王坚等72人（名单附后）诉杭州市规划局（杭州市测绘与地理信息局）规划行政许可案
王坚等72人（名单附后）诉杭州市规划局（杭州市测绘与地理信息局）规划行政许可案
杭州市西湖区人民法院
行政判决书
原告王坚等72人（名单附后）。
诉讼代表人徐庆平。
委托代理人来晓明、方圆，浙江金道律师事务所律师。
被告杭州市规划局（杭州市测绘与地理信息局）。
法定代表人张勤，局长。
委托代理人孙向荣，该单位工作人员。
委托代理人胡孝辉，浙江金鹰律师事务所律师。
第三人杭州市上城区危旧房改善办公室。
法定代表人沈武洪，主任。
委托代理人梁伟建，浙江银泰律师事务所律师。
原告王坚等72人（以下称原告）不服被告杭州市规划局（杭州市测绘与地理信息局）（以下称被告）规划行政许可一案，于2016年2月15日向本院起诉。本院于2016年2月19日受理后，于2016年2月23日向被告送达起诉状副本及应诉通知书，通知杭州市上城区危旧房改善办公室为第三人参加诉讼，并依法组成合议庭，于2016年3月28日公开开庭进行了审理。原告王坚等72人的诉讼代表人徐庆平及委托代理人方圆、被告的委托代理人孙向荣和胡孝辉、第三人杭州市上城区危旧房改善办公室（以下称第三人）的委托代理人梁伟建到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年8月28日，被告根据第三人的申请，作出编号为建字第33010xxx0325号建设工程规划许可（以下称325号规划许可），许可证及附件、附图载明，建设单位杭州市上城区危旧房改善办公室，建设项目名称江城路东侧平安里地块（含江城文化宫）危旧房重建项目（以下称涉案项目），建设位置上城区江城路平安里地块，建设规模29788.95平方米（400米）。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，经审核，本建设工程符合城乡规划要求，颁发此证。
原告诉称，原告系上城区平安里地块的居民。2015年8月28日，被告根据第三人的申请，作出编号为建字第33010xxx0325号建设工程规划许可。该许可行为违法，应予撤销。主要理由：1、该地块原为文化设施用地和小学用地，调整后为住宅用地。调整控规的目的是扩建建兰中学，但却解散平安里小学，故不具有正当性。被告调整项目控规时，缺乏事实和法律依据，程序违法。2、被告调整用地红线，违反项目立项，损害原告合法权益。杭州市发展和改革委员会的立项文件明确该地块需安置约347户危旧房被拆迁居民。但被告在实施过程中改变了用地红线，仅纳入30户原平安里地块居民，将原告排除在外。3、杭州市国土资源局将涉案项目的用地性质由文化教育用地调整为住宅用地的程序违法。4、被告许可行为违反《中华人民共和国文物保护法》。该项目涉及古海塘遗址。2015年8月27日，杭州市园林文物局向被告发函，要求待考古发掘结束，再确定项目方案。但被告仍于8月28日作出被诉行政许可。被告许可严重影响到原告房屋的采光、通风和安全，并干扰原告视觉，造成原告房屋贬值。诉讼请求：撤销被告颁发的建字第33010xxx0325号建设工程规划许可证；被告承担本案诉讼费。
原告为支持其主张提供证据如下：
1、建设工程规划许可证（建字第33010xxx0325号）。证明被告作出行政行为的内容。
2、专题会议纪要（上府纪要[2008]3号、杭规发[2008]15号）。证明上城区政府和被告召开的专题会议明确将平安里小学地块纳入危旧房改善项目，作为建兰中学（金钗袋巷）周边危旧房、安置房用地，并享受危旧房政策。
3、公文处理简复单（府办简复第B20080512号）。证明杭州市人民政府对杭州市上城区人民政府《关于要求将建兰中学分校地块作为金钗袋巷危旧房改善安置用地的请示》作出答复。
4、杭规发[2008]732号。证明被告召开论证会就《平安里地块（含江城文化宫）工程选址论证报告》进行了论证。
5、上发改建[2009]05号。证明杭州市上城区发展和改革局上报市发改委《关于上报江城路东侧平安地块（含江城文化宫）危旧房重建改善项目建议书的请示》。
6、杭发改投资[2009]34号及可行性研究报告第三章。证明杭州市发展和改革委员会批复上发改建[2009]05号，明确了项目名称、建设单位、建设内容及规模、项目选址及用地等内容。
7、杭州市规划局注销《建设工程规划许可证》的公告。证明2015年7月15日，被告撤回建字33010xxx0230号《建设工程规划许可证》并注销。
8、《关于要求对平安里地块危旧房重建项目进一步考古勘探的函》。证明杭州市园林文物局向第三人发函的内容。
9、杭州市江城路东侧危旧房改善选址论证报告。证明项目用地性质由公共设施用地调整为住宅用地。
10、杭州市规划局控制性详细规划局部调整批复单。证明被告调整紫阳单元（SC05）控制性详细规划。
11、照片若干张。证明原告房屋的现状。
被告辩称，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第四十条规定，被告具有核发建设工程规划许可证的职权和法律依据。被告收到第三人申请后，依法审查了建筑工程设计方案、土地权属等申请材料，并通过公示、听证等形式听取了利害关系人意见，认为其申请及提交的材料符合法律设定的许可条件与《杭州市人民政府关于杭州市小营紫阳单元（SC02）控制性详细规划（2014版）的批复》，后予以发证。案涉项目已经杭州市园林文物局审查通过，符合规定。原告起诉的事实与理由不能成立。涉案许可事实依据充分、程序合法，适用法律正确。要求驳回原告的诉讼请求。
被告在法定期限内向本院提供的用于证明作出被诉行政行为合法性的证据如下：
1、建设工程规划许可证（建字第33010xxx0325号）及附件、附图。证明争议行政行为的内容。
2、建设工程规划许可证申请表、授权委托书及代理人身份证明。证明争议行为是依申请的行政行为。
3、杭州市人民政府关于杭州市小营紫阳单元（SC02）控制性详细规划（2014版）的批复、用地规划图及争议地块所在的规划分则图。证明争议行为作出的规划依据。
4-1、关于江城路东侧平安里地块（含江城文化宫）危旧房重建项目可行性研究报告的批复（杭发改投资[2009]276号）。
4-2、项目调整审批意见（上发改经信投资[2014]85号）。
证据4，证明争议行为作出的立项依据。
5、关于江城路东侧平安里地块（含江城文化宫）危旧房重建项目方案设计的批复（杭建设审[2010]6号、杭规发[2010]8号）及附图。证明争议项目的方案经过批复。
6、关于江城路东侧平安里地块（含江城文化宫）危旧房重建项目初步设计的批复（杭建设审发[2010]320号）及附图。证明争议项目的初步设计经过批复。
7、建设用地批准书（杭国土字[2010]31号）。证明许可申请人已取得土地权属。
8、施工图设计文件审查合格书（浙0006建[2010]-00155a）。证明申请人提交的申请材料。
9、载有园林文物主管部门审查意见的总平面图。证明争议项目已通过园林文物部门审查通过。
10、关于落实民用建筑节能评估和审查管理的通知（杭规发[2011]550号）。证明争议项目已通过相关部门的审查。
11、杭州市江城路东侧平安里地块（含江城文化宫）危旧房重建项目试定位调整计算略图。证明申请人提交的申请资料。
12、建设项目公示情况联系单、回执、公示图照片及听证会笔录、签到单。证明争议许可作出前已以公示、听证会形式听取意见。
13、建设项目选址意见书（选字第33010xxx0298号）及附件、附图。证明前置规划条件的内容。
14、日照分析报告（杭规信日照[2012]第157号）。证明争议项目的日照符合规范要求。
被告提供作出涉案行政行为的法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》、《杭州市城市规划管理技术规定（试行）》（2008年）。
第三人述称，第三人根据杭州市人民政府和发改、国土、园林文物等部门对建设项目的批复、批准等文件，向被告申请涉案项目的建设工程规划许可证，提交了相关的资料，被告经听证和审查后，认为第三人申报材料齐全，符合法律规定许可的城乡规划要求，故向第三人核发了建字第33010xxx0325号《建设工程规划许可证》。该许可行为符合《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定。要求驳回原告的诉讼请求。
第三人未向本院提供证据。
庭审中，各方当事人以被告于2015年8月28日根据第三人的申请作出编号为建字第33010xxx0325号建设工程规划许可行为是否合法为争议焦点展开质证和辩论。
原告对被告提供的证据发表如下质证辩论意见：
证据1，真实性、关联性没有异议，合法性有异议。发改委的立项批复涉及项目建设规模、选址及用地，是规划局办理建设工程规划许可证的前置条件，但被诉许可确定的建设规模小于发改委立项批复；其次，可研报告明确需安置原平安里地块居民约130户，但被诉许可涉及仅不到30户；再次，被告作出许可前没有告知利害关系人，没有征得原告等的同意，违反《城乡规划法》的规定。证据2，证据不完整，没有提供申请表上的文件资料，表上有涂改痕迹，无法判断申请资料是否完备；被告在第三人申请后次日作出许可不合理。证据3，被告不仅要提供规划依据，还应提供调整规划依据的程序证据；杭州市园林文物局于2015年8月27日作出初步判断，并向建设单位提出了要求，故建设单位于2015年8月27日申请许可及被告于次日作出许可的行为，均违反了“先考古后建设”原则；被告在2015年8月28日作出许可时没有与文物行政部门进行协商或沟通，违反了《文物保护法》第十六条等的规定。证据4，三性予以确认；在发改委立项的审批中，原平安里地块安置的危旧房被拆迁户有约130户，但被诉许可中，原平安里地块的安置人数只有30户，损害了100多户居民的合法权益；《项目调整审批意见》中的危旧房重建的总建筑面积为30294平方米，而许可面积只有29788.95平方米，两者不相符，立项是被告作出许可必备的前提条件，被告不应擅自调整或变更；在总投资增加的情况下却将原平安里地块的100户排除在了被拆迁安置的对象之外，不符常理。证据5、6，发改委的立项及可行性研究报告共需安置约347户危旧房被拆迁居民，方案设计和初步设计的批复所涉总户数为329户。但到实际建设开工时，却排除了本应被安置的中低收入人群，而建设资金又增加3倍。证据7，合法性、关联性有异议；被告未提供建设用地规划许可证，无法判断申请用地的前置条件是否成立；缺少附件、附图，无法确认用地的四至范围及与本案的关联性。证据8，三性均有异议，合格书上的建筑面积少于发改委的立项批复确定的建筑面积，从证据形式来讲，发改委的立项批复文件的效力高于该证据。证据9，对待证事实有异议，不能作为争议项目已通过园林文物部门审查的依据。证据10，对待证事实有异议，不能证明节能审查通过。证据11，没有异议。证据12，原告没有看到过建设项目公示情况联系单，也没有收到过；回执上的“公示期间，社区未接到居民反馈意见”不真实；听证会上居民代表提出的问题，至今没有答复。证据13，涉案项目选址意见不合理、不合法，选址意见未经公示，且超出危房改造的范畴；选址破坏了文物遗址；该选址导致平安里小学被拆，却将平安里40号、57号、58号房屋排除在外。证据14，涉案项目最高17层，相邻未被拆除的建筑物高度为6层，对相邻建筑物的日照产生直接的影响。
第三人对被告提供的证据没有异议。
被告、第三人对原告提供的证据发表如下质证辩论意见：证据1，证明目的有异议。证据2-3，真实性无法确认，纪要只能是参考，具体的数据还是要根据后续的审批文件来确定。证据4，真实性有异议，最后的指标以规划许可证为准。证据5、6，与本案无关。证据7，没有异议。证据8，该函件被告在许可时未收到过，且该函件并未否定不能发证。证据9、10，真实性无法确定。证据11，规划许可不涉及房屋是否纳入改造范围。
经审查，本院对当事人提供的上述证据作如下认证：
一、被告提供的证据。证据1，系被诉行政行为，其合法性本院将结合其他证据予以认定。证据2，可以证明争议行为是依申请作出。证据3，具有真实性，且证据来源合法，与待证事实有关联，应予认定。证据4-11、13-14，具有真实性，且与本案有关联，应予认定。证据12，可以证明被告进行了公示，并进行了听证，予以认定。
二、原告提供的证据。证据1，为被诉行政行为，前已作认证。证据7，具有真实性，且与本案有关联，应予认定。其余证据与本案被诉行政行为无关联，本院不予采信。
经审理查明：
2009年11月7日至2009年11月16日，涉案项目的建设方案在项目所在地进行了公示。
2015年1月20日，杭州市人民政府作出的《关于杭州市小营紫阳单元（SC02）控制性详细规划（2014版）的批复》（杭政函[2015]16号），就东至贴沙河、浙赣铁路，南至万松岭路，西至中河路、杭州西湖风景名胜区（西邻吴山景区单元），北至庆春路，总用地面积约435.35万平方米范围提出了规划要求。明确涉案地块性质为R21/A22，用地面积1.26万平方米，建筑面积22680平方米，容积率1.80、绿地率30%、建筑密度35%，现状建筑高度45米。
2015年8月14日，被告根据本案原告等人的申请召开听证会。8月27日，第三人向被告提出核发建设工程规划许可证申请，提交了以下材料：1、建设工程规划许可证申请表、授权委托书及代理人身份证明；2、关于江城路东侧平安里地块（含江城文化宫）危旧房重建项目可行性研究报告的批复（杭发改投资[2009]276号）、项目调整审批意见（上发改经信投资[2014]85号）；3、关于江城路东侧平安里地块（含江城文化宫）危旧房重建项目方案设计的批复（杭建设审[2010]6号、杭规发[2010]8号）及附图；4、关于江城路东侧平安里地块（含江城文化宫）危旧房重建项目初步设计的批复（杭建设审法[2010]320号）及附图；5、建设用地批准书（[2010]杭国土字第31号）；6、施工图设计文件审查合格书（浙0006建[2010]-00155a）及全套图纸；7、载有园林文物主管部门审查意见的总平面图；8、杭州市江城路东侧平安里地块（含江城文化宫）危旧房重建项目试定位调整计算略图；9、建设项目公示情况联系单、回执、公示图照片及听证会笔录、签到单；10、建设项目选址意见书（选字第33010xxx0298号）及附图；11、日照分析报告（杭规信日照[2012]第157号）等有关材料。被告在审查了第三人提交的申请材料后，于2015年8月28日向第三人核发了建字第33010xxx0325号建设工程规划许可证及附件、附图，明确经济技术指标为：总建筑面积29788.95平方米（其中地上建筑面积22736.42平方米），容积率1.789，建筑高度45米，建筑密度24.6%，绿地率30%，总户数325户。原告为平安里40号、57号、58号居民，其不服，诉至本院。
另查明，案涉项目地块位于临安城遗址东城墙以东，不在临安城遗址保护总体规划划定的范围内。2015年6月3日，杭州市园林文物局出具意见，原则同意调整后的地下室施工图，请建设单位在施工过程中督促施工单位做好遗址的保护工作。2015年7月15日，被告发布公告，决定注销涉案项目原核发的建字第33010xxx0230号建设工程规划许可证。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。因此依法核发建设工程规划许可证是被告的法定职责。该法第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料；对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。故核发建设工程规划许可证的条件是“符合控制性详细规划和规划条件”。本案中，第三人向被告申领涉案建设工程规划许可证，并随申请提交了涉案项目的建设项目备案文件、建设项目选址意见书、总平图、全套施工图、建设用地批准书、日照分析报告、周边社区收集的意见、公示照片及听证笔录，以及相关部门出具的审查意见材料。被告根据第三人提交的建设工程规划许可申请及提交的材料，经审核，认为该建设项目符合《关于杭州市小营紫阳单元（SC02）控制性详细规划（2014版）的批复》（杭政函[2015]16号）以及被告前期提出的规划条件后，向第三人核发案涉建设工程规划许可证的事实清楚，适用法律正确。行政程序上，被告在许可前进行了方案公示，并召开了听证会，听取周边居民的意见，尊重利害关系人陈述意见的权利。被告作出被诉许可程序并无不当。
关于原告提出的几点异议。1、关于控制性详细规划的调整问题。本院认为，案涉项目所在地块的控制性详细规划非被告作出，且控制性详细规划属于公共政策，故控制性详细规划调整不属本案审查范围。2、关于原告主张被告调整用地红线问题。本院认为，第三人于2009年取得的建设项目选址意见书（选字第33010xxx0298号），明确了用地位置和界限，被告在许可实施过程中并未改变用地红线。原告该项主张没有依据。3、关于原告主张涉案项目用地性质变更程序违法问题。本院认为，第三人于2009年取得的建设项目选址意见书（选字第33010xxx0298号）明确的用地性质为居住用地兼容公建用地，2015年杭州市人民政府核发给第三人的建设用地批准书明确土地用途为居住用地兼容公建用地（危旧房重建），2015年涉案项目所在单元的控制性详细规划明确该项目的用地性质为R21/A22，因此并不存在改变用地性质的情形。4、关于原告认为被告许可违反《中华人民共和国文物保护法》问题。本院认为，案涉项目所在地块尚不处于《临安城遗址保护总体规划》划定的范围内，故“先考古后建设”原则对涉案项目不具有约束力。其次，没有证据显示涉案项目所在地块现已列入市级文物保护单位或文物保护点。且被告在作出被诉许可前，杭州市园林文物局出具了审查意见。原告该项主张没有依据。
综上，原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回王坚等72人的诉讼请求。
案件受理费50元由王坚等72人负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并向浙江省杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（开户银行：工商银行湖滨支行，账号：12×××68，户名：浙江省杭州市中级人民法院）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 王呈虹
人民陪审员 张云洲
人民陪审员 狄建华
二〇一六年六月二十日
书 记 员 章 玲
附原告名单：
原告王坚。
原告阮芳姑。
原告李宝根。
原告沈新根。
原告严春燕。
原告童来掌。
原告章菁。
原告俞莲芝。
原告姜蓉珠。
原告占和光。
原告诸寅祥。
原告罗怀宁。
原告朱伟庭。
原告徐庆平。
原告董万青。
原告祝小毛。
原告陈菊英。
原告祝小玲。
原告张奕芳。
原告王亚军。
原告封文英。
原告王万江。
原告顾丽芳。
原告周有莲。
原告陈珺。
原告刘芝兰。
原告柳林弟。
原告郭思远。
原告胡晓军。
原告周忆群。
原告江涛。
原告章斌。
原告宋金虎。
原告楼峰。
原告占晓玲。
原告徐丽萍。
原告徐玉中。
原告杨秀云。
原告姜绍雄。
原告孙世云。
原告裘晓春。
原告路公孝。
原告吴一飞。
原告徐熙中。
原告董志刚。
原告贾宝定。
原告吴一苇。
原告胡广强。
原告王春华。
原告孙杰。
原告陶建华。
原告许日波。
原告章德法。
原告韩慧娟。
原告吴旭明。
原告高志金。
原告陈晓岚。
原告金伟明。
原告朱国建。
原告朱吉林。
原告李宝泉。
原告王锦华。
原告夏云凤。
原告徐少娅。
原告周钜茂。
原告魏菊珍。
原告沈英华。
原告郑金鸿。
原告徐华。
原告谭晓悦。
原告竺晓洁。
原告祝友祥。