应妙金等诉金华市规划局等规划行政复议案
应妙金等诉金华市规划局等规划行政复议案
杭州市西湖区人民法院
行政判决书
原告应妙金。
原告傅洪卫。
被告金华市规划局。
法定代表人陆峰，局长。
委托代理人许芸、何焕洲，该局工作人员。
被告浙江省住房和城乡建设厅。
法定代表人钱建民，厅长。
委托代理人郑赫，该厅工作人员。
委托代理人胡棕瀚，浙江泽大律师事务所律师。
第三人浙江尚格置业有限公司。
法定代表人洪卫琳，执行董事。
委托代理人温兴斌，浙江思大律师事务所律师。
原告应妙金、傅洪卫（以下简称原告）诉被告金华市规划局规划行政许可及行政赔偿、诉被告浙江省住房和城乡建设厅（以下简称省建设厅）规划行政复议一案，于2015年11月29日向本院提起行政起诉。本院于2015年11月30日立案后，于2015年12月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并通知浙江尚格置业有限公司作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年1月5日公开开庭审理了本案。原告应妙金和傅洪卫、被告金华市规划局的委托代理人许芸和何焕洲、被告省建设厅的委托代理人郑赫和胡棕瀚、第三人浙江尚格置业有限公司（以下简称第三人）的委托代理人温兴斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年3月7日，金华市规划局向第三人核发了建字第330700201300004号《建设工程规划许可证》，载明：建设单位浙江尚格置业有限公司；建设项目名称尚格大酒店；建设位置婺城区白龙桥镇二环西路以西，宾虹西路2518号；建设规模4-15层，计容积率建筑面积30792.04平方米，不计容积率建筑面积6011.47平方米。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定颁发此证。原告获悉后于2014年12月15日向省建设厅申请行政复议。2015年11月2日，省建设厅作出浙建复决〔2015〕55号《行政复议决定书》，决定维持上述建设工程规划许可。
原告诉称，一、被诉建设工程规划许可程序和内容违法。根据小区平面图、承诺书、照片等证据，原告所在小区的门卫、主入口道路等配套设施早在2008年就已经建在尚格大酒店的项目用地上。金华市规划局于2013年作出的被诉建设工程规划许可，将原本许可给小区的至少三分之二配套设施用地许可给了第三人建造酒店。该行为程序违法：1、尚格大酒店未批先建，处罚结果不透明；2、批前未公告；3、批后公告放置在仓库；4、对利害关系人没有尽到告知和征求意见的义务；5、未经利害关系人同意擅自修改已生效的小区总平面图。内容违法：根据物权法及司法解释的相关规定，物业管理区域内按照规划建设的公共建筑和共用设施，不得改变用途。建设单位或其他行为人擅自占用、处分业主共有部分、改变其使用功能，或者进行经营性活动，权利人请求排除妨害、恢复原状、确认处分无效或者赔偿损失的，人民法院应予支持。二、尚格大酒店裙楼高度和楼间距不符合《金华市区城市规划管理技术规定》。根据该规定五十七条规定，酒店东侧裙楼高度21.6米，按1：1.2计算，楼间距应为25.92米。按金华市规划局审定的图纸标高，南边酒店裙楼最低处高19.05米（不计女儿墙高1.86米，不计酒店地面比小区抬高1米），按1：1.2计算，楼间距应为22.86米。而实测楼间距只有18米多。三、《中华人民共和国城乡规划法》及相关法律只有依法发证的规定，并没有依申请发证的职权，案涉《行政复议决定书》以“被申请人具有依申请核发建设工程规划许可证的法定职权”为由，推定金华市规划局核发的许可证合法的逻辑极其荒谬。诉请判令：一、撤销被告金华市规划局作出的建字第330700201300004号建设工程规划许可；二、撤销被告省建设厅作出的浙建复决〔2015〕55号行政复议决定；三、恢复小区配套设施原貌（无法恢复的，赔偿业主损失540万元）；四、就楼间距问题赔偿原告应妙金损失200万元。
原告向本院提交了以下证据：
1、又见康桥小区总平面图（包括规划许可证）。证明又见康桥小区主入口道路、门卫、人防工程等建在尚格大酒店的土地上，入口道路一直从西贯到东。
2、承诺书。证明第三人承诺将尚格大酒店土地红线范围内又见康桥小区主入口道路、门卫等相关配套设施所在土地，无偿提供给小区使用。
3、绿地面积图。证明建在尚格大酒店用地范围内的小区配套设施有方石假山流水、自然弯曲的小溪。
4、小区平面布置图照片。证明又见康桥小区主入口道路由西贯到东，有绿化、假山等。
5、酒店总平面图。证明小区原本170米长的主入口道路只剩67米，且窄了很多；环岛、假山没有了，小溪只剩一半；酒店与小区最近的裙楼为4F/1D，H=19.05米，而两楼的间距指标为20.3米，严重违法。
6、规划审定意见书。证明尚格大酒店为4至15层，最低处为4层，4层高度为19.8米，与又见康桥小区的楼间距应为23.76米。
7、金华市规划局答复两份。证明批后在仓库，又见康桥小区一直没有物业用房。
8、照片一组。证明尚格大酒店裙楼最低处4层，批后公告在仓库，原有的假山方石被挖掉等事实。
9、杭市测技（2015）测字005号《金华市婺城区又见康桥小区间距测量测绘技术报告书》。证明经杭州远望测绘有限公司实地测量，又见康桥小区1号楼、2号楼、3号楼与尚格大酒店北侧外墙间距分别为18.508米、18.273米、18.156米，均不符合规定。
10、签到表、委托书、会议纪要、台帐。证明原告系受又见康桥小区业主委托。
11、房产证。证明原告与被诉建设工程规划许可有利害关系。
12、浙建复决〔2015〕55号《行政复议决定书》。证明被诉行政复议决定的内容。
被告金华市规划局辩称，一、金华市规划局作出的被诉建设工程规划许可，事实清楚，依据充分，程序合法。2012年10月28日，第三人向金华市规划局申请办理尚格大酒店项目的建设工程规划许可证，并提交了企业法人营业执照、企业投资项目的备案通知书、国有土地使用证、建设工程施工图、规划技术指标预审报告、总平面图及各单位施工图、日照影响分析报告等申请材料。2012年10月29日，金华市城市管理行政执法局对尚格大酒店项目未批先建的违法建设行为作出行政处罚。2012年10月30日至同年11月8日，金华市规划局在项目现场和金华市规划局门户网站上对尚格大酒店建设项目进行了批前公示，公示期间未收到任何异议。2013年3月7日，金华市规划局在尚格大酒店项目通过环保、人防、气象、水保、建设、卫生等部门审核及取得民用建筑节能审查意见书、建设工程消防设计审核意见书后，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定向第三人核发了案涉《建设工程规划许可证》，并在项目现场和金华市规划局门户网站上进行了批后公布。二、被诉建设工程规划许可符合城市规划和规划条件，许可内容合法。根据《金华市婺城新区（中心区·高教区）控制性详细规划》，案涉规划许可所在地块为商业用地（C21），建筑密度≤35%，容积率≤2.5，绿地率20%，建筑限高60米。第三人与金华市国土资源局签订的2008（010）号《国有土地使用权出让合同》及规划条件规定，尚格大酒店项目建筑密度≤35%，1.4≤容积率≤2.5，绿地率25%。金华市规划局许可的尚格大酒店项目占地面积4303.37平方米，计容积率建筑面积30792.04平方米，建筑密度35%，容积率2.5，建筑物高度59.55米以下，符合上述控规和规划条件要求。三、被诉建设工程规划许可满足相关技术规范，并未侵害原告合法权益。1、尚格大酒店建筑层数为地上15层，酒店高层建筑高度59.55米，面宽57.84米，高层部分与北侧的建筑间距为48米，符合《金华市区城市规划管理技术规定》第二十四条第一款规定。酒店裙房3层部分檐口高度15.45米，与北侧住宅南主外墙间距23.6米，符合《金华市区城市规划管理技术规定》第二十一条第一款规定。另根据案涉项目的日照分析报告显示，尚格大酒店建成后，又见康桥小区的日照时间均满足《城市居住区规划设计规范》和《城市建筑工程日照分析技术规程》要求。2、第三人提出申请时提交了包括该地块总平面图在内的相关申请资料，金华市规划局于2012年10月30日将总平面图、立面图、出入小区南侧入口的通道及环境优化等情况进行了公示，并于2013年3月7日作出被诉建设工程规划许可，因此不存在规划调整的情况。又见康桥小区项目地块与其南侧尚格大酒店项目地块均于2008年3月由第三人通过公开受让取得，又见康桥小区项目先于尚格大酒店开发建设，在小区总平面图规划设计时考虑到周边情况，在小区南侧和西侧各设置一个出入口，并在紧贴又见康桥小区南侧用地边线即尚格大酒店北侧地块预留通道用于小区和酒店的交通组织，通道、门卫由小区和酒店共用。而对于预留的位于又见康桥小区南侧的通道，建设单位考虑到小区出入通道与酒店通道共用会对交通组织及管理产生干扰，在酒店地块规划设计时将小区出入通道与酒店通道分开设置，形成各自独立的交通体系，而预留的紧贴小区南侧的通道仅供又见康桥小区使用，同时对出入小区南侧入口的通道及环境进行优化，增加了水景、道路绿化等空间，2012年10月30日的公示包含上述内容。且该通道自建成起至今为小区业主日常使用，也包含在小区物业管理的范围之内。因此并未侵害原告的合法权益。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告金华市规划局向本院提交了以下证据和依据：
1、建设工程规划许可证申请表。
2、第三人关于尚格大酒店建设工程规划许可的申请报告。
3、第三人的企业法人营业执照、法定代表人身份证。
4、授权委托书、受委托人身份证。
5、金华市婺城区企业投资项目备案通知书。
6、国有土地使用证。
证据1-6，证明申请主体适格，申请材料齐全。
7、金华市规划局批前公示单、网站及公示照片。
8、建筑工程施工图联审申报表。
9、金华市公安消防支队建设工程消防设计审核意见书。
10、批后公告网站及现场照片。
证据7-10，证明金华市规划局作出被诉建设工程规划许可，事实清楚，程序合法。
11、金华市婺城新区（中心区·商教区）控制性详细规划批文、图则。
12、2008（010）号《国有土地使用权出让合同》。
13、金华市建设用地规划设计条件。
14、金华市凯宝土地房地产评估测绘有限公司出具的凯宝日照010005号《建设项目日照分析报告》。
15、金华市规划局出具的规划审定意见书。
16、金华市规划局核发的建字第330700201300004号《建设工程规划许可证》。
17、尚格大酒店总平面图、轴立面图。
证据11-17，证明被诉建设工程规划许可符合控制性详细规划和规划条件等相关规范。
18、浙金城法罚（婺城）字〔2012〕第392号《行政处罚决定书》。证明尚格大酒店项目未批先建，金华市城市管理行政执法局已对其进行处罚。
19、依据：《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》、《城市居住区规划设计规范》5.0.2.1、《城市建筑工程日照分析技术规程》3.2.2、《金华市区城市规划管理技术规定》。
被告省建设厅辩称，省建设厅于2014年12月15日收到原告的行政复议申请材料并予以受理。因案情复杂，于2015年1月30日作出延期30日的决定。后因原告申请，于同年3月9日中止案件审理，并于同年8月5日在金华市举行行政复议听证会，后于同年10月26日恢复审理。经审理查明，金华市规划局核发案涉《建设工程规划许可证》程序和内容均符合法律规定，故于同年11月2日作出维持的行政复议决定。综上，省建设厅作出被诉行政复议决定程序、内容合法适当，请求驳回原告诉讼请求。
被告省建设厅向本院提交了以下证据和依据：
1、行政复议申请书及证据材料、补充意见。证明原告申请行政复议的情况。
2、浙建复受[2014]54、55号《行政复议受理通知书》，浙建复答[2014]54、55号《行政复议答复通知书》，浙建复参[2015]1、2号《第三人参加行政复议通知书》，浙建复延[2015]2、3号《延期审理通知书》，浙建复中[2015]1、2、3号《中止行政复议通知书》，浙建复终[2015]22、23、24号《行政复议决定书》，浙建复听[2015]2、3、4号《行政复议听证通知书》，浙建复恢[2015]1号《恢复审理通知书》，浙建复决[2015]55号《行政复议决定书》。
3、杭市测技（2015）测字005号《金华市婺城区又见康桥小区间距测量测绘技术报告书》及其补充说明和更正说明、金市凯宝测技（2014）竣字032号《竣工规划核实测量报告书》摘录。
4、浙建复延[2015]2、3号国内特快专递底单，浙建复中[2015]1、2、3号国内特快专递底单，浙建复终[2015]22、23、24号国内特快专递底单，浙建复听[2015]2、3、4号国内特快专递底单，浙建复恢[2015]1号国内特快专递底单，浙建复决[2015]55号国内特快专递底单。
证据2-4，证明省建设厅作出被诉行政复议决定的程序和内容。
5、依据：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》。
第三人述称，原告诉称的很多事实与客观不符，比如酒店改变规划、批前没有公告，批后公告在仓库等。大量证据证明，批前批后公示均在现场与网站上进行了公告。原告认为未尽告知义务也是猜测，原告有时不住该小区。原告认为被诉建设工程规划许可内容违法，但规划许可的高度、容积率等均在出让条件范围内。原告认为侵犯了其小区公共建筑和公用设施、擅自占用处分业主共有部分、改变使用功能等属于认识错误且适用法律不当，但这部分设施均没有被占用或处分。原告认为楼间距达不到要求，缺乏依据，但规划设计时，金华市有关测绘单位权威数据表明，规划完全合法有据，且金华市的技术规定标准高于国家标准。国家标准南北1：1即可，本案按1：1.2计算也符合要求。原告认为省建设厅的行政复议决定篡改法律也属认识错误。根据在案证据，被诉建设工程规划许可程序、实体皆合法。请求驳回原告的诉讼请求。
第三人未向本院提交证据。
经庭审质证，原告对被告金华市规划局提交的证据及依据发表如下意见：对证据1-6、8、9、11-13、15、17、18没有异议。对证据7的真实性、合法性有异议。对证据10的真实性有异议。对证据14有异议。对证据16的真实性没有异议，合法性有异议。对依据没有异议。
被告省建设厅和第三人对被告金华市规划局提交的证据和依据没有异议。
原告对被告省建设厅提交的证据及依据发表如下意见：对证据1、4没有异议。对证据2中的《行政复议决定书》的合法性有异议，对证据2中的其余证据没有异议。对证据3中的《竣工规划核实测量报告书》摘录的真实性有异议，对证据3中的其余证据没有异议。对依据没有异议。
被告金华市规划局和第三人对被告省建设厅提交的证据和依据没有异议。
两被告对原告提交的证据发表如下意见：对证据1-7的真实性没有异议，证明对象有异议。对证据8的证明对象有异议。对证据9、10有异议。对证据11、12没有异议。
第三人对原告提交的证据发表如下意见：同意两被告的质证意见。对证据9的质证意见作补充，该报告前后矛盾，其意见不可采信。
本院对上述证据认证如下：
一、原告提交的证据。证据1-7，被告及第三人对真实性没有异议，本院对其真实性予以认定。证据8，证明力不足，不予认定。证据9，系已建成的尚格大酒店与又见康桥小区住宅之间实际距离的测绘结论，而尚格大酒店项目是否严格按照许可的要求进行建设以及建成后的实际楼间距是否符合规定，与案涉《建设工程规划许可证》是否合法无关，故该证据与本案没有关联性，不予认定。证据10，本案诉讼系原告以自己名义提起，该证据的待证事实与本案没有关联性，不予认定。证据11、12，被告及第三人没有异议，予以认定。
二、被告金华市规划局提交的证据。证据1-10、12-18，具有真实性、关联性，且证据来源合法，予以认定。证据11，系规范性文件，无须认证。
三、被告省建设厅提交的证据。证据1-4、具有真实性、关联性，且证据来源合法，予以认定。
经审理查明：
原告应妙金系金华市婺城区又见康桥小区1号楼业主，原告傅洪卫系又见康桥小区6号楼业主。又见康桥小区地块与尚格大酒店项目地块南北相连，尚格大酒店项目位于又见康桥小区南侧。2008年6月2日，第三人通过出让方式取得金华市婺城区白龙镇二环西路以西12317平方米的国有土地使用权（尚格大酒店项目所在地块），该地块规划条件为用地面积12317平方米，用地性质商业、旅馆业用地，建筑密度≤35%、1.4≤容积率≤2.5、绿地率≥25%，50米≤建筑高度≤60米。2012年10月28日，第三人向金华市规划局申请办理尚格大酒店项目的建设工程规划许可证，并提交了企业法人营业执照、企业投资项目的备案通知书、国有土地使用证、建设工程施工图、日照分析报告等申请材料。因尚格大酒店未批先建，2012年10月29日，金华市城市管理行政执法局对第三人作出罚款179990.55元的行政处罚决定。同年10月30日至11月8日，金华市规划局在项目现场和金华市规划局门户网站上对尚格大酒店的规划许可事项进行了批前公示，公示载明了尚格大酒店拟建的建筑面积、建筑密度、容积率、绿地率、建筑数和层高等内容，并告知了利害关系人陈述、申辩、听证的权利。经环保、人防、气象、水保、建设绿化、建设环卫、消防等部门审核同意后，金华市规划局于2013年3月7日向第三人核发了建字第330700201300004号《建设工程规划许可证》，明确项目总用地面积12317平方米、总建筑占地面积4303.06平方米、容积率2.487%、建筑密度34.94%、绿地率25%，建筑高度59.55米，并在施工现场和金华市规划局门户网站上进行了批后公示。
2014年12月15日，省建设厅收到原告等人的行政复议申请并予以受理。2015年1月30日，省建设厅向原告发出浙建复延〔2015〕2、3号《延期审理通知书》，告知原告行政复议期限延长30日。同年3月6日，原告向省建设厅提出中止审理的申请。同年3月9日，杭州远望测绘有限公司受原告等又见康桥业主的委托出具了杭市测技（2015）测字第005号《测绘技术报告书》及其补充说明和更正说明。同日，省建设厅向原告发出浙建复中〔2015〕1、2、3号《中止行政复议通知书》。同年7月6日，原告向省建设厅提出听证申请。同年8月5日，省建设厅在金华市举行行政复议听证会。同年9月19日，原告向省建设厅申请恢复审理。同年10月26日，省建设厅向原告发出浙建复恢〔2015〕1号《恢复审理通知书》。同年11月2日，省建设厅作出浙建复决〔2015〕55号《行政复议决定书》，并送达原告。原告不服，诉至本院。
另查明，《金华市婺城区（中心区·高教区）控制性详细规划》显示，尚格大酒店项目所在区块的土地性质为商业用地（C21），建筑密度≤35%，容积率≤2.5，绿地率20%，建筑限高60米。
再查明，第三人于2008年10月28日向金华市规划局出具《承诺书》一份，载明：又见康桥小区系第三人开发，该小区的主要入口道路、门卫等相关配套设施建在尚格大酒店所属地块红线内，第三人愿无偿提供给又见康桥小区使用，假如由此产生纠纷，第三人负责协调处理。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第二款规定，被告金华市规划局具有核发建设工程规划行可证的法定职权。第三人提出的办理建设工程规划许可证的申请及提交的申请材料符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款和《浙江省城乡规划条例》第三十六条第三款规定。经许可的尚格大酒店项目主要经济技术指标符合《金华市婺城区（中心区·高教区）控制性详细规划》和2008（010）号《国有土地使用权出让合同》组成部分的规划条件。原告认为尚格大酒店项目许可在又见康桥小区主入口道路、门卫、景观等公用设施土地上违法。经查，被诉建设工程规划许可确定的尚格大酒店项目建设范围未超出土地红线范围，故原告的主张，本院不予支持。第三人曾承诺将又见康桥小区主入口道路、门卫等设施所在土地无偿提供给小区使用的问题，与案涉《建设工程规划许可证》是否合法无关。原告认为尚格大酒店项目与又见康桥小区之间的楼间距不符合规定违法。经查，被诉建设工程规划许可确定的尚格大酒店项目建筑高度为59.55米、面宽57.84米，高层部分与北侧的建筑间距为48米，符合《金华市区城市规划管理技术规定》第二十四条第一款规定；酒店裙房3层部分檐口高度15.45米，与靠近酒店的又见康桥小区住宅主外墙间距20.3米，裙房4层部分建筑高度19.05米，与靠近酒店的又见康桥小区住宅主外墙间距23.6米，符合《金华市区城市规划管理技术规定》第二十一条第一款规定；且金华市凯宝土地房产评估公司出具的尚格大酒店日照分析报告（第三人申请时提交的材料）显示，尚格大酒店建成后，又见康桥小区住宅日照时间符合《城市居住区规划设计规范》和《城市建筑日照分析技术规定》，故原告的主张，本院不予支持。被告金华市规划局作出的被诉建设工程规划许可，认定事实清楚，适用法律、法规正确。行政程序上，金华市规划局于2012年10月18日收到第三人申请，于2012年10月30日至11月8日在项目现场和金华市规划局门户网站上对尚格大酒店规划许可事项进行批前公示并告知听证等相关权利，经环保、人防等部门审核同意后，于2013年3月7日核发案涉《建设工程规划许可证》，并在施工现场和金华市规划局门户网站上进行批后公示，程序并无不当。
《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项规定：“行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：……（八）其他需要中止行政复议的情形。”该条例第四十一条第二款规定：“行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。”本案中，省建设厅于2014年12月15日收到并受理原告的行政复议申请，于2015年1月30日通知原告延长行政复议期限30日，经原告申请，于2015年3月9日中止复议审理，于2015年10月26日恢复复议审理，于2015年11月2日作出被诉行政复议决定，并送达原告，复议决定合法。
综上，原告要求撤销被诉建设工程规划许可并赔偿损失的请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
驳回应妙金、傅洪卫的诉讼请求。
案件受理费50元，由应妙金、傅洪卫负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并预交上诉案件受理费50元（开户银行：工商银行湖滨支行，帐号：12×××68，户名：浙江省杭州市中级人民法院）。上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 王呈虹
代理审判员 赵锋明
人民陪审员 狄建华
二〇一六年五月二十三日
代书 记员 宋 歌