四川元聪现代农业投资有限公司等诉成都市双流区彭镇人民政府允诺案
四川元聪现代农业投资有限公司等诉成都市双流区彭镇人民政府允诺案
四川省成都市中级人民法院
行政判决书
上诉人（原审原告）四川元聪现代农业投资有限公司。
法定代表人黄元聪，总经理。
被上诉人（原审被告）成都市双流区彭镇人民政府（原双流县彭镇人民政府）。
法定代表人刘亮，镇长。
委托代理人陈江，四川蜀航律师事务所律师。
原审第三人成都市双流区农村发展局（原双流县农村发展局）。
法定代表人樊明建，局长。
委托代理人李莉，四川和普律师事务所律师。
上诉人四川元聪现代农业投资有限公司（以下简称元聪公司）因诉被上诉人成都市双流区彭镇人民政府（以下简称彭镇政府）行政允诺一案，不服成都市龙泉驿区人民法院（2016）川0112行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2007年9月5日，四川山宫果业有限公司(2007年12月成立，2010年更名为元聪公司)的股东暂以其在新疆的“新疆伊犁山宫果林庄园”名义与成都昆山都市农业园区管理委员会签订了一份《投资协议》，协议约定元聪公司在成都市××镇沿河、××、××、××个村连片租用5000亩土地，投资建设全国最大的葡萄产业园。后元聪公司在成都市××镇沿河、××、××、××村租用土地栽种生态有机葡萄。因生产经营需要，元聪公司在租种的葡萄园内修建了葡萄避雨钢架大棚。2012年4月26日，成都市双流区农村发展局（原双流县农村发展局，以下简称双流农发局）等部门组成的验收小组对元聪公司建设的葡萄避雨钢架大棚进行了验收，认定建成的葡萄避雨钢架大棚面积为499亩，2013年11月通过了复查验收。元聪公司于2013年12月5日收到双流农发局支付的葡萄避雨大棚建设补助费299.4万元。
另查明，2007年7月10日，彭镇政府制定、发布了彭委发［2007］68号《双流县彭镇人民政府关于加强农业招商引资推进产业化发展的意见》(以下简称彭镇68号文)。该文件规定“鼓励业主发展设施栽培。修建钢架大棚50亩以上(含50亩)的，按每亩1万元的标准给予一次性补贴。被纳入成××××都市园区的村，享受昆山园区的政策。”原双流县人民政府办公室经原双流县政府同意于2011年7月13日印发了双委办［2011］67号《双流县发展现代农业若干扶持激励办法奖励补助实施细则(暂行)》(以下简称双流县67号文)，该实施细则规定“在农业规划区内，规模经营农用地50亩以上，建设钢架大棚或棚架，发展高端产业和产业高端的，按最高不超过8000元每亩的标准给予补助。”
再查明，2006年6月22日双流县机构编制委员会《关于成立成都昆山都市农业园区管理委员会的通知》（双机编发[2006]9号）载明，“经县机构编制委员会2006年6月21日研究，同意成立成都昆山都市农业园区管理委员会，为县政府直属全额拨款事业单位……”成都昆山都市农业园区管理委员会的主要职责包括“……负责园区内土地开发、农用地向规模经营集中、基础设施、公共设施建设和管理……”。2007年8月9日，彭镇政府向双流区政府（原双流县政府）请示将《双流县彭镇人民政府关于将彭镇布市等村纳入昆山都市农业园区规划发展的请示》。2007年8月31日，经批示同意将彭镇布市等村纳入昆山都市农业园区，彭镇沿河、木樨、羊坪、金湾四个村已纳入昆山都市农业园区。
原审法院认为，2007年9月5日，成都昆山都市农业园区管理委员会与元聪公司的股东签订《投资协议》。成都昆山都市农业园区管理委员会是原双流县政府直属全额拨款事业单位。其主要职责是负责园区内土地开发，农用地向规模经营集中，基础设施、公共设施建设和管理。因此依据合同相对性原则，上述《投资协议》的相对人为元聪公司与成都昆山都市农业园区管理委员会。从成都昆山都市农业园区管委会会议纪要可以看出，成都昆山都市农业园区管理委员会对于元聪公司的建设的相关问题进行了议定和安排。从本案查明的事实也能认定，元聪公司修建钢架大棚所在地早已被纳入了成都昆山都市农业园区内，故元聪公司应享受成都昆山都市农业园区政策。元聪公司事实上已于2013年12月5日享受了双流农发局支付的葡萄避雨大棚建设补助费299.4万元。元聪公司请求彭镇政府按照彭镇68号文的规定对其修建的钢架大棚进行补偿缺乏事实依据。从本案查明的事实看，彭镇政府也未向元聪公司允诺按每亩1万元支付钢架大棚补助款。综上，元聪公司的诉讼请求理由不成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回元聪公司的诉请请求。案件受理费50元，由元聪公司负担。
宣判后，上诉人元聪公司不服，向本院提起上诉称，一、原审判决认定事实错误：1、原审法院遗漏案涉钢架大棚搭设时间，未充分查明上诉人享受奖励政策的客观事实和适用时间。2009年，上诉人因经营需要向被上诉人申请建设3000亩钢架大棚计划，并于2009年7月，上诉人采购成套塑钢材管建成340亩钢架大棚和180亩镀锌管大棚，故上诉人获得建成钢架大棚的行政允诺的事实是在2010年。2、原审法院以合同相对性原则，裁判《投资协议》约束的合同主体为上诉人与成都昆山都市农业园区管理委员会，原审法院错误将民商事案件的处理原则套用在招商引资类别的行政允诺和行政奖励事项，忽视了政府招商引资项目的引入主题、实施主体、奖励政策实施、验收和兑现主体不同于民商事合同的特殊特点，也不符合政府招商引资的规律，有违合理性原则。3、原审判决认定“元聪公司修建钢架大棚所在地早已被纳入成都昆山都市农业园区内，故元聪公司应享受成都昆山都市农业园区政策”既无充分证据印证，更与客观事实不符。首先，上诉人投资的农业项目，在签订的《投资协议》中约定被上诉人辖区沿河、木樨、羊坪、金湾四个村范围内。随后上诉人与被上诉人签订《补充协议》再次确认前述四个村系被上诉人地域，应属被上诉人管辖；被上诉人举证《双流县彭镇人民政府关于彭镇布市等村纳入昆山都市农业园区规划发展的请示》未获县政府批复，对外不发生效力。4、原审法院认可双流农发局根据双流县67号文，对钢架大棚进行验收，测量钢架大棚面积为499亩，上诉人收到被上诉人支付的钢架大棚补助款为299.4万元，不符合客观实际。上诉人于2009年起开始修建钢架大棚，2010年修建完成钢架大棚并于2010年12月向被上诉人提出申请，被上诉人长期拖延后，最终确定由双流农发局牵头组织验收钢架大棚，并最终于2013年完成验收。验收应当为钢架大棚修建完成时间即2010年。2010年仅有彭镇68文，无其他关于钢架大棚的奖励文件。双流县67号文系2011年7月13日印发，该文件只能用于2011年7月13日后，重新修建搭设的钢架大棚的情况，不应适用于2010年就已修建完成的上诉人的钢架大棚。二、原审判决适用《行政诉讼法》第六十九条判决驳回上诉人诉讼请求错误。三、被上诉人应当依照招商引资文件向上诉人兑现钢架大棚政策补助款199.6万元。综上，上诉人认为原审判决认定事实和适用法律错误，请求撤销原判，判令被上诉人向上诉人支付行政允诺政策补助款199.6万元，本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人彭镇政府答辩称，一、上诉人元聪公司没有向被上诉人就避雨钢架大棚进行申报，被上诉人在未进行验收的情况下要求被上诉人按照彭镇68号文计算钢架大棚补助款给付元聪公司，明显缺乏法律依据，其请求不应支持。二、元聪公司在成××××都市园区范围内，不符合享受彭镇68号文规定的补助。彭镇68号文的政策目的是为了鼓励全镇农业平衡发展，优化彭镇整体范围内的农业投资环境，防治未纳入昆山园区的农业企业因享受不了昆山园区大棚补助政策而不愿在彭镇投资。目的绝不是让已享受了昆山园区大棚政策的企业重复享受本镇同项目政策。在政策执行过程中一视同仁，从未有任何企业同时享受过园区和本镇政策。如果企业同时享受昆山园区和本镇大棚政策补助，所得补助金额将远大于大棚建设成本，会造成企业通过建大棚获取利益的投机行为，也失去了政策补助本身的意义，并造成财政资金的浪费。元聪公司搭建一亩钢架避雨大棚的成本也就几千块，如果元聪公司既享受双流县67号文规定的补助又享受彭镇68号文规定的补助，补助费用将远超元聪公司搭建钢架大棚的成本，这也不符合彭镇68号文制定的目的。三、被上诉人和双流农发局系不同的行政主体，元聪公司要求被上诉人和双流农发局共同按彭镇68号文的规定支付钢架大棚补助款缺乏法律依据。四、双流农发局已于2013年12月5日按照文件要求发放建设补助费299.4万元给元聪公司，故元聪公司应当享受的避雨钢架大棚补助款已经享受完毕。综上所述，元聪公司无任何证据证明其应当享受按彭镇68号文规定的补助，且元聪公司也没有向被上诉人进行项目申报和验收，故请求法院驳回元聪公司的上诉。
本院经审理查明的事实及采信的证据与原判基本一致，但沿河、羊坪两村被纳入昆山都市农业园区除外。
本院认为，本案的争议焦点在于，上诉人元聪公司在彭镇范围内租用土地搭建的大棚，是应当享受双流县67号文规定的补助政策还是被上诉人彭镇政府制定的彭镇68号文。首先，根据查明的事实，2007年9月5日，成都昆山都市农业园区管理委员会与上诉人元聪公司的股东签订《投资协议》。成都昆山都市农业园区管理委员会是原双流县政府直属全额拨款事业单位。其主要职责是负责园区内土地开发，农用地向规模经营集中，基础设施、公共设施建设和管理。从成都昆山都市农业园区管委会会议纪要可以看出，成都昆山都市农业园区管理委员会对于元聪公司的建设的相关问题进行了议定和安排。故元聪公司作为成都昆山都市农业园区招商引资进入双流区的企业，应享受成都昆山都市农业园区的各项优惠政策。其次，彭镇政府制定的彭镇68号文，对本镇招商引资的企业给予经济补助的目的在于发展本镇经济。尽管元聪公司租用土地位于彭镇行政辖区内，但元聪公司作为昆山园区招商引资的企业，依据彭镇68号文向彭镇政府主张补助，显然不符合彭镇政府制定68号文的初衷，也不是适格的补助对象。最后，元聪公司事实上享受了双流农发局支付的葡萄避雨大棚建设补助费299.4万元后，又请求彭镇政府按照彭镇68号文的规定对其修建的钢架大棚进行补偿，属于追求双重补助，若对该请求给予支持，则与奖励、补助政策的目的相违，也有失公允。另外，彭镇政府也未向元聪公司允诺按每亩1万元支付钢架大棚补助款。
综上，上诉人元聪公司的诉讼请求不能成立，本院不予支持。原审判决驳回元聪公司的诉讼请求并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费负担不变；二审案件受理费50元，由上诉人四川元聪现代农业投资有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 宣 磊
审判员 雍卫红
审判员 刘 静
二〇一七年六月十二日
书记员 张 慧