赖岳林等诉慈溪市人民政府规划行政复议案
赖岳林等诉慈溪市人民政府规划行政复议案
浙江省高级人民法院
行政判决书
上诉人（原审原告）赖岳林。
上诉人（原审原告）黄祝林。
上诉人（原审第三人）冯春秀。
委托代理人赖岳林，基本情况同上。
被上诉人（原审被告）慈溪市人民政府。
法定代表人施惠芳，市长。
委托代理人高建军、罗高峰，慈溪市人民政府法制办公室工作人员。
原审第三人黄建宏。
赖岳林、黄祝林诉慈溪市人民政府规划行政复议一案，宁波市中级人民法院于2016年4月13日作出（2016）浙02行初18号行政判决。赖岳林、黄祝林，以及原审第三人冯春秀不服，向本院提出上诉。本院于2016年5月25日立案受理后依法组成合议庭,并于同年7月22日公开开庭审理了本案。上诉人赖岳林、黄祝林以及冯春秀的委托代理人赖岳林，被上诉人慈溪市人民政府的委托代理人高建军、罗高峰到庭参加诉讼。原审第三人黄建宏经本院依法传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2015年12月8日，慈溪市规划局在《慈溪日报》上刊登《规划公示》，内容为自2015年12月9日开始之日起10日内在建设现场和慈溪市规划网上公示“设计方案”的调整方案。同年12月18日，原告及第三人向慈溪市规划局提出申请，要求对上述“设计方案”的调整进行听证。2015年12月29日，慈溪市规划局对原告及第三人作出“关于听证申请的答复”，答复内容为对“设计方案”的调整不组织听证。原告及第三人不服，于2016年1月8日向被告申请行政复议。同年1月13日，被告作出慈政复决字[2016]2号不予受理决定认为，根据《宁波市城乡规划行政许可听证实施办法》的规定，听证应在建设工程规划许可批前公示阶段提出。现原告、第三人对“设计方案”有意见和建议，可以通过适当途径向慈溪市规划局反映，该局不就涉案规划方案组织听证。对建设工程规划设计方案公示并听取意见是被申请人对建设工程设计方案进行审查的一个中间性、程序性环节，在行政行为最终完成前，该环节不具有独立的法律意义，不产生独立的法律后果。慈溪市规划局作出的答复也不具有独立的法律后果。原告、第三人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二条、第六条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不受理原告、第三人的行政复议申请。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议。据此，原告及第三人不服慈溪市规划局的不组织听证行为向被告申请行政复议，被告具有作出被诉不予受理决定的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定，申请事项属于行政复议的受案范围是行政复议申请的法定受理条件之一。原告及第三人申请复议的事项是慈溪市规划局对“设计方案”不组织听证的行为。设计方案的公示审查是建设工程规划许可审查的一项内容，对设计方案采取何种方式听取意见是建设工程规划许可中的一个程序性行为，该行为不产生实际权利义务影响，不属于行政复议的受案范围。原告及第三人的行政复议申请，不符合行政复议申请的法定受理条件。被告根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，于2016年1月8日收到行政复议申请，于同年1月13日决定不予受理认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告及第三人要求撤销被诉不予受理决定，理由不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告赖岳林、黄祝林的诉讼请求。
赖岳林、黄祝林、冯春秀上诉称：一、慈溪市规划局不组织听证的行为属于行政复议的受案范围。2015年12月8日，慈溪市规划局在《慈溪日报》上公示说明“北二环东延综合改造拆迁安置房二期工程（二标段）规划设计方案（以下简称“设计方案”）。2015年12月17日，上诉人向慈溪市规划局提出申请，要求对上述设计方案进行听证。同年12月29日，慈溪市规划局作出答复，告知不予受理。听证是指行政机关在做出影响相对人权利义务决定时，应听取相对人的意见的重大程序，根据《宁波市城乡规划行政许可听证实施办法》第三条,下列事项，应当告知利害关系人、许可申请人有申请听证的权利：（一）行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的；（二）涉及公共利益的重大行政许可事项，城乡规划主管部门认为需要听证的；（三）法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的。因此，慈溪市规划局不组织听证的行为，已经对上诉人的权利及义务产生了重大影响，应当属于行政复议的受案范围。二、被上诉人作出的不予受理决定认定事实及适用法律错误。被上诉人错误的以“设计方案”的公示审查是建设工程规划许可审查的一项内容，对“设计方案”采取何种方式听取意见是建设工程规划许可的一个程序性行为，该行为不产生实际权利义务影响，不属于行政复议的受案范围为由作出不予受理决定认定事实及适用法律错误。综上所述，原审法院在审理本案过程中，认定案件事实错误，适用法律错误。为维护上诉人的合法权益，恳请在查明全部事实的基础上，依法撤销原审判决和被诉行政复议决定，以维护上诉人的合法权利。
慈溪市人民政府在法定期限内未提交答辩意见，庭审时答辩称：一、涉案听证申请的答复不是独立的行政行为，故不属于行政复议的范围。公示并听取意见是慈溪市规划局对建设工程进行审查的中间性的程序性行为，在规划局作出最终的行为之前，不产生独立的法律后果。二、涉案答复不对当事人的权利义务产生实际影响，故上诉人提出的行政复议申请不符合行政复议法第二十六条、第二十八条的规定。被上诉人据此依据行政复议法第十七条第一款规定作出不予受理正确。
黄建宏未向本院提交答辩意见。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
庭审时，各方当事人围绕被上诉人慈溪市人民政府作出被诉慈政复决字[2016]2号不予受理决定是否具备事实和法律依据的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，本案系因上诉人赖岳林、黄祝林不服被上诉人慈溪市人民政府不受理其行政复议申请而提起的诉讼。被诉行政复议决定告知上诉人以及原审第三人，对建设工程规划设计方案公示并听取意见是被申请人慈溪市规划局对建设工程设计方案进行审查的一个中间性、程序性环节，在行政行为最终完成前，该环节不具有独立的法律意义，不产生独立的法律后果，故被申请人作出的答复也不具有独立的法律后果，故据此以上诉人等提出的行政复议申请不属于行政复议受案范围为由，决定不予受理其行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条还分别就行政复议范围及受理条件作出明确规定。本案中，上诉人等系针对慈溪市规划局所作“关于听证申请的答复”提起的行政复议申请。从该被申请复议事项的内容看，系因慈溪市规划局未能满足其对该局“北二环东延综合改造拆迁安置房二期工程（二标段）规划设计方案”举行听证的要求而引发。经审查认为，听证属于行政机关作出行政行为时的一种程序，是作出涉及重大公共利益或涉及相对人重大权益的行政行为前应当履行的必要程序。但听证本身并不产生实际权利义务影响，当事人若认为未经听证作出的行政行为违法，则可以未经法定听证程序为由对该行政行为寻求救济。故被上诉人以上诉人等提出的行政复议申请不属于行政复议受案范围为由，作出不予受理行政复议申请决定，并无不当。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采信。被上诉人慈溪市人民政府的负责人未依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定出庭应诉，本院依法予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人赖岳林、黄祝林、冯春秀共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二○一六年八月十二日
书 记 员 徐一菁