蔡金海诉瑞安市住房和城乡规划建设局规划行政许可案
蔡金海诉瑞安市住房和城乡规划建设局规划行政许可案
浙江省瑞安市人民法院
行政判决书
原告蔡金海。
委托代理人王少娜，系原告妻子。
委托代理人金高舜，浙江信泰律师事务所律师。
被告瑞安市住房和城乡规划建设局。
法定代表人李志林。
委托代理人张宋森，系被告工作人员。
委托代理人余心海，浙江玉海律师事务所律师。
第三人杨道棉。
第三人吴安宽。
第三人倪顺楷。
第三人吴丐娒。
第三人倪侠青。
第三人倪崇金。
第三人吴安水。
第三人倪高娒。
上列第三人的诉讼代表人杨道棉、倪侠青，系本案第三人（身份情况见上）。
上列第三人的委托代理人盛杰、陈微微，浙江中坚律师事务所律师。
第三人蔡秀英。
第三人戴森。
第三人戴文。
原告蔡金海诉被告瑞安市住房和城乡规划建设局（以下简称为瑞安住建局）、第三人杨道棉、吴安宽、倪顺楷、吴丐娒、倪侠青、倪崇金、吴安水、倪高娒、蔡秀英、戴森、戴文建设用地规划行政许可一案，本院于2014年8月4日受理后，依法组成合议庭，于2014年9月26日公开开庭审理了本案。原告蔡金海的委托代理人王少娜、金高舜，被告的委托代理人张宋森、余心海，第三人杨道棉、吴安宽、倪顺楷、吴丐娒、倪侠青、倪崇金、吴安水、倪高娒（下简称为第三人杨道棉等8人）的委托代理人盛杰到庭参加诉讼。第三人蔡秀英、戴森、戴文经本院传票传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
原瑞安市规划建设局依第三人杨道棉等8人、蔡秀英、戴森、戴文的申请，于2010年5月24日作出第03xxx06号建设用地规划许可，并向众第三人核发地字第03xxxx06号建设用地规划许可证，该证载明：用地单位为杨道棉等13户；用地位置为莘塍下村村k1团块；用地性质为住宅；用地面积为1146m2；附图及附件为土地批文、红线范围图。
原告蔡金海诉称：原告拥有的房屋三间，分别有已登记产权的坐落于瑞安市莘塍街道下村xx街xx巷房屋一间（土地使用权证：瑞集用（2002）字第xx-xxx号）及未登记产权的与此相邻的历史遗留房屋而建（该二间房屋于2000年改建，占地面积约100多平方，建筑面积200多平方米）。2009年12月份，第三人杨道棉等户以自有旧房改建向被告申请建设用地规划许可证，同意第三人杨道棉等户在莘塍下村k1团块上建设房屋，用地面积为1146平方米，并附有土地批文及红线范围图。原告在2014年3月5日收到第三人杨道棉等人起诉被告的行政起诉状及相关法律文书才知被告作出的地字第03xxx06建设用地规划许可证错误将原告上述合法的土地使用权圈入红线内。综上所述，被告在审批建设用地规划许可证时，未尽基本的注意谨慎义务，错误将原告合法拥有土地使用权划入k1团块内，导致作出错误的建设用地规划许可证，明显侵犯原告的合法权益。请求：依法判决撤销瑞安市规划建设局于2010年5月24日作出的地字第03xxx06建设用地规划许可证。
被告瑞安住建局辩称：一、原告的起诉已经超过法定起诉期限。本案被诉建设用地规划许可证于2010年5月24日作出，2011年后，原告曾因本案建设用地规划许可范围内的拆建项目与第三人发生纠纷，且所在村集体经济组织也曾通知原告拆除本案拆建用地上的建筑物。据此，原告于2010年就应当已经知道本案被诉具体行政行为内容，故已经超过起诉期限。二、原告以被告错误将其合法拥有的土地使用权列入本案建设用地规划许可范围内为由，主张本案建设用地规划许可行为违法的理由，不符合法律规定。首先，集体土地上的建设项目建设用地规划许可行为审查的对象是建设项目用地是否符合控制性详细规划，该许可行为不以土地权利归属为前提，而是作为建设单位在将来申请办理用地手续时用以证明申请的用地符合城市规划要求的凭证。集体土地上的建设项目建设用地规划许可行为，无需审查建设用地规划许可范围内的原土地权利。因此，本案作出许可时原告仍持有本案建设用地规划许可范围内的土地使用权证，并不影响建设用地规划许可行为的合法性。其次，本案用地规划许可范围内的土地手续，已经由瑞安市人民政府作出后续审批，原告主张的本案用地规划许可范围内的16.9㎡的土地使用权证书虽然未注销，但实质上其持有的土地证书所登记的土地权利已经因县级人民政府的宅基地审批行为而被调整。因此，原告实质上已经丧失该土地权利。三、本案用地规划许可符合法律规定。第三人因旧村改造需要办理房屋拆建手续，为规范房屋改造的规划和有序，出于行政管理需要，被告基于第三人的申请，对该类拆建用地是否符合城市规划，参照城乡规划法规定以用地规划许可方式进行审查，并在确认其用地符合控制性详细规划后颁发用地规划许可证，是符合法律规定的。为此，请求人民法院驳回原告的起诉。
第三人杨道棉等8人陈述称，原告的起诉缺乏权利依据，原告声称持有土地使用权证，但是一方面因为第三人所申请的规划许可是依照法律规定以及相关的程序依法获得，因此，原告即便土地使用权证未注销，但其权利已经丧失，对本案而言，不是具体行政行为的相对人，因此不享有诉权。第三人获得行政许可后，并开始组织施工建造房屋，此后，工程停滞，其原因不在第三人，也并非第三人主观原因所致，只是因为原告声称享有相关的权利，从而导致工程停滞。请求法院认定本案事实的基础上，对本案中原告与第三人之间的纠纷作出明确判断，请求法院依法保护第三人依法取得的相关权利，减少第三人的各项损失。为此，请求法院依法判决。
第三人蔡秀英、戴森、戴文没有提出陈述意见，也没有提供证据。
被告在举证期限内向本院提供以下证据、依据：1、下村村委会会议纪要；2、旧村改造拆建协议书；3、关于要求拆老屋建新房的报告，证据1、2、3证明原告方启动旧村改造并申请拆建审批许可手续；4、总平图、用地范围图，证明用地位置和范围；5、控制性详细规划，证明用地位置和范围；6、批前公示及照片，证明许可前已公示；7、建设用地规划许可证，证明被诉具体行政行为内容；8、房产证、土地证，证明原告等拆建户原办理的房产和土地证书；9、瑞安市房屋拆、改建用地审批表，证明第三人等户办理的拆建用地手续；10、蔡金海拆建审批表，证明蔡金海原拆建审批手续，原告在2006年经瑞安市人民政府批准进行旧房改建，在审批栏中记载原房屋间数1.25间，被告方作出统一报批的意见，国土部门意见是同意旧房拆建1.5间，新的建设面积56.25平方米，可以反映原告诉称未注销16.9平方米已经纳入原先拆建的范围；11、通知；12、接受案件回执单，证据11与12证明原告与第三人因本案拆建，下村村委会已经通知双方拆除轩房，2011年双方还发生纠纷，原告在2011年已经知道被诉具体行政行为的内容；原告在之前的行政诉讼中陈述，也可以认为原告在2011年已经知道被诉具体行政行为的内容；原告已超过起诉期限。13、补充提供的拆老屋建新房协议书、房屋拆建报告、拆建协议书，根据由原告参加的协议书第六条约定，房屋拆建报告中提到原告拆建1.5间；三份证据可以证实原告不享有建设用地内的土地权利。被告作出被诉建设用地规划许可的法律依据为《浙江省实施中华人民共和国城市规划法办法》第二十六的规定，《中华人民共和国城市规划法》第三十七、三十八条的规定。
原告在开庭审理前向本院提供的证据有：1、原告身份证复印件，证明原告主体资格；2、土地使用权证，证明原告土地证未被注销及土地四至情况。当庭提供：土地存根（来源于瑞安市档案馆），证明原告土地证未被注销及土地四至情况。
第三人杨道棉等8人当庭提供的瑞安市政府回复函，本人受第三人委托，要求市政府注销原告持有的土地使用权证，市政府答复已将函件交给市国土资源局。
上述证据经庭审质证，原对被告提供的证据提出如下质证意见：对证据1-3、8没有异议；对证据4、5、7真实性没有异议，但用地位置和范围确定侵犯原告的土地使用权；证据6的真实性不得而知，原告从未看见公示；证据9的用地审批手续不合法，被告的先前违法行为，导致原告的土地被合并在一起；证据10蔡金海拆建批文上是1.25间（66.5平方），批过来是1.5间（56.6平方），与原告一个楼层的用户是1.5间，批过来只有一间，审批与具体的房屋面积有关系，与间数没有关联性；证据11是村委会错误认为原告的房屋及土地是违法建筑，证据12是原告被人殴打报警，证据11、12不能证明原告已经知道被诉具体行政行为的存在及内容；证据13中拆建时就只有1.5间房屋，原告没有建二间房屋，摊派的面积是屋后，并不是被告所称的屋前。
第三人杨道棉等8人对被告提供证据没有异议。
被告和第三人杨道棉等8人对原告提供的证据质证如下：对证据1的三性没有异议，对证据2的土地使用权，虽然未被注销，不足以证明原告享有土地权利，从土地证中的图纸上看出16.9平方米土地在原告拆建时已经并入；对土地存根已经超出举证期限，与本案没有关联。
原告认为第三人杨道棉等8人提供的市政府答复与本案不具有关联性。
被告对第三人杨道棉等8人提供的市政府答复没有异议。
上述各方当事人提供的证据，经本院审查，认证如下：第三人蔡秀英、戴森、戴文经本院合法传唤无正当理由拒不到庭，视为放弃质证的权利。原告提供的证据1、2及被告提供的证据1、2、3、8，各方当事人均无异议，且符合证据的关联性、合法性、真实性，予以采信；原告认为被告提供的证据4、5、7侵犯其享有的土地使用权，与证据本身的合法性无涉，且对真实性没有异议，本院也予以采信；被告的证据6系公示，原告仅以自己没有看见，又没有其他否定其真实性的质证意见，该证据应予以采信；证据9系众第三人房屋拆建的相关审批，原告认为侵犯其享有的土地使用权，与证据本身的合法性无涉，且对真实性没有提出异议，予以采信；原对被告的证据10、11、12、13的真实性没有异议，但对证明力提出异议，从证据内容来分析，不足以证明原告的16.9平方米土地使用权已经灭失及已超过起诉期限。原告当庭提供的证据，被告、第三人杨道棉等8人以超过举证期限提出异议，不予审查。原、被告虽对第三人杨道棉等8人提供的证据的真实性没有异议，但该证据尚不能证明原告的16.9平方米土地使用权已经灭失的事实，与本案没有关联，不予采用。
据上述采信的证据，结合当事人的陈述，本院认定事实如下：第三人杨道棉等8人、第三人蔡秀英、戴森、戴文均系瑞安市莘塍街道下村村房屋拆建户。第三人杨道棉等8人和第三人蔡秀英、戴森、戴文为将自有房屋拆建，向原瑞安市规划建设局提出建设用地规划许可申请。2010年5月24日，原瑞安市规划建设局向第三人杨道棉等8人和第三人蔡秀英、戴森、戴文核发地字第0310xxx006号建设用地规划许可证，并划定建设房屋的红线范围图作为该建设用地规划许可证的附图等，被许可使用的涉案建设用地位于k1团块。原告蔡金海所有的坐落于瑞安市莘塍街道下村中心街2巷的轩屋（土地使用权证：瑞集用（2002）字第xx-xxx号、土地使用权16.9平方米）正在被许可使用的涉案建设用地范围之内。事后，因原告蔡金海以被诉建设用地规划许可的用地范围内有其合法轩屋，与第三人杨道棉等人发生争议，致使原告等人停止建设行为。2014年1月16日，第三人杨道棉等8人向本院起诉，请求撤销被告作出的地字第03xxx06号建设用地规划许可，责令被告重新作出建设用地规划许可。2014年3月20日，本院作出（2014）温瑞行初字第12号行政裁定，以第三人杨道棉等8人已超过起诉期限驳回起诉。原告蔡金海、第三人杨道棉等8人不服而提起上诉，温州市中级人民法院于2014年6月12日作出（2014）浙温行终字第143号终审裁定，驳回蔡金海、第三人杨道棉等8人的上诉，维持原审裁定。
另查明，原瑞安市规划建设局与原瑞安市房产管理局于2011年间撤并为瑞安住建局。
本院认为，被诉建设用地规划许可是依第三人杨道棉等8人和第三人蔡秀英、戴森、戴文等申请而作出，受许可的用地权利主体也是第三人杨道棉等8人和第三人蔡秀英、戴森、戴文，系可诉之行政许可行为。被告辩称建设用地规划许可行为审查的对象是建设项目用地是否符合控制性详细规划，不以土地权利归属为前提，无需审查建设用地规划许可范围内的原土地权利，而是作为建设单位在将来申请办理用地手续时用以证明申请的用地符合城市规划要求的凭证，其理由不能成立，不予采纳。被诉建设用地规划许可将蔡金海所有的轩屋所占土地的使用权纳入被许可建设用地规划范围，故被诉建设用地规划许可与蔡金海具有法律上的利害关系，蔡金海具有本案的原告诉讼主体资格；被告提供的证据不能证明原告蔡金海的起诉已过起诉期限，其主张原告的起诉已过起诉期限的辩称，不予采纳。原告蔡金海在被诉建设用地规划许可红线范围内拥有合法的轩屋土地使用权证，在该证未注销或撤销登记以及没有证据证明原告的轩屋已经另行办理拆建审批的情况下，被诉建设用地规划许可将该土地上的相关用地权益许可给原告除外的第三人，缺乏依据，应属违法。瑞安市人民政府作出涉案宅基地的审批行为在被诉建设用地规划许可之后，被告关于“涉案建设规划许可的土地已经由瑞安市人民政府作出后续审批，原告主张的的16.9㎡的土地使用权证书虽然未注销，但实质上原告已经因宅基地审批行为而丧失该土地权利”的辩称，不影响对被诉建设用地规划许可违法性的认定。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：
撤销原瑞安市规划建设局于2010年5月24日作出的第03xxx06号建设用地规划许可，其向第三人杨道棉、吴安宽、倪顺楷、吴丐娒、倪侠青、倪崇金、吴安水、倪高娒、蔡秀英、戴森、戴文核发的地字第03xxx06号建设用地规划许可证，予以作废。
本案案件受理费50元，由被告瑞安市住房和城乡规划建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院（上诉受理费50元，至迟在上诉期届满后的七日内预缴到浙江省温州市中级人民法院，或汇至温州市财政局非税收入结算户，开户行农行温州市分行，帐号：19xxx13。逾期不交按自动撤回上诉处理）。
审 判 长 陈建昌
人民 陪 审员 李 明
人民 陪 审员 杨协敏
二〇一四年十月八日
（代）书记员 万顺顺