金玲玲诉杭州市西湖区城市管理行政执法局规划行政处罚案
金玲玲诉杭州市西湖区城市管理行政执法局规划行政处罚案
杭州市西湖区人民法院
行政判决书
原告金玲玲。
委托代理人金笑。
委托代理人葛宗萍，浙江楷立律师事务所律师。
被告杭州市西湖区城市管理行政执法局。
法定代表人郑仁榜，局长。
委托代理人王玥、蔡勇兴，该局工作人员。
原告金玲玲（以下称原告）诉被告杭州市西湖区城市管理行政执法局（以下称被告）规划行政处罚一案，于2015年1月9日向本院起诉，本院于2015年1月23日受理后，于同月26日向被告送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2015年3月6日公开开庭进行了审理。原告金玲玲及其委托代理人金笑、葛宗萍，被告的委托代理人王玥和蔡勇兴到庭参加诉讼。案经合议庭评议，经审判委员会讨论并作出决定，现已审理终结。
2014年12月4日，被告对原告作出西城法（北）责改字[2014]第1206948号《责令立即（限期）改正违法行为通知书》。通知书载明：经查，你于2014年12月4日19时05分，在西湖区松木场河西67-1-103室被发现未取得建设规划许可证进行建设行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，本机关依法对你提出如下责令改正要求：于2014年12月7日7时前改正违法行为，并接受复查。
被告在法定期限内向本院提供用于证明其被诉具体行政行为合法性的证据如下：
1、现场检查（勘查）照片。证明案发地点、原告已经违法搭建建筑物。
2、《现场笔录》。证明案发地点、违法建筑物情况。
3、《调查（询问）笔录》。证明案发地点、原告已经违法搭建建筑物、违法建筑物的情况、被告调查、送达文书情况等。
4、身份证复印件。
5、工作单位证明。
6、工作证。
证据4-6，证明被调查（询问）人的身份情况。
7、《征求认定意见联系函》。证明原告搭建的建筑物未在杭州市规划局办理规划许可手续，属于违法建筑物。
8、接受调查处理通知书。证明被告作出具体行政行为程序合法。
9、《责令立即（限期）改正违法行为通知书》。证明被告作出的具体行政行为。
被告向本院提供其作出具体行政行为的法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》、《国务院法制办关于在浙江省杭州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》、《杭州市人民政府关于将部分城市管理行政处罚权划归城市管理行政执法局行使的通知》、《杭州市人民政府关于进一步规范杭州市区违法建筑查处工作的意见》。
原告诉称，被告作出的《责令立即（限期）改正违法行为通知书》与事实不符。原告在自有房屋西湖区松木场河西67-1-103室院内的6平方米建筑建于1993年，并且经过杭州市西湖区城乡建设委员会的书面同意。原告在接到被告的通知书后，即与被告相关工作人员联系，反映情况并提供该建筑合法的审批材料，但被告未予回应。被告于2014年12月9日与原告联系，告知案件已移交拆违办处理，原告再次要求重新认定涉案建筑的合法性，被告拒绝。12月12日，涉案建筑被拆除，在场的执法人员亦未听取原告的陈述、申辩。故，原告认为被告作出的具体行政行为认定事实不清、证据不足、适用法律错误，直接导致原告的房屋被拆除。诉请判令：确认被告作出的西城法（北）责改字[2014]第1206948号《责令立即（限期）改正违法行为通知书》违法，并予以撤销。
原告为支持其主张提供证据如下：
1、《责令立即（限期）改正违法行为通知书》。证明被告作出被诉的具体行政行为及其内容。
2、《接受调查处理通知书》。证明被告作出被诉具体行政行为程序违法。
3、《公告》。证明西湖区清理和拆除违法建筑工作领导小组基于被告的责令改正通知书向原告发布强制拆除公告。
4、原告建筑经合法批准的材料。证明原告被拆建筑建于1993年，当时主管机关杭州市西湖区城乡建设委员会同意原告在松木场河西67号1单元103室图示位置保留6平方米。
5、2014年12月9日松木场社区工作人员郑慧怡与原告的电话录音及文字材料。证明12月4日前均是社区工作人员与原告联系，被告未通知或联系原告；原告主动向被告反映情况并提供材料，被告不予回复，社区工作人员与本案有利害关系。
6、2014年12月9日被告工作人员李扬杰与原告的电话录音及文字材料。证明被告拒绝听取原告的申辩，2014年12月4日之前，被告未联系原告，均由社区工作人员代行。被告未向原告告知，其认为被拆建筑建于2010年，相反其承认原告批文的真实性。被告程序严重违法，认定事实错误。
7、《北山街道创建“无违建”街道行动工作方案》及附件《关于成立北山街道创建“无违建”街道工作领导小组的通知》、《北山街道“无违建”社区创建奖励规定》。证明松木场社区根据街道的规定，负责实施与拆违有关的工作，与拆违成果以及与被告有重大的利害关系，不能证明被告程序合法。
8、邻居蔡兰芳的证明及身份证复印件。证明本案所涉的建筑建成于1995年之前，被告认定建于2010年错误。
被告辩称，被告经现场调查勘察发现原告未经相关职能部门审批许可，擅自在西湖区松木场河西67-1-103室南面院内搭建一单层建筑物，建造于2010年，建设面积为8平方米。原告的行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，属于未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，涉案房屋属于违章建筑。根据《国务院法制办关于在浙江省杭州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》等相关规定，被告具有行使城市规划管理方面的行政处罚权。被告进行了现场勘查、询问证人、征求杭州市规划局西湖规划分局的认定意见等调查程序，认定违法事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。原告提交的“该建筑物经批准的书面材料”无法证明涉案建筑物已经规划部门批准。请求驳回原告的诉讼请求。
庭审中，双方以被告作出的西城法（北）责改字[2014]第1206948号《责令立即（限期）改正违法行为通知书》的行为是否合法为争议焦点展开质证和辩论。
原告对被告提供的证据发表如下质证辩论意见：证据1、2，照片拍摄的建筑情况无异议，对制作形式、程序和反映的内容有异议。证据3，真实性、合法性有异议。制作时间和程序有异议，有事后补做之嫌，不能反映涉案建筑建于2010年。证据4-6，对真实性无异议，对证言的证明力有异议。证据7，内容的真实、合法性有异议，规划局仅是对事实进行陈述，并未对涉案建筑作出违法的定性。证据8、9，真实性无异议，合法性有异议。
被告对原告提供的证据发表如下质证辩论意见：证据1-3，无异议。证据4，真实性有异议。证据5，与本案无关联。证据6，被告已告知原告，不存在程序违法和事实认定错误。证据7、8，与本案无关联。
经审查，本院对原、被告提供的上述证据认证如下：
一、被告提供的证据。证据1、2，可以证明现场勘查情况，予以认定。证据3，相关询问笔录制作时间在被诉行政行为作出之后，不具有证明力，不予认定。证据4-6，可以证明证据2中见证人的身份情况，予以认定。证据7，可以证明被告向规划部门征求认定意见，予以认定。证据8，可以证明相关行政执法程序，予以认定。证据9，其内容的合法性系本案审查对象，予以认定。
二、原告提供的证据。证据1、2，同被告的证据，前已作认证。证据3，在被诉行政行为作出之后作出，与本案无关联，不予认定。证据4，可以证明原告能够提供涉案建筑的相关文件，予以认定。证据5-8，不能达到原告的证明目的，不予认定。
经审理查明：
2014年11月4日，被告执法人员到西湖区松木场河西67-1-103室对原告南侧院内的建筑物进行勘查，对之进行测量、拍照。现场笔录载明：该建筑物南侧利用围墙，北侧与房屋阳台连接，顶部覆盖阳光板、石棉瓦，建筑面积为8平方米（东西长4米、南北宽2米），经社区了解，该建筑物搭建于2010年。2014年11月7日，被告向杭州市规划局西湖规划分局就涉案建筑物征求认定意见。该局于11月18日作出反馈意见，称“经查，该建设未在杭州市规划局办理过规划许可手续”。2014年12月4日，被告向原告送达了《接受调查处理通知书》，载明：你于2014年12月4日19时05分在西湖区松木河西67-1-103室被发现未取得建设工程规划许可证进行建设，涉嫌违法行为，请你于2014年12月5日14时到西湖区城市管理行政执法局北山中队接受询问。同日，被告向原告送达《责令立即（限期）改正违法行为通知书》。原告不服，诉至本院。
另查明，原告在诉讼中提交的相关建筑图纸件显示，手写文字“同意松木场小区河西67﹟1单元103室金玲玲在图示位置保留6㎡”，图纸上所盖公章名称为杭州市西湖区城乡建设委员会，落款日期为1993年。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”被告以通知书的形式作出责令原告限期改正的决定，具有制裁性和惩罚性，应当遵循《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”被告在通知书中认定，原告于2014年12月4日在西湖区松木场河西67-1-103室被发现未取得建设规划许可证进行建设行为，适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，作出责令限期改正的决定。本案中，被告对于原告的建设行为并非当场发现，对于涉案建筑物的建造时间，被告仅在现场检查（勘查）笔录及照片中记载“经社区了解，该建筑物搭建于2010年”，属于认定事实的主要证据不足。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条第一款规定，“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”被告于2014年12月4日向原告送达了《接受调查处理通知书》，要求其于次日接受询问，却在同日即作出《责令立即（限期）改正违法行为通知书》，未保障原告的陈述申辩权，属于程序违法。综上，被告作出涉案责令限期改正违法行为通知书的具体行政行为，认定事实的主要证据不足，程序违法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下:
撤销杭州市西湖区城市管理行政执法局于2014年12月4日作出的[2014]西城法（北）责改字第1206948号《责令立即（限期）改正违法行为通知书》。
案件受理费50元由杭州市西湖区城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并预交上诉案件受理费50元（开户银行：工商银行湖滨分理处，账号：12×××68，户名：浙江省杭州市中级人民法院）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 王呈虹
审 判 员 吴俊洁
人民陪审员 狄建华
二〇一五年五月二十日
书 记 员 何治君