袁维民等诉杭州市西湖区城市管理行政执法局规划行政处罚案
袁维民等诉杭州市西湖区城市管理行政执法局规划行政处罚案
杭州市西湖区人民法院
行政判决书
原告袁维民。
原告袁华。
两原告共同委托代理人李海涛。
被告杭州市西湖区城市管理行政执法局。
法定代表人郑仁榜，局长。
委托代理人施敏，该局工作人员。
委托代理人应振芳，浙江君安世纪律师事务所律师。
原告袁维民、袁华（以下称原告）诉被告杭州市西湖区城市管理行政执法局（以下称被告）规划行政处罚一案，于2015年3月20日向本院起诉。本院于2015年3月30日受理后，于2015年3月31日向被告送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2015年5月7日公开开庭进行了审理。原告袁华、原告袁维民及袁华的共同委托代理人李海涛、被告杭州市西湖区城市管理行政执法局的委托代理人施敏和应振芳到庭参加诉讼。本案于2015年5月8日中止审理，于2016年1月8日恢复审理。本案现已审理终结。
2015年1月15日，被告作出西城法罚字[2015]第41000555号《行政处罚决定书》，认定：袁维民在西湖区双浦镇三江两岸展示馆北侧其主房周围搭建七处建筑物，通过杭州市规划局调取的1981年、1993年、2001年、2004年、2006年、2008年、2011年、2012年、2014年的9份测绘图比对，其中①、③、④、⑤号建筑物系2004年至2006年之间搭建，②号建筑物系2006年至2008年之间搭建，⑥、⑦号建筑物在④号建筑物后搭建。①号建筑物为砖混结构，面积31.36平方米；②号建筑物为砖混结构，面积48.6平方米；③号建筑物为煤渣砖包围上盖泡沫夹心板结构，面积30.6平方米；④号建筑物为砖混结构，面积40.8平方米；⑤号建筑物为砖混结构，面积19.98平方米；⑥号建筑物为简易钢架结构，下部以泡沫夹心板为底，外部以圆钢包裹，顶为蓝色彩钢瓦，位于二层，面积53.76平方米；⑦号建筑物为简易钢架结构，外包泡沫夹心板，西南面有三扇铝合金窗，顶为蓝色彩钢瓦，位于④号建筑物上方，面积40.8平方米，以上七处建筑物合计265.9平方米。经国土部门及规划部门认定，当事人搭建该七处建筑物的行为属未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，该七处建筑物属违法建筑物，且当事人未按要求进行整改。袁维民的行为侵害了城市规划许可法律制度，扰乱了城市规划的管理秩序，违反了《杭州市城市规划管理条例》第二十六条的规定，属于未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，依据该条例第六十三条第一款规定，责令袁维民收到《行政处罚决定书》之日起三日内自行拆除七处违法建筑物（共计建筑面积265.9平方米）。
原告诉称，被告于2015年1月15日对袁维民作出西城法罚字[2015]第41000555号《行政处罚决定书》。但袁维民建造老沙村房屋的手续齐备，符合当时法律规定。涉案建筑用地虽原系集体建设用地，但在老沙村撤村建居前已征收为国有。因此被告查处时，涉案建筑用地非集体土地。规划部门未认定涉案建筑系违法建筑，国土部门出具的反馈意见不是对违法建筑的认定。被告提供的相关测绘图并非原始证据，不具备合法有效的证明效力。被告剥夺原告的陈述申辩权。涉案建筑建成于2007年2月16日之前，不适用城乡规划法。被告在无有权机关认定的情况下，认定涉案建筑系违法建筑，并依据城乡规划法进行处罚违法。诉请判令：撤销被告于2015年1月15日作出的西城法罚字[2015]第41000555号《行政处罚决定书》，并由被告承担本案诉讼费。
原告为支持其主张提供证据如下：
1、杭城法复决字[2015]第3号《行政复议决定书》。证明被告作出的处罚决定已经行政复议。
2、西城法罚字[2015]第41000555号《行政处罚决定书》。证明被告作出的行政行为的内容。
3、建设用地项目呈报材料“一书三方案”、杭土资[2012]127号文件。证明政府报批材料中显示该批次用地目前未涉及违法用地。
4、2013年10月11日杭州市城市管理委员会《信访事项答复意见书》。证明杭州市城市管理委员会对原告的信访事项作出答复。
5、1983年11月26日袁维民购入北沙住房和宅基地以及地上附属物的收款清单。
6、1984年1月18日的买卖房屋合约。
7、1986年10月10日增购宅基地的协议。
8、1986年10月28日村民建房用地申请表。
证据5-8，证明袁维民购房及申请办理建房用地手续。
9、1991年7月18日的杭西集建（91）字第7278号《集体土地建设用地使用证》。
10、枫桦东路一期项目红线图局部。证明原告房屋在枫桦东路一期和沿江生态涵养林范围内。
11、《杭州市城市总体规划（2001-2020）》总体规划图。
12、国务院关于杭州市城市总体规划的批复。证明杭州市城市总体规划于2007年2月16日经国务院批复。
13、《政府信息公开答复书》（编号：[2013]172号）。证明原告曾向之江国土分局申请政府信息公开。
14、杭州市具体建设项目用地审批结果（2013年1月）。
15、枫桦东路（极地海洋公园-军师路）道路工程（一期）建设用地项目供地批前公示（2012年11月30日）。
16、老沙社区四至范围和涉案建筑用地所在地图示。证明原告土地不在老沙社区的四至范围内，该图从之江旅游度假区官方网站上截取。
17、杭州市下城区人民法院（2011）杭下行初字第44号行政判决书。
18、西城执法（双）函[2015]第1号征求意见联系函、西城执法（双）函[2015]第2号征求意见函。
19、杭州市中级人民法院（2013）浙杭行终字第223号行政判决书。
被告辩称，袁维民擅自在双浦镇三江两岸展示馆北侧其主房周围搭建七处建筑物，通过对比杭州市规划局的测绘图，被告确认该七处建筑物建造时间在2004年至2008年，面积为265.9平方米。经国土部门及规划部门认定，当事人搭建的七处建筑的行为属未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，属违法建筑物，且当事人未按要求进行整改。被告依法履行了现场勘查、调查、送达等程序，并告知原告陈述申辩权。被告依据《杭州市城市规划管理条例》第六十三条第一款规定，对袁维民作出被诉行政处罚决定，责令袁维民收到《行政处罚决定书》之日起三日内自行拆除七处违法建筑物。袁华不具有提起本案行政诉讼的主体资格，其起诉应予驳回。被告作出的行政行为认定违法事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。要求维持该处罚决定。
被告在法定期限内向本院提供的用于证明其被诉行政行为合法性的证据如下：
1、现场检查（勘查）照片。证明案发地点、原告违法搭建建筑物的事实。
2、现场笔录。证明案发地点、违法建筑物情况。
3、现场检查勘察草图。证明违法建筑物情况。
4、询问（调查）笔录。证明案发地点、原告违法搭建建筑物的事实、违法建筑物的情况、被告调查、送达文书的情况等。
5、见证人身份证复印件。
6、见证人工作单位证明。
7、见证人执法证件。
证据5-7，证明见证人身份证明及工作证明。
8、测绘资料图九份、2014年12月8日和29日协助调查函各一份。证明违法建筑物的建造时间。
9、西城执法（双）函[2014]第00112号《征求意见联系函》。证明原告搭建的建筑物属于违法建筑物。
10、西城执法（双）函[2014]第00113号《征求意见联系函》。证明原告搭建的建筑物属于违法建筑物。
11、原告身份信息。证明原告身份情况。
12、2015年1月6日和1月12日协助调查函各一份。证明被告调查程序合法。
13、责令立即（限期）改正违法行为通知书以及委托书。证明被告作出的行政行为合法。
14、《接受调查处理通知书》。
15、《行政处罚事先告知书》及送达回证、当事人的陈述申辩意见书、简复及送达回证、见证人身份证件和工作单位证明。
16、《行政处罚决定书》及送达回证。
证据14-16，证明被告作出的行政行为程序合法。
17、《杭州市西湖区人民政府关于同意撤销双浦镇小江、新沙、老沙、夏家桥等四个行政村建制设立社区的批复》。证明老沙村已经撤村建居。
18、杭州市城市整体规划（2001-2020年）说明。证明涉案建筑在杭州市整体规划范围内。
被告向本院提供其作出行政行为的法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《杭州市城市规划管理条例》、《浙江省高院行政审判庭2009年2月4日对台州中院行政审判庭的信复》、《国务院法制办关于在浙江省杭州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》、《杭州市人民政府将部分城市管理行政处罚权划归城市管理行政执法局行使的通知》、《杭州市人民政府关于进一步规范杭州市区违法建筑查处工作的意见》。
庭审中，各方以袁华是否具有原告的主体资格及被告于2015年1月15日作出西城法罚字[2015]第41000555号《行政处罚决定书》是否合法为争议焦点展开质证和辩论。
原告对被告提供的证据发表如下质证辩论意见：证据1，真实性无异议，照片来源违法。证据2、3，笔录内容有虚构，被告说在2014年12月31日依职权检查过程中发现原告违法建筑与事实不符；被告没有经过公证，对勘查的建筑物长、宽度等有异议。证据4，调查（询问）笔录效力极低，应以执法视频为准，证人所述与事实不符。证据7，没有年检，不能证明是否有效。证据8，测绘资料图不具备法定效力，不能证明是原告户的地形图；对被告在举证期限后提交的盖具杭州市规划局公章的图不予认可。证据9，真实性有异议。证据10，合法性有异议，之江规划分局无权作出认定，未办理手续不是违法认定。证据13，内容有异议，被告无权作出该责令改正违法行为通知书。证据15，《行政处罚事先告知书》真实性与内容均不认可；当事人的陈述申辩意见不认可；被告作出的简复收到的，但内容虚构；送达回证、身份材料等无异议。证据16，《行政处罚决定书》的合法性和内容有异议；送达回证无异议。证据18，非被告作出具体行政行为时提交的依据，超过举证期限，不予质证。其他证据无异议。
被告对原告提供的证据发表如下质证辩论意见：证据1、2、11，真实性、合法性无异议，证明对象有异议。证据3、10，真实性无法确认，证明对象有异议。证据4，真实性无异议，但证明对象有异议。证据5、6、7，真实性无法确认，与本案无关。证据8、9，真实性无异议。证据12、16、17，证明对象有异议。证据13，关联性、证明对象有异议。证据14-15，不能证明原告的涉案建筑所在地是国有土地。证据18、19，真实性无法确认，关联性有异议。
经审查，本院对原、被告提供的上述证据作如下认证：
一、被告提供的证据。证据16，《行政处罚决定书》为本案的审查对象，其合法性将结合本案的其他证据予以认定。其余证据能相互印证其真实性，且证据来源合法，与待证事实有关联，本院予以认定。
二、原告提供的证据1，为复议决定，本院予以采信。证据2同被告提供的证据16，前已作认证。证据8、9，具有真实性，本院予以确认。证据11、12，为杭州市总体规划图及国务院批复文件，予以采信。其余证据与本案没有关联性，本院不予确认。
经审理查明：
2004年至2006年间，袁维民在双浦镇三江两岸展示馆北侧即其主房周围搭建①号、③号、④号、⑤号建筑物。其中①号建筑物位于主房东侧，为砖混结构，面积31.36平方米；③号建筑物位于主房南侧，为煤渣砖包围上盖泡沫夹心板结构，面积30.6平方米；④号建筑物位于主房西南侧，为砖混结构，面积40.8平方米；⑤号建筑物位于主房西侧，为砖混结构，面积19.98平方米。袁维民在④号建筑物搭建后在其上搭建了⑥、⑦建筑物，其中：⑥号为简易钢架结构，下部以泡沫夹心板为底，外部以圆钢包裹，顶为蓝色彩钢瓦，位于二层，面积53.76平方米；⑦号为简易钢架结构，外包泡沫夹心板，西南有三扇铝合金窗，顶为蓝色彩钢瓦，位于④号建筑物上方，面积40.8平方米。2006年至2008年间袁维民搭建②号建筑物，位于主房的东南侧，为砖混结构，面积48.6平方米。上述七处建筑物合计265.9平方米。
2014年12月31日，被告在监督检查中发现以上存在涉嫌违法的建筑，随后立案调查。被告制作了现场笔录、房屋现场检查勘察草图、现场检查（勘查）照片、见证人的《询问（调查）笔录》，调取了原告的户籍证明等材料，并向杭州市国土资源局之江度假区分局双浦管理所等就案涉房屋是否属于违章建筑征求认定意见，该所反馈意见认为“经查，当事人袁维民在老沙社区（撤村建居）占用土地建房265.9平方米，属未经审批，违法占地，违法建筑。”杭州市规划局之江度假区分局出具反馈意见认为“经查，该建筑未在我局办理规划许可手续”。被告向杭州市规划局调取1981年、1993年、2001年、2004年、2006年、2008年、2011年、2012年、2014年的9份测绘图。2015年1月1日，被告向袁维民送达《责令立即（限期）改正违法行为通知书》。1月7日，被告向袁维民留置送达《接受调查处理通知书》。1月10日，被告向袁维民送达《行政处罚事先告知书》。1月12日，袁维民提出陈述申辩。1月15日，被告向袁维民送达西城执法（法）简复字[2015]第0000003号《简复》及西城法罚字[2015]第41000555号《行政处罚决定书》。袁维民、袁华不服，申请行政复议。3月12日，杭州市城市管理行政执法局作出杭城法复决字[2015]第3号行政复议决定，维持被告作出的西城法罚字[2015]第41000555号《行政处罚决定书》。袁维民、袁华仍不服，诉至本院。
本院认为，根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条第（二）项和《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第七条第（二）项规定，城市管理行政执法部门集中行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。据此，被告具有作出被诉行政处罚的职权依据。涉案房屋座落于杭州市西湖区双浦镇老沙村，该区域在涉案房屋建造时已经纳入杭州市城市总体规划范围内，故被告对袁维民的违法建设行为具有管辖权。被告根据现场笔录、房屋现场检查勘察草图、现场检查（勘查）照片、询问（调查）笔录、杭州市国土资源局之江度假区分局双浦管理所等的征求意见联系函反馈意见、测绘资料等材料认定涉案265.9平方米建筑属于违法建筑，认定事实清楚。被告依据《杭州市城市规划管理条例》第六十三条第一款之规定，作出西城法罚字[2015]第41000555号《行政处罚决定书》，要求袁维民限期自行拆除该265.9平方米违法建筑的行政处罚，具有法律依据。被告在作出涉案行政处罚决定前向袁维民送达了《责令立即（限期）改正违法行为通知书》、《接受调查处理通知书》、《行政处罚事先告知书》，依法履行了告知义务，程序并无不当。
袁华作为袁浦镇老沙村老沙片367号的户内成员，其与被诉行政行为有利害关系，具有原告主体资格。被告对此提出的异议不能成立。综上，原告要求撤销被告作出的西城法罚字[2015]第41000555号《行政处罚决定书》的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下:
驳回袁维民、袁华的诉讼请求。
案件受理费50元，由袁维民、袁华负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式二份，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并向浙江省杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（开户银行：工商银行湖滨支行，帐号：12×××68，户名：浙江省杭州市中级人民法院）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 王呈虹
人民陪审员 王 伟
人民陪审员 狄建华
二〇一六年一月十一日
代书 记员 宋 歌