不仅应当在八达村的讨论纪要中有所反映，而且该内容也应当与其他内容一起正式打印成文后再报送东某某人民政府审批，但事实上八达村讨论纪要并未涉及这方面内容，并且出现了惟独“具体按实际情况定”这句话为手写这一不符常理的现象。根据以上调查核实情况以及现有证据材料，不能确认涉诉规划中“具体按实际情况定”这一内容为规划报送审批前即已存在，并且经过了合法程某讨论并通过，故不能作为依据使用。涉诉规划中徐××户房屋与相邻规划建房前后间距只有4.6－4.8米，与该村镇规划说明中明确的“旧区住宅间距不少于6米”的村镇规划标准明显不符，东某某人民政府对此予以批准不当，应予撤销。徐××的再审申请理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国某某诉讼法》第六十一条第（二）、（三）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、撤销本院（2008）浙行终字第57号行政裁定和金华市中级人民法院（2008）金某某初字第6号行政判决；
二、撤销东某某人民政府审批的徐××户与相邻建房间距不符合村镇规划标准部分的建房规划。
原一、二审案件受理费各50元，均由东某某人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王庆华
审 判 员 邢卓军
代理审判员 骆苏英
二〇一〇年三月二十五日
书 记 员 许亚芬