陈钢等诉杭州市西湖区城市管理行政执法局规划行政处罚案
陈钢等诉杭州市西湖区城市管理行政执法局规划行政处罚案
杭州市西湖区人民法院
行政判决书
原告陈钢。
原告陈冬春。
两原告共同委托代理人周宁泽，北京泰维律师事务所律师。
被告杭州市西湖区城市管理行政执法局。
法定代表人郑仁榜，局长。
委托代理人蔡勇兴、楼梦夷，该局工作人员。
原告陈钢、陈冬春（以下称原告）诉被告杭州市西湖区城市管理行政执法局（以下称被告）规划行政处罚一案，于2014年10月20日向本院起诉，本院于2014年10月27日受理后，于2014年10月28日向被告送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2014年11月24日公开开庭进行了审理。原告陈钢、陈冬春及其共同委托代理人周宁泽、被告杭州市西湖区城市管理行政执法局的委托代理人蔡勇兴和楼梦夷到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准同意，审限延长至2015年4月27日。本案现已审理终结。
2014年5月28日，被告作出西城法罚字[2014]第41012782号《行政处罚决定书》，认定：原告在西湖区蒋村街道蒋村村六组集体土地上已建造了一处房屋，有主房A、附房B、附房C、附房D四部分，其中主房A为南北朝向砖混四层瓦顶加炮楼结构，建筑面积740.46平方米，建于2001年至2004年间；附房C位于附房B南面相连，建筑面积57.5平方米，建于2001年至2005年间；附房B位于主房A南面相连，建筑面积55.84平方米；附房D位于主房A西北面，与主房A相接，建筑面积18.25平方米，均于2008年至2013年建造，主房及附房合计872.05平方米；经调查核实，该宗地无相关审批资料，属违法建筑。原告的行为侵害了城市规划管理方面的法律法规，破坏了建设工程规划的管理秩序，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属于未取得建设工程规划许可证进行建设的行为；依据该法第六十四条规定，责令原告收到《行政处罚决定书》之日起三日内自行拆除面积为872.05平方米的违法建筑物。
被告在法定期限内向本院提供的用于证明其被诉具体行政行为合法性的证据如下：
1、《现场笔录（一）》。证明案发地点、已建造涉案房屋的情况。
2、《现场笔录（二）》。证明被告向原告送达《接受调查处理通知书》。
3、《现场笔录（三）》。证明原告已建造房屋的四至情况及房屋结构。
4、视频材料及文字记录。证明被告向陈冬春送达《接受调查处理通知书》具体情况，其承认在蒋村村六组集体土地上建造的房屋为陈钢、陈冬春共同建造。
5、《房屋现场检查简图》及房屋面积演算。证明涉案房屋的具体建筑面积及坐落位置。
6、现场检查（勘查）照片。证明案发地点、当事人已建造房屋的事实。
7、《询问（调查）笔录》。证明见证人见证在蒋村村六组集体土地上已建造房屋基本情况及用途，执法队员现场勘查房屋基本情况。
8、《杭州市西湖区城市管理行政执法局征求认定意见联系函》。证明原告在蒋村村六组集体土地上已建造房屋无审批手续。
9、《测绘资料》。证明原告建造房屋的具体时间。
10、工作联系单。证明涉案房屋的四至情况。
11、关于《杭州市西湖区城市管理行政执法局行政处罚事先告知书》（西城法罚告字[2014]第01278号）的陈述和申辩。证明涉案房屋的四至情况、当事人建造主房A和附房C的时间、附房B的房屋结构。
12、户籍证明。证明原告基本身份信息。
13、见证人工作证明。
14、见证人工作证复印件。
15、见证人身份证复印件。
证据13-15，证明见证人身份及工作证明。
16、接受调查处理通知书及送达回证。
17、行政处罚事先告知书及送达回证。
18、杭州市西湖区城市管理行政执法局简复及送达回证。
证据16-18，证明被告作出行政处罚决定程序合法。
19、行政处罚决定书及送达回证。证明被告作出的具体行政行为内容及处罚程序合法。
20、杭城法复决字[2014]第33号行政复议决定书。证明杭州市城市管理行政执法局复议维持涉案具体行政行为。
被告向本院提供其作出具体行政行为的法律依据：
1、《中华人民共和国城乡规划法》。
2、《中华人民共和国行政处罚法》。
3、浙高法行信复[2009]1号。
4、《国务院法制办关于在浙江省杭州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》。
5、《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》。
6、《杭州市人民政府关于将部分城市管理行政处罚权划归城市管理行政执法局行使的通知》。
7、《杭州市人民政府关于进一步规范杭州市区违法建筑查处工作的意见》。
8、《关于撤销蒋村乡包建村等10个行政村建制设立蒋村乡包建社区等10个社区的批复》。
9、《杭州市城市总体规划》说明。
原告诉称，其位于西湖区蒋村村六组的房屋经批准建造，合理使用多年，并不存在违章。被告在未经调查核实，未听取原告的陈述意见的情形下对原告作出处罚决定，属事实认定不清，程序不当，适用法律错误，侵犯了原告的合法权利。诉请判令：撤销被告于2014年5月28日作出西城法罚字[2014]第41012782号行政处罚决定书的具体行政行为，并由被告承担诉讼费。
原告为支持其主张提供证据如下：
1、原告身份证复印件及西城法罚字[2014]第41012782号行政处罚决定书。证明原告被行政处罚的事实。
2、杭城法复决字[2014]第33号行政复议决定书。证明原告就被告作出的行政处罚决定进行了行政复议。
3、杭州蒋村股份经济合作社出具的材料。证明在蒋村建房后没有发证普遍存在。
4、陈水林集体土地建设用地使用证、陈妙成农村私人建房用地呈报表。证明原告在蒋村无宅基地，原属陈钢、陈冬春父亲陈水林的宅基地被陈妙成使用。
被告辩称，2014年4月，被告在监督检查时发现原告未经审批，擅自在西湖区蒋村村六组集体土地上已建造一处房屋。经查，该处房屋有主房A、附房B、附房C、附房D四部分，合计总建筑面积872.05平方米，其中主房A建于2001年至2004年间，附房C建于2001年至2005年间，附房B、附房D建于2008年至2013年间。国土部门明确原告使用该宗地无审批手续，属违法建筑。故原告的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，属于未取得建设工程规划许可证进行建设的行为。被告依法履行了现场勘查、调查、送达等程序，告知原告陈述申辩权，并就原告的陈述申辩进行了复核并答复。被告作出的处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。要求驳回原告的诉讼请求。
庭审中，各方以被告于2014年5月28日作出西城法罚字[2014]第41012782号行政处罚决定是否合法为争议焦点展开质证和辩论。
原告对被告提供的证据发表如下质证辩论意见：证据1，真实性、合法性不予认可，无立案审批手续，启动执法依据不足，房屋测算面积不真实。证据2，见证人是执法中队工作人员，不符合留置送达要求。证据3，复查内容不合法，未针对原告的陈述申辩进行复查。证据4，送达地点不对，被告没有告知针对原告房屋进行调查的事实。证据5，测量图及检查的测算未经当事人确认，且当事人在收到处罚事先告知书时，对房屋面积提出了异议，被告的测量数据不合法。证据6，合法性不予认可。证据7，询问笔录应在现场制作，而非事后补作，证人对面积的表述过于精确，对真实性、合法性有异议。证据8，国土部门没有相关审批手续并不意味其他部门没有审批手续，国土部门认定原告建筑违法的程序不合法，只有未办理过规划许可且违反控规的才认定为违章建筑，原告的建筑不属于严重影响城市规划；原告房屋建造在农村，没有办理规划许可手续的处罚权在乡镇政府；被告未查清原告是否可以补办手续、未提供证据证明原告的房屋属严重影响规划，在国土部门未就有关征询的问题做出明确答复时，即对整套房屋进行处罚，违反法律规定。证据9，不能证明原告房屋建造的具体时间。证据10、13-14、19，合法性不予认可。证据11，予以认可。证据12，合法性没有异议，但所载人口信息不正确。证据15，没有异议。证据16，送达地点与人员不正确，被告将通知书送达给陈冬春不能视为送达给陈钢。证据17，被告未宣读告知书，只是将告知书交给陈钢。证据18，简复的送达程序有异议，被告没有针对原告房屋面积进行复核，剥夺当事人陈述申辩权。证据20，复议决定不能约束法院审查。
被告对原告提供的证据发表如下质证辩论意见：证据1、2，没有异议。证据3、4，没有关联性。
原告申请被告的工作人员党晓及马艺娃、蒋村街道办事处曹义达及康来声、竞渡社区陈金荣等出庭作证。本院向上述人员发出证人出庭通知书。上述人员表示因工作需要无法到庭作证，但对见证情况及询问笔录内容的真实性予以确认。
经审查，本院对原、被告提供的上述证据作如下认证：
一、被告提供的证据。证据1-6，虽无原告签名，但证人已确认见证的事实，故证据具有真实性、关联性、合法性，本院予以采信。证据7，为证人证言，证人虽未到庭，但其已根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十一条第（五）项之规定向本院提供书面意见，证人之间的证言能相互印证，故该证据7本院予以采信。证据11，为原告的陈述申辩材料，与本案有关联，本院予以采信。证据19，《行政处罚决定书》为本案的审查对象，其合法性将结合本案的其他证据予以认定。其余证据能相互印证其真实性，且证据来源合法，与待证事实有关联，本院予以认定。
二、原告提供的证据1同被告提供的证据19，前已作认证。证据2，本院予以确认。证据3、4与本案没有关联性，本院不予确认。
经审理查明：
2001年至2004年间，原告在西湖区蒋村街道蒋村村六组集体土地上建造了一处房屋，即南北朝向砖混四层瓦顶加炮楼结构的主房A，该房南北向长13.85米，东西向宽13.2米，占地面积182.82米，炮楼面积9.18平方米，合计建筑面积740.46平方米。2001年至2005年间，原告在主房A附近建造附房C，为一层砖结构，顶为钢架和彩钢瓦覆盖，东西向长11.64米，南北向宽4.94米，建筑面积57.5平方米。2008年至2013年间，原告在主房A南面与主房A相连处建造附房B，为一层砖结构，顶为钢架和彩钢瓦覆盖，建筑面积55.84平方米；在主房A西北面建造附房D，为一层平顶砖结构，东西向长5.4米，南北向宽3.38米，建筑面积18.25平方米。上述主房A、附房B、附房C、附房D合计建筑面积872.05平方米。
2014年4月30日，被告在监督检查中发现以上存在涉嫌违法的建筑，即立案调查，并向原告留置送达《接受调查处理通知书》。被告制作了现场笔录、现场检查（勘查）照片、房屋现场检查简图、见证人的《询问（调查）笔录》，调取了原告的户籍证明等材料，并向杭州市国土资源局西湖分局第三管理所就案涉房屋是否存在违法建筑征求认定意见，该所反馈意见认为“该宗地无相关审批资料，属违法建筑”。被告向杭州市规划局调取1997年、2001年、2008年、2013年四份测绘资料。被告向杭州市西湖区人民政府蒋村街道办事处查询原告所建房屋的四至情况，杭州市西湖区人民政府蒋村街道办事处明确原告所建房屋的四至为：南至蒋村老街、东至蒋国民台球房、北为空地和董雪平附房、西为董雪平户。2014年5月15日，被告向原告留置送达《行政处罚事先告知书》。5月20日，原告提出陈述申辩，并提供相关材料。5月28日，被告向原告送达西城执法（法）简复字[2014]第0000009号简复及西城法罚字[2014]第41012782号《行政处罚决定书》。原告不服，申请行政复议。9月24日，杭州市城市管理行政执法局作出杭城法复决字[2014]第33号行政复议，维持被告作出的西城法罚字[2014]第41012782号《行政处罚决定书》。原告仍不服，诉至本院。
本院认为，根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条第（二）项和《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第七条第（二）项规定，城市管理行政执法部门集中行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。据此，被告具有作出被诉行政处罚的职权依据。涉案房屋座落于杭州市西湖区蒋村街道蒋村村，该区域在涉案房屋建造时已经纳入杭州市城市总体规划范围内，故被告对原告的违法建设行为具有管辖权。被告根据现场笔录、房屋现场检查简图、现场检查（勘查）照片、询问（调查）笔录、杭州市国土资源局西湖分局第三管理所的反馈意见、杭州市西湖区蒋村街道建设科出具的《工作联系单》、测绘资料等材料认定涉案房屋存在872.05平方米违法建筑，认定事实清楚。被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，作出西城法罚字[2014]第41012782号《行政处罚决定书》，要求原告限期自行拆除该872.05平方米违法建筑，具有法律依据。被告在作出涉案行政处罚决定前向原告送达了《接受调查处理通知书》、《行政处罚事先告知书》，依法履行了告知义务，程序并无不当。
综上，原告诉称涉案房屋经批准建造，合理使用多年，并不存在违章，与事实不符，其要求撤销被告作出的西城法罚字[2014]第41012782号《行政处罚决定书》的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，判决如下:
驳回陈钢、陈冬春的诉讼请求。
案件受理费50元，由陈钢、陈冬春负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式二份，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并向浙江省杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（开户银行：工商银行湖滨分理处，帐号：12×××68，户名：浙江省杭州市中级人民法院）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。
审?判?长王呈虹
人民陪审员王文仙
人民陪审员狄建华
二〇一五年四月二十三日 ?
书? 记? 员 宋? 歌