谢春弟诉永嘉县住房和城乡规划建设局规划行政许可案
谢春弟诉永嘉县住房和城乡规划建设局规划行政许可案
浙江省永嘉县人民法院
行政判决书
原告谢春弟。
委托代理人陈少明，浙江中辛律师事务所律师。
委托代理人李浩亮。
被告永嘉县住房和城乡规划建设局
法定代表人李圣积，局长。
委托代理人胡建伟，永嘉县住房和城乡规划建设局工作人员。
委托代理人陈雪好，浙江品嘉律师事务所律师。
第三人李立新。
第三人李成卓。
第三人李成建。
第三人李洪浩。
第三人谷丽丽。
第三人潘凤兰。
原告谢春弟诉被告永嘉县住房和城乡规划建设局规划行政许可一案，本院于2015年9月8日立案，于9月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015于10月14日公开开庭审理了本案，原告谢春弟的委托代理人李浩亮、陈少明，被告永嘉县住房和城乡规划建设局的负责人卢少敏、委托代理人胡建伟、陈雪好，第三人李立新、李成建、李成卓、李洪浩到庭参加了诉讼，第三人潘凤兰、谷丽丽经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2014年12月29日依第三人李成卓、李成建、李洪浩、李立新等四户的申请，核发了证号为330324201409XXX号《乡村建设规划许可证》，内容：建设项目住宅；建设位置鲤溪村；占地面积135.75平方米；建筑面积517.5平方米；建筑层数四层；附总平及工程设计图。
原告诉称：原告的房屋坐落于永嘉县XX镇鲤溪社区XX村上岸路X号，房屋坐北朝南，第三人李立新、李洪浩、李成建、李成卓等六人所有的老屋坐落在原告的房屋的南面。2014年，第三人李立新、李洪浩、李成建、李成卓向被告申请老屋拆建，在未征得原告同意的情况下，被告不顾原告提出的异议，向上述第三人核发了许可证。2015年年初，六位第三人开始拆建房屋，现已建成四层楼。六位第三人建设的房屋与原告的房屋间距仅9米左右，六位第三人建成的房屋高度达16.5米，按照有关规定，高度与间距的比例应符合1:08的要求，六位第三人建设的房屋显然超高，对原告房屋的通风、采光造成影响，亦不符合鲤溪村的规划要求。原告认为，被告作出的规划许可行为程序违法，应予撤销。原告为维护自己的合法权益，诉至法院，请求撤销被告向第三人核发乡村建设工程规划许可证的行政行为。
原告在举证期限内提交了以下证据：
1、原告身份证、呈报表，以证明原告的身份情况及房屋坐落情况。2、人口信息证明二份，以证明第三人李成卓、潘凤兰的身份情况。3、申请表、附图，证以明六位第三人的房屋拆建业经被告审批的事实。
被告辩称：一、原告与被诉行政行为没有法律上的利害关系，不具有本案的原告主体资格。原告谢春弟位于六位第三人房屋北侧，与六位第三人房屋并非正北方向，仅与东首房屋相对，而针对该部分房屋，被告在审批时已做到技术处理，楼层控制为三层（高11.3米），并向南退让2米。根据《永嘉县农房改造建设规划管理技术审批规定（试行）》第2.1条规定：“南北朝向的：旧区不得小于0.8倍，且不小于6米。”的规定，该部分与原告房屋的间距应不小于9.04米，而实际间距已达到9.5米。属于不需要征求四邻意见的情形。因此，被诉行政行为未侵犯原告的任何权利，原告与之没有法律上的利害关系，不具备本案原告主体资格。二、被诉行政行为事实清楚、证据充分、程序合法。第三人李成卓、李成建、李洪浩、李立新四户提出申请时提交了永嘉县个人建房申请报告、房屋分书、公证书、建筑方案图等材料，符合《浙江省城乡规划条例》规定的标准。被告依法进行了审查，并经现场踏勘、批前公示等程序，依法核发了《乡村建设规划许可证》。三、原告已经放弃了听证的权利。被告于2014年12月4日依法进行了公告、征询四邻等利害关系人的意见，但原告在公告期间未向被告提出异议，视为其放弃了申请听证的权利，其应当自行承担怠于履行权利的不利后果。综上所述，被诉行政行为事实清楚、程序合法、适用法律正确，且原告与被诉行政行为没有法律上的利害关系，请求驳回原告的起诉。
被告在法定期限内提交了以下证据、依据：
1、乡村建设规划许可证，以证明涉案乡村建设规划许可证的申请及审批情况。2、永嘉县个人建房申请报告，以证明第三人提出申请以及经鲤溪村委会签署书面同意意见的事实。3、房屋分书、公证书、老屋拆建协议书、套间建造协议书、集体土地使用权证复印件、永嘉县住房和城乡个人建房工作联系单，以证明涉案土地的权属情况。4、父子证明、死亡证明、死亡注销户口证明、户籍信息表、结婚证复印件、身份证复印件、户口本复印件、永嘉县计划生育状况证明书，以证明申请人身份情况及其家庭成员情况。5、永嘉县私人建房审批附图一、二，以证明被告已经依法绘制用地总平面图、建筑方案图并已征得四邻意见的事实。6、永嘉县私人建房审批初步审查意见书、永嘉县住房和城乡个人建房批前公示，以证明被告对涉案申请进行初审并予以批前公示的事实。7、永嘉县住房和城乡个人建房预审通知书、永嘉县个人建房内部收签单，以证明被告依法定程序进行审批的事实。8、永嘉县岩头镇鲤溪社区建设规划，以证明涉案房屋位于规划范围内及审批符合规划条件的事实。9、《浙江省城乡规划条例》第八条、第三十八条、《永嘉县农房改造建设规划管理技术审批规定（试行）》，作为被诉行政行为适用的法律依据。
第三人李成建、李成卓、李立新、李洪浩陈述称：被诉行政行为合法，原告与被诉行政行为没有利害关系，请求驳回原告的起诉。
第三人谷丽丽、潘凤兰未作陈述。
六位第三人均没有提交证据。
经庭审质证，被告对原告的证据无异议。原告对被告的证据质证认为，《老屋拆建协议书》《套房建造协议书》真实性存疑，其中北邻“李斌”签字不是原告的大儿子李斌签署；该两份协议可以证明原告与被诉行政行为存在利害关系。建房审批附图一中北邻未签署意见，附图二可以证明六位第三人的房屋高度14.3米，算上屋顶高度是16.5米，而鲤溪社区的规划要求是不高于13米，六位第三人的房屋明显超过13米限高。对私人建房审批初步审查意见书的真实性有异议，纸质颜色与案本中其他页纸质不一样，可能是被告后来补充的。对批前公示及照片有异议，认为被告提供的照片不能证明已经公示过，且没有在网络上进行公示，公示照片显示审批附图与被告提供的不一样。对于被告的其他证据的真实性、合法性、关联性均无异议。第三人李成建、李成卓、李立新、李洪浩对原告的证据及被告的证据均无异议。
综合各方当事人的质证意见，本院对证据认证如下：
对于原告提供的证据，被告无异议，本院予以采信。
对于房屋拆建协议、套房建筑协议，两份协议与本案被诉行政行为没有关联性，本院不作认定。
对于批前公示及照片，可以证明被告进行过审批前公示的事实，本院予以采信；但被告关于调整建设工程方案后不需再公示的主张，不符法律规定，本院不予采纳。
对于初步审查意见书的真实性，原告没有提供证据证明自己的主张，对其意见不予采纳。对初步审查意见书、审批附图一、二是否合法，在说理部分予以阐述。
经审理查明，第三人李成卓、李成建、李洪浩、李立新因继承的老屋需要拆建，于2014年12月4日向被告申请乡村建设规划许可，并提交了个人申请建房报告、房屋分书、公证书、建筑方案图等申请材料。被告受理后进行审查并进行了公示，期间，建筑方案经过调整，但被告未重新进行公示。被告初步审查意见认为，申请人提出的建房行政许可申请符合规划要求和建房条件。根据平面布局意向图所示，具体技术指标为：用地面积135.75平方米；建筑间数4间；建筑面积517.5平方米；建筑层数4层；建筑高度12.5米；室内外高差±0.3米。建筑所在地块四周道路控制点的地坪绝对高度平均值为61.95米，结合建筑所在地块地坪绝对高度57.68米，拟定建筑地坪绝对高度59米，建议审批地下室予以实施。在审批过程中，因原告谢春弟不同意签署“四邻意见”，被告要求原告对房屋设计方案进行调整，调整后的方案显示：东边第一间房屋调整为3层（不计地下室），改坡面屋顶为平屋顶，室外地面至屋面面顶的高度11.3米（地下室2.1米，第一层高3.2米，第二层高3米，第三层高3米），该间房屋向南退2米，与原告南北朝向平行布置，间距9.5米。其余3间房屋四层加坡面屋顶（不计地下室），自室外地面至屋脊顶高度16.5米（地下室2.1米，第一层高3.2米，第二层高3米，第三层高3米，第四层高3米，檐口至屋脊顶高2.2米，屋面坡度小于45度），该3间房屋与原告房屋平行布置，位于原告房屋西南方位，垂线距离9.3米。涉案房屋所在的鲤溪社区编制了《永嘉县岩头镇鲤溪社区规划》，由永嘉县人民政府批准于2013年7月13日开始实施，该规划规定，鲤溪社区居住类用地控制建筑高度13米。被告对第三人的申请审查后未作行政许可决定书，于2014年12月29日核发了证号为330324201409XXX号的《乡村建设规划许可证》。
原告认为被告作出的行政许可行为侵犯了原告房屋的通风、采光等合法权益，于2015年9月8日向本院提起本案行政诉讼，请求撤销被诉行政行为。
本院认为，《浙江省城乡规划条例》第三十八条规定：“在乡、村庄规划区内使用集体所有土地进行农村村民住宅建设的，农村村民应当持村民委员会签署的书面同意意见、使用土地的有关证明文件、住宅设计图件向乡（镇）人民政府提出申请，由乡（镇）人民政府自受理申请之日起五个工作日内报城市、县人民政府城乡规划主管部门，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。农村村民也可以持前款规定的材料直接向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发乡村建设规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据乡、村庄规划核发乡村建设规划许可证，并在乡村建设规划许可证中明确建设用地位置、允许建设的范围、基础标高、建筑高度等规划要求。”第四十条规定：“建设工程设计方案应当符合规划条件、规划要求、相关技术标准和规范。建设工程设计方案中文字标明的技术经济指标应当与图纸所示相一致。”据上述规定，城乡主管部门应当根据乡、村庄规划和相关技术标准、规范对申请人提交的建筑施工图（住宅设计图）是否符合规划条件、规划要求进行审核。本案中，一、关于是否符合技术标准、规范的问题。《永嘉县农房改造建设规划管理技术审批规定（试行）》是永嘉县实施农房改造建设规划管理的技术规范，其第2.1条规定，多、低层住宅南北朝向平行布置的，旧区不得小于0.8倍，且不小于6米。第4.5条规定，在计算建筑间距时，坡屋面建筑的屋面坡度小于45度的，其建筑高度为自室外地面计算至檐口定点高度加上檐口挑出高度；坡度大于45度的，自室外地面计算至屋脊顶高度。同时，上述规定是假定建筑物均是处于同一室外地面高度，因而，计算建筑高度时，还应增减建筑物间室外地面的高度差。本案第三人房屋东边间在原告的房屋正南面，建筑高度11.3米，间距9.5米，符合间距小于建筑高度0.8倍的要求。第2.3条规定，住宅建筑既非平行，也非垂直，当两幢建筑夹角小于、等于45度时，其最窄处间距应按平行布置的住宅间距控制。可见第三人东边第二间房屋与原告房屋最窄距离应达到平行布置的间距要求，即也要达到建筑高度的0.8倍。被告在行政程序和诉讼程序中均未对此作出说明。根据图纸测算，两者间最窄距离应在9.3米和9.5米之间，而建筑高度按照室外地面至檐口加上檐口挑出高度再减去与原告房屋室外地面的高度差计算，建筑高度应高于12.2米（室外地面至檐口高度14.3米，忽略不计檐口挑出高度，扣除2.1米的地下室高度），显然，间距达不到建筑高度的0.8倍，不符合规划管理技术标准、规范的要求。二、关于否符合乡、村庄规划的问题。《鲤溪社区的建设规划》于2013年7月13日由永嘉县人民政府批准实施，规划要求该区域内居住用地的建筑物的建筑高度不高于13米。该建筑高度属规划控制的要求，通常应适用《民用建筑设计通则》的规定计算建筑高度，即坡屋顶类型的建筑高度应按照建筑物室外地面至屋檐和屋脊平均高度计算。但本案中，《鲤溪社区的建设规划》文本中已注明建筑高度按室外地面至屋檐的高度计算（但未说明参照标准），该规划是被告审批规划行政许可的依据，故本案应按该规划的规定计算建筑高度；原告主张建筑高度应从室外地面计算至屋脊顶，没有法律依据，本院不予采纳。关于建筑高度的计算，被告主张还应扣除设计的室外地坪标高与现状自然地面标高的差值，应属合理，予以采纳。关于设计的室外地坪标高，没编制详细规划的地区，应参照排水设施情况和附近道路、建筑物的现状标高确定，而从被告提供的图纸看，第三人房屋现状自然地面标高57.68米，附近道路、建筑物自然地面标高均在57.55-58.20米区间内，没有发现存在自然地面标高超过60米的道路或建筑物，而被告称计算得到四周道路控制点平均标高为61.95米，可见被告选取的道路控制点不在第三人房屋附近区域，由此，被告确定第三人室外地坪标高59米，显然依据不足。因此，对于被告计算第三人建筑高度为14.3米（现状自然地面至檐口的高度）减去1.32米（设计的室外地坪标高59米与现状自然地面标高57.68米的差值）等于12.98米的结论，不予认可；被告关于第三人房屋建筑高度未超出规划控制建筑高度13米的主张，本院不予采纳。
综上所述，被诉行政行为事实不清、主要证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：
撤销被告永嘉县住房和城乡规划建设局于2014年12月29日作出核发证号为330324201409XXX号《乡村建设规划许可证》的行政行为。
本案受理费50元，由被告永嘉县住房和城乡规划建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于温州市中级人民法院。
审 判 长 胡朝俊
人民陪审员 李书丞
人民陪审员 项万智
二〇一六年二月一日
书 记 员 郑璐郴