王金法诉永嘉县住房和城乡规划建设局规划行政许可案
王金法诉永嘉县住房和城乡规划建设局规划行政许可案
浙江省永嘉县人民法院
行政判决书
原告王金法。
委托代理人杨跃枢。
被告永嘉县住房和城乡规划建设局。
法定代表人潘剑永。
委托代理人瞿建武。
委托代理人麻建春。
第三人永嘉县江北街道王家坞村民委员会。
法定代表人王建仁。
委托代理人鲍晓忠。
原告王金法诉被告永嘉县住房和城乡规划建设局规划行政许可一案，于2013年9月10日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，9月12日向被告永嘉县住房和城乡规划建设局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年10月25日公开开庭审理了本案。原告王金法及其委托代理人杨跃枢、被告永嘉县住房和城乡规划建设局的委托代理人瞿建武、麻建春、第三人永嘉县江北街道王家坞村民委员会的法定代表人王建仁及其委托代理人鲍晓忠到庭参加了诉讼。因本案案情复杂，经浙江省高级人民法院批准延长办案期限3个月。现已审理终结。
2010年1月6日，原永嘉县规划建设局向永嘉县江北街道王家坞村民委员会颁发了浙规证×××号建设工程规划许可证，该证载明：建设单位瓯北镇王家坞村民委员会，建设位置瓯北镇阳光大道王家坞段22某地块，建设规模62593平方米。
永嘉县住房和城乡规划建设局为证明被诉具体行政行为合法于2013年9月22日向本院提供如下证据：1、建设工程规划许可证申请表，以证明第三人于2009年4月23日向被告申请核发建设工程规划许可证，被告依法审批的事实；2、永计投（2004）80号原永嘉县发展计划局文件、永发改投资（2009）329号原永嘉县发展和改革局文件、建设用地规划许可证、永土字（2009）第005号建设用地项目呈报材料“一书一方案”、国有建设用地划拨决定书、建设用地批准书、国有建设用地使用权出让合同及补充协议、浙江省土地出让金专用发票，以证明第三人已取得土地使用权的事实；3、王家坞村民委员会商住综合楼建筑总平面图、征地总平面图、小区围墙图、绿化总平面图、日照分析报告，以证明第三人已提供建设工程设计方案的事实；4、永嘉县瓯北总体规划、永嘉县规划建设局设计条件书、（2004）17号永嘉县规划建设局内审会议纪要、永规建纪要（2005）15号永嘉县规划建设局文件、永规建（2006）15号永嘉县规划建设局文件、永规建（2009）269号永嘉县规划建设局文件及永嘉县人民政府办公室公文处理单、永嘉县规划建设局出让地块超面积审批表、永嘉县人民政府建设项目扩建、加层审查意见表、温州市城市规划设计研究院工程联系单、永嘉县房屋建筑施工图设计审查合格书、永人防审字（2009）5号永嘉县人民防空工程施工图设计文件审查批准书、温公消审建字（2009）第105号温州市公安局消防支队建筑工程消防设计审核意见书、永雷审字（2009）第073号永嘉县防雷装置设计审核意见书、永嘉县规划建设局公建项目核定缴费通知书、永嘉县发展新型墙体材料专项基金缴款表、永嘉县规划建设局内部审批流转单，以证明被告依照规划条件对第三人提供的建设方案依法进行审查后颁发建设工程规划许可证的事实。
永嘉县住房和城乡规划建设局提供的法律依据是《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。
原告王金法诉称，原告拥有一处坐落在江北街道王家坞村繁新路14号的房屋。2010年1月6日，被告未尽到审核的职责，亦未按照法律的规定将许可内容进行公示，草率地向第三人颁发了浙规证×××号建设工程规划许可证，许可第三人在原告房屋的南面建设数幢高楼，严重影响了原告房屋的日照，侵犯了原告的合法权益，请求法院依法撤销被告颁发建设工程规划许可证的具体行政行为。
原告王金法在法定期限内向本院提供如下证据：1、王金法的身份证，以证明王金法的身份情况；2、房屋所有权证，以证明王金法系王家坞村繁新路×号房屋所有权人的事实；3、现场照片四份，以证明第三人所建房屋的现状。
被告永嘉县住房和城乡规划建设局辩称，2009年4月23日，第三人向被告申请办理建设工程规划许可证，并提交了用地手续和建设工程设计方案等材料。被告依照《中华人民共和国城乡规划法》的规定对材料进行审核后，依法向第三人颁发了建设工程规划许可证，符合法律规定。第三人拟建的房屋与原告的房屋间距、日照均符合规划条件。因此被告作出的被诉具体行政行为与原告不具有法律上的利害关系，提请法院依法驳回原告的起诉。
第三人王家坞村民委员会述称，第三人在申请颁发建设工程规划许可证时，依照法律规定提交了相关材料，拟建的建筑物与原告居住的房屋符合日照要求，被告为此颁发建设工程规划许可证，符合法律规定，并没有侵害原告的合法权益，请求法院依法驳回原告的起诉。
经庭审举证、质证，综合各方当事人的意见，本院认为，对于被告提供的建设工程规划许可证申请表、永嘉县规划建设局内部审批流转单，足以证明被告受理第三人的申请后进行审查并作出批准的过程，应予认定；原告认为建设工程规划许可证申请表应当进行公示，理由不足，不予采纳。对于永计投（2004）80号原永嘉县发展计划局文件、永发改投资（2009）329号原永嘉县发展和改革局文件、（2004）17号永嘉县规划建设局内审会议纪要，系办理建设用地规划许可的依据，并不是核发建设工程规划许可的依据，与被诉行政行为不具有关联性，应不作认定。对于建设用地规划许可证、永土字（2009）第005号建设用地项目呈报材料“一书一方案”、国有建设用地划拨决定书、建设用地批准书、国有建设用地使用权出让合同及补充协议、浙江省土地出让金专用发票，足以证明本案建设项目已取得土地使用权，应予认定；原告认为本案建设规模发生变化，应当重新办理手续，理由不足，不予采纳。对于王家坞村民委员会商住综合楼建筑总平面图、征地总平面图、小区围墙图、绿化总平面图、永嘉县瓯北总体规划、永嘉县规划建设局设计条件书、永嘉县规划建设局公建项目核定缴费通知书、永嘉县发展新型墙体材料专项基金缴款表，各方均无异议，应予采信。对于日照分析报告，根据《城市建筑工程日照分析技术规程》第3.1.3条、第4.6.1条规定，具体负责日照分析项目的专业技术人员应当具备注册规划师执业资格，并对日照分析报告承担技术责任；日照分析报告文本应包括拟建建筑和被遮挡建筑的室内地坪标高。而被告提供的日照分析报告既没有附专业技术人员的执业资格证明，也没有标明拟建建筑和被遮挡建筑的室内地坪标高，且庭后被告也无法提供专业技术人员的执业资格证明，因此该证据不符合证据的合法性、真实性要求，应不予采信；被告认为该证据可以作为本案定案依据，理由不足，不予采纳。对于永规建纪要（2005）15号永嘉县规划建设局文件、永嘉县人民政府建设项目扩建、加层审查意见表、永规建（2006）15号永嘉县规划建设局文件、永嘉县规划建设局出让地块超面积审批表，系被告对第三人的申请进行审查的行政过程，应予采信；原告认为上述证据与本案不具有关联性，理由不足，不予采纳。对于永规建（2009）269号永嘉县规划建设局文件及永嘉县人民政府办公室公文处理单，系被告向永嘉县人民政府请示的内部文件，不能作为被诉行政行为依据，应不予认定；被告认为该证据作为第三人增加容积率的依据，缺乏法律依据，不予采纳。对于温州市城市规划设计研究院工程联系单、永嘉县房屋建筑施工图设计审查合格书、永人防审字（2009）5号永嘉县人民防空工程施工图设计文件审查批准书、温公消审建字（2009）第105号温州市公安局消防支队建筑工程消防设计审核意见书、永雷审字（2009）第073号永嘉县防雷装置设计审核意见书，系相关部门对设计图纸进行审查后作出的结论，应予采信。
对于王金法提供的身份证、房屋所有权证、现场照片，各方均无异议，应予采信。
根据上述予以采信的证据及庭审查明的事实，本院认定如下：2008年4月10日，原瓯北镇人民政府组织编制的《瓯北镇总体规划》经永嘉县人民政府批准实施，但未编制控制性详细规划。王家坞村繁新路×号房屋系原告王金法所有。第三人拟建的建筑坐落在瓯北阳光大道王家坞段22某地块，位于原告房屋的南面，属于原瓯北镇规划区内。2005年3月18日，原永嘉县规划建设局对涉案地块规定了设计条件，其中用地面积为11809平方米，建筑密度≤39.2%，容积率≤4.48，绿地率≥26.4%，总高度结合市联审意见及内审会议纪要主体建筑控制为18层，局部可适当提高，提供日照分析。2005年4月15日，原永嘉县规划建设局对王家坞村综合楼规划建设方案进行会审并形成永规建纪要（2005）15号文件，其中要求日照分析应在实测地形上反映，并满足大寒日3小时标准。尔后，原永嘉县规划建设局组织相关人员对第三人的建设工程初步设计进行会审，并于2006年1月18日作出永规建（2006）15号文件，对建设规模作如下规定：总建筑面积52751平方米，未计地下室面积7724平方米，其中商业用房5674平方米、办公用房997平方米、物业用房426平方米、住宅44032平方米、其他用房1622平方米；建筑层数地下一层，地上A幢为18层、建筑高度为60米，B幢为16层、建筑层高为54米，C幢为23层、建筑层高为75米，D幢为12层、建筑层高为39.5米；上述四幢房屋一层层高为5米，二层层高为4.5米，其它层高为3米等。2008年1月15日，原永嘉县规划建设局许可第三人在瓯北王家坞村建造商住综合楼，用地面积为11809平方米，并向第三人颁发了浙证0340编号×××建设用地规划许可证。2009年3月16日，永嘉县人民政府批准永土字（2009）第5号建设用地项目“一书一方案”呈报材料，同意供地1.1809公顷给第三人建造村民安置房，其中住宅用地分摊土地面积为0.7788公顷，以协议方式出让，其余商业建筑等分摊土地面积为0.4021公顷以行政划拨方式供地。2009年3月30日，永嘉县国土资源局作出国有建设用地划拨决定书，将4021平方米土地划拨给第三人用于安置房建设。同日，永嘉县国土资源局与第三人签订了国有建设用地使用权出让合同，将7788平方米土地协议出让给第三人用于安置房建设，并于2009年4月14日向第三人发放建设用地批准书。2009年4月23日，第三人向原永嘉县规划建设局申请办理建设工程规划许可证。原永嘉县规划建设局在审查中发现，拟建的A、B、C幢房屋顶层层高为5.5米，但建筑物高度与规划条件基本相符。2009年11月2日，原永嘉县规划建设局批准拟建的A、B、C幢房屋顶层按两层计算建筑面积，增加建筑面积为2260平方米，容积率调整为4.66。2009年12月11日，永嘉县人民政府批准对增加容积率部分收取土地出让金和配套设施费。同日，第三人与永嘉县国土资源局签订了出让合同补充协议，并按协议缴纳了土地出让金、配套设施费。2009年12月28日，原永嘉县规划建设局许可第三人建设三幢高楼、办公楼及传达室，总建筑面积为62593平方米，并于2010年1月6日向第三人颁发了建设工程规划许可证。现该建设项目主体工程已接近结顶，致使原告房屋的日照时间减少。
另查明，2011年10月21日，永嘉县人民政府组建永嘉县住房和城乡规划建设局，将原永嘉县房产管理局和永嘉县规划建设局的职责划入永嘉县住房和城乡规划建设局，不再保留永嘉县房产管理局和永嘉县规划建设局，并于2011年12月6日启用永嘉县住房和城乡规划建设局印鉴。
本院认为，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”据此，与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系的公民，可以提起行政诉讼。本案被告许可第三人在王金法房屋的南面建设数幢高楼，拟建的房屋对王金法房屋的日照产生实质影响，因此被告作出的被诉规划行政许可行为与王金法具有法律上的利害关系，王金法具有本案原告诉讼主体资格；被告与第三人认为王金法不具有本案原告诉讼主体资格，理由不足，不予支持。
《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款、第三款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建新详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公示。”据此，县人民政府城乡规划主管部门收到建设单位的申请后，依据控制性详细规划和规划条件对建设单位提交的材料进行审核，决定是否核发建设工程许可证，并将经审定的建设工程设计方案的总平面图予以公示。本案涉案地块位于原瓯北镇规划区内，该地块在出让和划拨前，对用地性质、容积率、建筑控制高度、日照分析等经济技术指标作了明确规定，由于原瓯北镇人民政府未编制控制性详细规划，因此被告在收到第三人的申请材料时，应根据规划条件进行审核。但被告在核发建设工程规划许可证时，没有尽到审查职责，在没有充分、有效的证据证明被遮挡住宅的日照满足规划条件中要求的情况下，向第三人颁发了建设工程规划许可证；也没有将建设工程设计方案的总平面图予以公布。因此，被告作出的被诉规划行政许可行为违法。
被诉规划行政许可行为虽属违法，但不应撤销。首先，涉案建设项目是王家坞村安置项目，涉及广大王家坞村村民的切身利益，具有公益性质；其次，该建设项目主体工程接近结顶，村民等待安置，如撤销被诉规划行政许可，将对村民造成极大的不利影响，也造成村集体资产的重大损失。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第三款的规定，撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。因此原告要求撤销被诉规划行政许可的诉讼请求不予支持，但被告应当要求第三人提供合法、有效的日照分析报告，并予以审查。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条的规定，判决如下：
一、确认被告永嘉县住房和城乡规划建设局于2010年1月6日作出浙规证×××号建设工程规划许可证的具体行政行为违法。
二、责令被告永嘉县住房和城乡规划建设局采取要求王家坞村民委员会提供合法、有效的日照分析报告并予以审查的补救措施。
本案受理费50元，由被告永嘉县住房和城乡规划建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于温州市中级人民法院。（上诉受理费50元，至迟在上诉期届满后七日内预交到温州市中级人民法院或汇至浙江省省级财政专户结算分户，开户行温州市农行营业部，帐号：xxx。逾期不交按自动撤回上诉处理）。
审 判 长 刘良海
代理审判员 胡朝俊
人民陪审员 戴新建
二〇一四年一月二日
书 记 员 郑璐郴