郑琴香诉杭州市西湖区城市管理行政执法局规划行政处罚案
郑琴香诉杭州市西湖区城市管理行政执法局规划行政处罚案
杭州市西湖区人民法院
行政判决书
原告郑琴香。
委托代理人葛宝根，与原告关系。
被告杭州市西湖区城市管理行政执法局。
法定代表人郑仁榜，局长。
委托代理人王玥、甘小云，该局工作人员。
原告郑琴香（以下称原告）不服被告杭州市西湖区城市管理行政执法局（以下称被告）规划行政处罚一案，于2014年12月4日向本院起诉，本院于2014年12月23日受理后，于2014年12月26日向被告送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2015年1月13日、6月3日公开开庭进行了审理。原告的委托代理人葛宝根、被告的委托代理人王玥、甘小云到庭参加诉讼。经浙江省高级人民法院批准，本案延长审理期限至2015年6月23日。案经合议庭评议，审判委员会讨论并作出决定。本案现已审理终结。
2014年8月4日，被告对原告作出西城法罚字[2014]第41019129号《行政处罚决定书》，认定：原告未经相关职能部门审批许可，在西湖区转塘街道葛衙庄社区58号建造了两间不同结构的房屋及构筑物，经现场勘察并测量，东侧一间占地面积32.12平方米（长7.3米、宽4.4米），两侧外墙砌白色墙砖，顶为“一”字形灰色泡沫板，正南方安装卷闸门，现作为当事人自家开饭店使用，建造时间为1991年4月。西侧一间建于正门通向正房的通道上，占地面积为29.2平方米（长7.3米，宽4米），为简易钢架结构，顶盖蓝色泡沫板，未封闭，建造时间为2011年8月，已作自家开饭店使用。被告认为，原告未取得建设工程规划许可证擅自建筑房屋，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属于未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，依据该法第六十四条的规定，作出行政处罚决定如下：责令原告收到行政处罚决定书后十日内拆除该违法建设（东侧一间房屋占地面积32.12平方米及占地面积29.2平方米的简易钢架结构）。
被告为证明其具体行政行为合法性在法定期限内向本院提供证据如下：
1、《现场笔录》。
2、《现场检查勘查草图》。
3、现场照片。
证据1-3，证明案发地点、已建造案涉房屋及构筑物的情况。
4、《询问（调查）笔录》。证明当事人、见证人、案发地点及建筑物的基本情况、建造时间、建造原因、房屋用途。
5、《征求认定意见联系函》。证明原告占用32.12平方米集体土地建房和占用29.2平方米集体土地搭建钢棚未经批准，属于违法用地、违法建筑。
6、社区证明。证明案涉房屋及构筑物建造时间。
7、户籍证明。证明原告及同户人员基本身份信息。
8、见证人工作证明。
9、见证人身份证复印件。
证据8、9，证明见证人身份证明及工作证明。
10、接受调查处理通知书。
11、行政处罚事先告知书及送达回证、照片。
证据10、11，证明被告作出行政处罚决定程序合法。
12、行政处罚决定书及送达回证。证明被告作出的具体行政行为及行政处罚程序合法。
13、执法记录仪视频。执法人员于2014年7月9日送达行政处罚告知书时与葛宝根的对话，葛宝根说1991年建造也是违章。
补充证据：
西城法（之）联字〔2015〕第1号、第2号工作联系咨询函。证明1983年5月批复的杭州市总体规划中包含原龙坞镇葛衙庄村范围。
被告向本院提供其作出具体行政行为的法律依据:《中华人民共和国城乡规划法》、《国务院法制办关于在浙江省杭州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函〔2000〕145号）、《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》（市政府令第169号）、《杭州市人民政府关于将部分城市管理行政处罚权划归城市管理行政执法局行使的通知》（杭政发〔2001〕187号）、《杭州市人民政府关于进一步规范杭州市区违法建筑查处工作的意见》（杭政函〔2005〕176号）、《关于增补西湖区双流村下沙镇七格村等13个行政村为撤村建居试点村的批复》（杭政函〔2003〕37号）。
原告诉称，案涉东侧房屋应属历史遗留问题，原告于1985年10月在家门口泥木结构老房子前建造一间约20多平方米的砖混预制结构平顶房，次年出租给叶埠桥杜如祥经商，据当时情势无处批建造手续。1991年3月和1997年11月西湖区国土局两次颁发的集体土地建设用地证上都明确标有该屋的图案、方位等证据。随着年久时长，该房屋顶裂缝渗水，也曾多次修补。2011年4月趁开设饭店之机在此屋顶上加盖了塑料泡沫板，同时在西侧通往正房的过道上乘便搭建了钢架塑料泡沫板简易棚以遮阳避雨使用（此棚将于近日自行拆除）。但东侧砖混结构的平顶房已有29年的历史，且是建在宅基地上，当时农村家家都有附用房，随后政府又将此房载入土地使用证内，该房于理于情都是合法的。而被告却把葛衙庄社区出具的假证明作为该房屋建造的日期，是错误的。原告认为既然不属于违法建筑就不应适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条。诉请判令：撤销被告作出的西城法罚字[2014]第41019129号《行政处罚决定书》中关于要求原告拆除东侧一间占地面积32.12平方米房屋的决定。
原告为支持其主张提供证据如下：
1、西城法罚字[2014]第41019129号行政处罚决定书。证明被告作出具体行政行为。
2、行政处罚复议申请书。
3、行政复议决定书及送达回执。
证据2、3，证明原告经过行政复议。
4、杜如祥租房证明及身份证复印件一份。证明杜如祥在1986年9月开始租住案涉房屋经营。
5、葛衙庄社区证明。证明房屋建造时间不真实。
6、西湖区国土局于1991、1997颁发的集体土地建设使用证各一份。证明原告房屋建造是在1991年3月之前，国土部门登记行为合法。
7、西湖区清理和拆除违法建筑工作领导小组强制恢复执行公告。证明原告房屋于9月3日被拆除。
补充证据：
1、农村私人建房用地呈报表。证明原告在1993年申请对老房子进行翻建。
2、房屋租赁治安许可证及副本。证明原告房屋建造合法性。
3、丈量通知书。证明原告东侧房屋被列入拆除范围，所以其存在是合法的。
被告辩称，其作出的案涉行政处罚决定认定违法事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。根据转塘街道葛衙庄社区居民委员会出具的证明，案涉东侧房屋建造于1991年4月。1991年、1997年颁发的《集体土地建设用地使用证》并未明确案涉东侧房屋的权属及面积等内容。而《征求认定意见联系函》中明确原告占用32.12平方米集体土地建房和占用29.2平方米集体土地搭建钢棚未经批准，属于违法用地、违法建筑。案涉东侧房屋属于违法建筑的性质不会因为使用年限而改变，而且事实上原告后来多次对案涉房屋进行修补，2011年4月还在该房屋顶上加盖塑料泡沫板，其行为屡次违反《城乡规划法》的规定。违法行为连续或继续状态的，从行为终了之日计算，对于原告未取得建设工程规划许可证擅自搭建的行为，被告可以依法对其进行查处。请求驳回原告的诉讼请求。
庭审中，双方以被告作出的西城法罚字[2014]第41019129号《行政处罚决定书》中针对东侧房屋的处罚决定是否合法为争议焦点展开质证和辩论。
原告对被告提供的证据发表如下质证辩论意见：证据1-4，原告东侧房屋的建造时间不是1991年而是1985年，不是非法建筑。证据5，被告征求意见是在6月20日，国土部门同日即作出回复，不合理，国土部门应提供现场勘察的证据。证据6，对社区认定的房屋建造时间有异议。证据7-11，无异议。证据12，对送达回证无异议，对行政处罚决定有异议。证据13，被告断章取义。补充证据，不具有真实性，不能作为证据。
被告对原告提供的证据发表如下质证辩论意见：证据1-3、证据5、7，无异议。证据4，租房证明的真实性有异议，对杜如祥的身份证复印件无异议。证据6，真实性、合法性无异议，但从证上看不出东侧房屋的权属。补充证据1，国土部门已经确认其为违法建筑。补充证据2、3，与本案无关联。
经审查，本院对上述证据认证如下：
一、被告提供的证据。证据12中的行政处罚决定书的合法性为本案的审查对象，为有效证据，予以认定。其他证据具有真实性、合法性，且与本案有关联，本院予以采信。
二、原告提供的证据。证据1、5与被告的证据相同，前已认证，不予赘述。证据2、3、6，具有真实性、合法性，且与本案有关联，予以认定。证据4与本案无关联，不予认定。
经审理查明：
2014年6月20日，被告执法人员到西湖区转塘街道葛衙庄社区58号对原告案涉房屋及构筑物进行勘查、拍照，并制作勘查草图、现场笔录。勘查照片、草图及笔录均有转塘街道办事处工作人员两名见证人陈某、周某签名。同时，被告向原告送达《接受调查处理通知书》，要求原告于2014年6月22日9时到其之江中队接受询问。
2014年6月20日，被告向杭州市国土资源局之江度假区分局转塘管理所发出《征求认定意见联系函》。同日，杭州市国土资源局之江度假区分局转塘管理所出具反馈意见，称“经现场勘查，调阅相关资料，当事人郑琴香占用32.12平方米集体土地建房和占用29.2平方米集体土地搭建钢棚未经批准，属于违法用地、违法建筑。”2014年6月24日，转塘街道葛衙庄社区居民委员会出具证明，载明案涉东侧房屋建造于1991年4月，西侧简易钢架结构建造于2011年8月。2014年6月25日，被告对两名见证人陈某、周某进行询问并制作笔录。2014年7月9日，被告向原告送达《行政处罚事先告知书》。2014年8月4日，被告对原告作出西城法罚字[2014]第41019129号《行政处罚决定书》，并于次日送达给原告。原告不服，提起行政复议。杭州市城市管理行政执法局于2014年11月14日作出维持的复议决定。原告仍不服，诉至本院。
另查明，1991年3月22日颁发的杭西集建（1991）字第20220号集体土地建设用地使用证载明，土地使用者葛宝根，地址龙坞乡葛衙庄村，地号10-06-90，用地面积90平方米，建筑占地90平方米，用途住宅，所附简图显示，房屋占地90平方米。1997年11月8日颁发的集体土地建设用地使用证载明，土地使用者郑琴香，其余内容与1991年的使用证相符。杭州市规划局出具反馈意见说明葛衙庄村在1983年5月已被纳入杭州市城市总体规划范围内。且葛衙庄村已于2003年经杭州市人民政府作出《关于增补西湖区双流村下沙镇七格村等13个行政村撤村建居试点村的批复》（杭政函〔2003〕37号）同意撤村建居。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》（市政府令第169号）第三条规定“城市管理行政执法局是经国务院授权、国务院法制办公室批复同意，并经省政府批准设立相对的集中行使城市管理行政处罚权的行政机关。市人民政府和各区人民政府依法设立城市管理行政执法局，在本辖区内按本办法的规定相对集中行使城市管理行政处罚权……”第七条规定“城市管理行政执法机关的具体职责”，其第一款第（二）项规定“行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”。故被告对本辖区内违反城市规划管理的行为有权行使行政处罚权。行政机关是否具有职权是需查明的客观问题，被告提交的杭州市规划局的工作联系咨询函可以证明案涉房屋所在葛衙庄村早在1983年已纳入城市总体规划范围，被告具有作出案涉处罚决定的职权。根据原告的集体土地使用证所载，其合法用地面积限于90平方米。原告的房屋建于集体土地上，审批单位为土地行政主管部门，被告征询了土地行政主管部门的意见。该土地行政主管部门认定原告占用32.12平方米集体土地建东侧房屋未经批准，属于违法用地、违法建筑。被告对案涉东侧房屋的定性并无不当。被告履行了现场勘查、询问、调查等程序，在作出案涉行政处罚决定之前向原告送达了《接受调查处理通知书》、《行政处罚事先告知书》，依法履行了告知义务，未侵害原告陈述、申辩等程序权益，程序合法。综上，原告的诉讼请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回郑琴香的诉讼请求。
案件受理费50元由郑琴香负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式二份，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并预交上诉案件受理费50元（开户银行：工商银行湖滨支行，帐号：12×××68，户名：浙江省杭州市中级人民法院）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 王呈虹
审 判 员 吴俊洁
人民陪审员 狄建华
二〇一五年六月十一日
书 记 员 何治君