顾樟生与金华市婺城区人民政府规划行政复议上诉案
顾樟生与金华市婺城区人民政府规划行政复议上诉案
浙江省高级人民法院
行政判决书
上诉人（原审原告）顾樟生。
委托代理人徐丛丛，浙江洪坤律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）金华市婺城区人民政府。
法定代表人申屠福华，区长。
委托代理人吴正泉，金华市婺城区人民政府法制办公室副主任。
顾樟生诉金华市婺城区人民政府规划行政复议一案，金华市中级人民法院于2016年7月20日作出（2016）浙07行初28号行政判决。顾樟生不服，向本院提出上诉。本院于2016年8月16日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年10月26日公开开庭审理了本案。上诉人顾樟生的委托代理人徐丛丛，被上诉人金华市婺城区人民政府副区长叶林及委托代理人吴正泉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告顾樟生系金华市婺城区琅琊镇琅琊滕村村民，案外人祝卸生的房屋与其相邻，2015年4月中旬，顾樟生向金华市婺城区琅琊镇人民政府口头举报祝卸生违章建房。金华市婺城区琅琊镇人民政府于2015年6月15日向祝卸生发出《责令停止违法行为通知书》（金婺琅停[2015]字第009号）。2015年8月19日，原告顾樟生向金华市婺城区“三改一拆”办举报祝卸生建房违章未批先建，金华市婺城区“三改一拆”办将举报材料转交金华市婺城区琅琊镇人民政府办理。2015年8月31日，金华市婺城区琅琊镇人民政府向金华市婺城区“三改一拆”办作出《关于琅琊镇琅琊滕村村民祝卸生违章建房信访事项调查处理情况的报告》。2015年11月12日，顾樟生向被告金华市婺城区人民政府提出行政复议申请，请求责令金华市婺城区琅琊镇人民政府依法履行职责，立即组织拆除金华市婺城区琅琊镇琅琊滕村村民祝卸生户的违章建房。被告于2016年1月7日作出婺政复决字[2015]10号行政复议决定书，决定责令金华市婺城区琅琊镇人民政府自收到行政复议决定书之日起60日内依法对原告的举报作出处理。原告不服该复议决定，向本院提起行政诉讼。
原审法院认为，本案的争议焦点是被告金华市婺城区人民政府作出的行政复议决定是否合法的问题。原告顾樟生的复议请求是：责令金华市婺城区琅琊镇人民政府依法履行职责，立即组织拆除金华市婺城区琅琊镇琅琊滕村村民祝卸生户的违章建房。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《浙江省违法建筑处置规定》第六条规定：“……乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。”故行政复议被申请人金华市婺城区琅琊镇人民政府具有处置相关违法建筑的法定职责。根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据本案的证据来看，行政复议被申请人金华市婺城区琅琊镇人民政府根据原告的举报对祝卸生作出《责令停止违法行为通知书》后，并未依法作出进一步处理，确实存在不完全履行法定职责的情形，被告作出复议决定要求其在一定期限内对原告的举报作出处理并无不当。至于后续对被举报违法建筑的处置，需要金华市婺城区琅琊镇人民政府根据实际情况，结合相关法律法规的规定处理。原告要求被告直接作出责令金华市婺城区琅琊镇人民政府立即组织拆除祝卸生房屋的复议决定没有法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告顾樟生的诉讼请求。
顾樟生上诉称：一审法院部分事实认定不清，存在逻辑分析错误。上诉人已一再强调向被上诉人申请行政复议是请求“责令金华市婺城区琅琊镇人民政府（被申请人）立即组织拆除祝卸生户违章建房”，从未要求被申请人对上诉人的举报进行处理。复议请求指向非常明确是“违章建筑”，而不是举报。因为对举报的处理，上诉人已认可被申请人向婺城区“三改一拆”办报送的《关于琅琊镇琅琊滕村村民祝卸生违章建房信访事项调查处理情况的报告》。一审法院不顾上诉人行政复议请求的真实本意，进行主观曲解，作出错误判决。上诉人住房与祝卸生户违章建房相邻，该违章建房影响了上诉人住房的通风、采光。上诉人认为被申请人金华市婺城区琅琊镇人民政府不依法履行法定职责对祝卸生违章建房进行处置，侵犯了上诉人权益，故上诉人向被上诉人申请行政复议。被申请人金华市婺城区琅琊镇人民政府也声称若祝卸生户未改正，将在2015年10月30日前对其违章建房进行强制拆除。但被上诉人在查明违章建房事实和金华市婺城区琅琊镇人民政府未履行职责的情况下，却作出了“责令被申请人自收到本行政复议决定书之日起60日内依法对申请人的举报作出处理”的决定，未对上诉人的实质性请求作出决定，违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定。“违章建房”与“举报”是两个概念，被上诉人不需要对上诉人的举报再进行任何处理，只需要其履行对“违章建房”的处理职责和作出书面“强制拆除”决定，这也是上诉人申请行政复议和起诉的唯一请求。作为复议机关和一审法院不能修改上诉人的请求。如果上诉人的行政复议申请真的没有法律依据，那么行政复议机关也应当驳回申请。综上，请求撤销一审判决，并依法改判。
金华市婺城区人民政府答辩称：顾樟生于2015年11月12日向答辩人提交行政复议申请，请求责令金华市婺城区琅琊镇人民政府依法履行职责，立即组织拆除金华市婺城区琅琊镇琅琊滕村村民祝卸生户的违章建房。答辩人于2015年11月17日受理后依法进行了审理。经审理查明：2015年4月中旬，金华市婺城区琅琊镇琅琊滕村村民祝卸生户自行拆除原土木结构老屋，未经办理审批手续在原址重新建造房屋，当房屋建造到第三层后因开窗问题与顾樟生产生矛盾，顾樟生向金华市婺城区琅琊镇人民政府举报祝卸生户违法建设行为。金华市婺城区琅琊镇人民政府于2015年6月15日向祝卸生户发出《责令停止违法行为通知书》（金婺琅停[2015]字第009号），但祝卸生户不听继续违建。此后，金华市婺城区琅琊镇人民政府多次上门协调，让其补办手续，但祝卸生户拒绝补办，并继续建造直至第三层结顶。2015年8月19日，顾樟生又向金华市婺城区“三改一拆”办举报祝卸生户违法建设行为，金华市婺城区“三改一拆”办将举报材料转交金华市婺城区琅琊镇人民政府办理。2015年8月31日，金华市婺城区琅琊镇人民政府向金华市婺城区“三改一拆”办反馈并作出《关于琅琊镇琅琊滕村村民祝卸生违章建房信访事项调查处理情况的报告》。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《浙江省违法建筑处置规定》第六条第一款、第八条的规定：“任何单位、个人有权举报违法建筑和违法建设行为。”、“乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。”、“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”本案中，顾樟生举报祝卸生户拆除老屋后未经审批在原址新建房屋的违法行为，应由金华市婺城区琅琊镇人民政府依法处理。金华市婺城区琅琊镇人民政府向祝卸生户发出《责令停止违法行为通知书》后，虽多次出面协调，但并未作出进一步的处理，没有完全履行相应的法定职责。据此，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十四条的规定，于2016年1月7日作出婺政复决字[2015]10号行政复议决定书：责令金华市婺城区琅琊镇人民政府自收到本行政复议决定书之日起60日内依法对原告的举报作出处理。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。
二审庭审中，本院围绕金华市婺城区人民政府的被诉行政复议决定适用法律是否正确的审理重点进行了审查。
经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，上诉人顾樟生因邻居祝卸生的违章建房影响其通风采光，先后向金华市婺城区琅琊镇人民政府和金华市婺城区“三改一拆”行动领导小组办公室投诉举报。因琅琊镇人民政府对祝卸生作出《责令停止违法行为通知书》，并向该领导小组办公室报送相关调查情况报告后，并未对该违法建筑依法作出进一步查处，顾樟生即向被上诉人金华市婺城区人民政府提出行政复议申请，请求责令被申请人琅琊镇人民政府依法履行职责，立即组织拆除祝卸生户的违章建房。金华市婺城区人民政府经审查认为，根据《浙江省违法建筑处置规定》的相关规定，乡（镇）人民政府应当及时受理和处理对违法建筑和违法建设行为的举报，被申请人存在不完全履行相关法定职责的情形，并据此作出“责令被申请人自收到本行政复议决定之日起60日内依法对申请人的举报作出处理”的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。本案中，上诉人顾樟生的举报事项，系请求查处涉案违法建筑。被诉行政复议决定中责令被申请人对申请人的举报作出处理，也就是责令被申请人对申请人所举报的涉案违法建筑作出处理，并不存在被上诉人修改复议请求之问题。原审判决驳回顾樟生的诉讼请求亦无不当，依法应予以维持。顾樟生诉称被上诉人未对其实质性请求作出决定、一审法院认定部分事实不清等上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费计人民币50元，由上诉人顾樟生负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 董跃进
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一六年十月二十六日
书 记 员 韦若莎