四川元聪现代农业投资有限公司诉双流县人民政府允诺案
四川元聪现代农业投资有限公司诉双流县人民政府允诺案
成都市龙泉驿区人民法院
行政判决书
原告四川元聪现代农业投资有限公司。
法定代表人黄元聪。
委托代理人余中华。
委托代理人徐正飞，四川公生明律师事务所律师。
被告双流县人民政府。
法定代表人徐刚。
委托代理人易伶俐，北京观韬（成都）律师事务所律师。
委托代理人王义，四川金领律师事务所律师。
原告四川元聪现代农业投资有限公司诉被告双流县人民政府行政允诺一案，于2013年11月向成都市中级人民法院提起行政诉讼。后成都市中级人民法院裁定本案由本院审理，本院经审理后于2014年8月19日作出行政判决。原告不服提起上诉，成都市中级人民法院经审理，裁定撤销原判决，发回重审。本院于2015年1月9日依法受理后，于2015年1月13日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法另行组成合议庭，于2015年3月9日公开开庭审理了本案。原告四川元聪现代农业投资有限公司的法定代表人黄元聪、委托代理人余中华、徐正飞，被告双流县人民政府的委托代理人易伶俐、王义到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告四川元聪现代农业投资有限公司诉称，2007年9月5日，经双流县招商引资，原告的股东暂以其在新疆的“新疆伊犁山宫果林庄园”名义与成都昆山都市农业园区管理委员会（后履约主体变更为双流县现代农业园区管理委员会）签订了一份《投资协议》（其后原告前身四川山宫果业有限公司于2007年12月25日注册成立），协议约定原告在双流县彭镇租用5000亩土地，投资建设全国最大的葡萄产业园，被告允诺给予原告优惠政策。原告的诉讼请求包括：1．原告认为其获得《有机转换产品认证证书》和《有机产品认证证书》，符合相关文件规定的有机生产补助标准，应获得每亩每年1000元的奖励。2009年5月至2011年4月共计两年的有机生产奖励704万元（3520亩×1000元／亩×2年=704万元），被告未予兑现；2．原告租用被告的土地3520亩，按照要求对土地进行整理，花费388.2万元，除被告一次性支付127.2万元外，仍有261万元补助尚未兑现；3．原告签订土地流转合同20年，租用土地面积3520亩，应从第二年起连续五年获得土地流转费用30%的补助，其中2011年土地流转费补贴253.7054万元，被告未予兑现；4．原告经营的葡萄园于2011年获得全国休闲农业与乡村旅游示范点称号，应享受一次性100万元奖励，被告未予兑现；5．被告对原告应享受且已验收兑现的土地流转费补助和有机生产补助，尚有16.09万元未兑现。据此，原告提起行政诉讼，请求依法判决被告双流县人民政府履行兑现支付原告四川元聪现代农业投资有限公司政策奖励补助款的职责，共计应支付1334.7954万元。
被告双流县人民政府辩称，原告要求被告履行兑现的补助款包括土地整理费补助、土地流转费补助、有机生产补助、示范点奖励、尾款五项内容。
关于土地整理费问题。该费用与行政补助或行政奖励无关，且原告未能提供该费用应由被告支付的依据。原告提供的证据已经证明该项费用由国土部门确认。因此，被告并非支付主体。另，原告并未提供证据证明其向相关行政机关提出过申请，现有证据已经证明原告同意按照预算经费50%支付的方案。综上，原告无权就土地整理费再提出兑现要求。
关于有机生产补助、土地流转费补助、示范点奖励的问题。现有证据只能证明原告于2011年向相关部门提出过申请，但在一直未得到处理的情况下，其至2013年12月6日再提起行政诉讼，已经超过《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条2年的起诉期限。法律、法规并未规定被告具有履行行政奖励补助的法定职责，且被告制定的规范性文件抬头为各镇党委、政府、县级各部门等，因此执行行政奖励补助的主体为各镇党委、政府、县级各部门等。因此被告并无履行原告诉请的法定职责。另外原告并未向被告提出过要求兑现上述奖励补助的申请，原告现已不符合兑现奖励补助的条件。综上，原告无权就有机生产补助、土地流转费补助、示范点奖励再提出兑现要求。
关于尾款问题。原告未提供证据证明该尾款的支付主体，且没有证据证明其向相关机关申请并核对过。被告也没有支付该项费用的法定职责。因此，应驳回原告该项诉讼请求。
原告为支持其诉讼请求，提供了以下证据：
第一组证据
1．原告营业执照、企业设立登记材料、企业名称变更核准通知书，证明原告的主体资格；
2．被告组织机构代码证，证明被告的主体资格。
第二组证据
1．《投资协议》及《补充协议》；
2．原告与彭镇4个村委会签订的《土地租赁协议》及收取租金证明1份。
证明原告与双流县地方政府达成了投资种植有机葡萄园协议并向彭镇村委会租赁了土地并按时交纳租金。
第三组证据
1．成都市农业发（2007）41号文件一份；
2．成都市农业产业化经营工作领导小组办公室农产领办（2010）6号；
证明成都市农业产业化经营工作领导小组办公室2010年将原告列为市级重点龙头企业。
第四组证据
1．双委办（2008）126号文件1份；
2．双农发（2008）308号文件1份；
3．双委发（2009）13号文件1份；
4．双委办（2011）67号文件1份；
5．《有机转换产品认证证书》1份、《有机产品认证证书》1份、《有机产品认证检查报告》1份、北京五洲恒通认证有限公司出具的情况说明1份、国家认监委出具的《关于提供核实结果的函》1份；
6．奖励补助验收表及验收小组成员名单1份。
证明被告自2008年就出台有机生产的奖励政策，奖励标准为每亩1000元，最长可达5年，而原告从2008年就获得了《有机转换产品认证证书》，2010年又获得《有机产品认证证书》，应获得被告的奖励补助，可原告在2009年享受一年后，2010年和2011年两年的704万补助被告却不予兑现。
第五组证据
1．彭府（2008）139号文件1份；
2．双农管发（2010）54号文件1份；
3．双农管发（2010）76号文件1份；
4．双农发（2011）170号文件1份。
证明原告按被告的要求对租种的3520亩土地进行整理，被告也对整理的数量和质量予以认可，该土地整理共产生土地整理费388.2万元，除原告已获得的127.2万元外，剩余261万元被告至今未支付。
第六组证据
1．双委发（2009）13号文件1份；
2．原告向双流县彭镇人民政府、双流县现代农业园区管理委员会、双流县农村发展局要求兑现土地流转费用补助、有机生产补助的函。
证明依照被告出台的双委发（2009）13号第二条第（三）项规定，原告缴纳土地流转费之后应由被告给予的30%的补助，但原告应获得的2011年的土地流转费补助201.7054万元至今未兑现。
第七组证据
1．双流县现代服务业引导资金申请表1份；
2．农业部国家旅游局农企发（2011）9号文及附表1份；
3．双农管发（2013）9号文件1份；
4．双委发（2009）11号文件1份。
证明原告发展的有机葡萄园被国家认定为全国休闲农业与乡村旅游示范点，依照双委发（2009）11号文，被告应奖励原告100万元，被告予以认可，至今未奖励。
第八组证据
1．双农管发（2013）9号文件1份。
证明被告尚欠原告补助款16.09万元。
第九组证据
1．双流县委书记批示1份。
证明双流县委书记批示被告对于原告的奖励政策应当遵守诚信。
第十组证据
1．邮政快递回单9份，证明原告为争取上述政策补助，不间断地向被告及相关单位呼吁，请求兑现政策规定的承诺，至今无回应。
被告为支持其答辩意见，提供了如下证据：
第一组证据
1．支付凭证1份，证明被告已支付钢架大棚补助。
第二组证据
2．《中共双流县国土资源局党组关于﹤四川山宫果业有限公司申请解决我公司葡萄园土地整理费用的请示﹥的请示》、《四川山宫果业有限公司申请解决我公司葡萄园土地整理费用的请示》的请示各1份，证明原告请求的土地整理费无依据；
3．《承诺函》1份，证明被告已按宅基地复垦工程费用，给予原告相应补助，原告对此无异议；
4．《关于提供核实结果的函》、《关于四川元聪现代农业投资有限公司有机产品认证情况说明》1份，证明原告未通过2011年有机转换产品认证；
5．《双流县发展现代农业若干扶持激励办法奖励补助实施细则（暂行）》1份，证明原告未获得诉请的有机生产补助的资格；
6．《双流现代服务业引导资金申请表》1份，证明原告于2013年2月26日才提出该项申请；
7．《双流县实施产业倍增战略加快天府新区建设打造中西部现代服务业发展高地的若干政策》1份，证明该政策已取代《双流县加快现代服务业发展打造成都重要的现代服务业基地的若干政策》，原告就入选农业旅游示范点申请100万扶持款，无政策依据。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：原、被告提供的证据均真实合法，且与本案具有关联性，可以作为认定本案事实的依据。
经审理查明：2007年9月5日，原告四川元聪现代农业投资有限公司（原四川山宫果业有限公司）与成都昆山都市农业园区管理委员会（现双流县现代农业园区管理委员会）签订了一份《投资协议》，约定原告在双流县彭镇租用土地，投资建设葡萄产业园。后原告分别与双流县彭镇的沿河村、木樨村、羊坪村、金湾村签定土地租赁合同，租赁土地用于种植生态有机葡萄苗。2008年原告栽种的葡萄产品获得有机转换产品认证，2010年正式获得有机产品认证，2011年12月23日原告被国家农业部、国家旅游局认定为全国休闲农业与乡村旅游示范点。
2009年后，被告双流县人民政府先后出台《双流县加快现代服务业发展打造成都重要的现代服务业基地的若干政策》（双委发（2009）11号）、《双流县发展现代农业若干扶持激励办法（暂行）》（双委发（2009）13号）、《双流县发展现代农业若干扶持激励办法奖励补助实施细则（暂行）》等规范性文件，对符合相关标准的项目给予奖励补助进行了规定，其中涉及到土地流转补助、有机生产补助、示范点奖励的规定。2011年7月14日原告向双流县彭镇人民政府、双流县现代农业园区管理委员会提出2010、2011两年土地流转费用的补助申请，2011年9月13日，原告向双流县现代农业园区管理委员会提出2010、2011年土地租金补助和有机生产补助的申请，原告又于2011年9月24日向双流县农村发展局提出土地租金补助和有机生产补助的申请。上述部门均收到申请。2008年至2013年间，双流县农村发展局、双流县现代农业园区管理委员会等部门根据县委、县政府领导的批示，对原告要求奖励补助的事项进行了梳理，并向县委、县政府进行了请示。因一直未得到处理，2011年至2013年间，原告法人代表黄元聪向省、市、县、镇领导邮寄相关材料，并于2013年8月7日向双流县副县长万某邮寄要求兑现奖励补助的请求。
本院认为，根据《中华人民共和国农业法》第九条、第十六条第六款之规定，县级人民政府对农业和农村经济发展工作统一负责，其具有制定政策并组织各有关部门和全社会发展农业和相关产业的行政职权。被告双流县人民政府制定的《双流县加快现代服务业发展打造成都重要的现代服务业基地的若干政策》（双委发（2009）11号）、《双流县发展现代农业若干扶持激励办法（暂行》（双委发（2009）13号）、《双流县发展现代农业若干扶持激励办法奖励补助实施细则（暂行）》等规范性文件，是为了推进农业现代化和农业结构调整及其引导县域现代服务业发展，以实现政府职能为目的而作出的行政允诺，且上述允诺内容不违反法律、法规的强制性规定。因此，相对人据此向行政机关提出兑现允诺申请时，行政机关具有履行允诺的义务。
关于双流县人民政府是否是本案适格被告的问题。本案中，被告制定的上述规范性文件中并没有明确兑现允诺的职能部门，从各职能部门的文件函中也可以看出，上述兑现行为由双流县人民政府决定，各部门只是负责一些具体事项，如申请、验收等。因此，双流县人民政府作为政策的制定者、执行兑现的决定者，具有履行兑现允诺的职责，是本案的适格被告。
关于原告是否向被告双流县人民政府提出过申请的问题。本院认为，“申请”的作用在于使行政机关知悉原告有要求被告履行法定职责的诉求。本案证据能够证明原告向双流县相关职能部门提交过兑现允诺的申请，相关部门也就原告的申请向被告进行了请示，且在未得到处理的情况下，原告又向双流县副县长万某邮寄要求兑现允诺的申请。因此，被告已实际知悉原告提出的申请，应当对原告的申请是否符合规定作出处理决定。
关于原告的起诉是否已超过起诉期限的问题。现有证据能够证明原告从2011年至2013年间一直向有关部门提出要求解决兑现奖励补助问题，相关部门也一直就原告提出的奖励补助问题向县委、县政府请示予以解决。因被告一直未作出拒绝或者明确不履行职责的书面决定，原告又于2013年8月7日向双流县副县长万某邮寄要求兑现奖励的请求。在仍未得到处理的情况下，原告于2013年11月向成都市中级人民法院提起行政诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》关于起诉期限的规定。因此原告的起诉没有超过起诉期限。
关于原告诉讼请求的处理。被告制定的上述规范性文件对土地流转补助、有机生产补助、示范点奖励均进行了规定。被告应当根据原告对上述三项要求兑现奖励补助的申请，履行审查、验收并作出是否兑现、兑现多少的决定。因原告请求的具体金额尚需被告的调查、裁量，属于行政权行使的范畴，本案不作处理。因被告制定的规范性文件未涉及土地整理费补助内容，原告在庭审中也未提出被告就土地整理费补助具有履行允诺职责的证据。因此，原告该项诉讼请求无事实依据。另外，原告基于被告的行政允诺行为要求被告支付16.09万元的尾款，但其提供的证据不能证明尾款性质，且未提供该项费用应由被告直接支付的证据。因此，该项诉讼请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定，判决如下：
一、被告双流县人民政府在本判决生效后两个月内对原告四川元聪现代农业投资有限公司提出的兑现土地流转费补助、有机生产补助、示范点奖励的申请作出处理决定。
二、驳回原告四川元聪现代农业投资有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告双流县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。
审 判 长 李明军
代理审判员 高清虎
人民陪审员 张朝中
二〇一五年六月十日
书 记 员 王 尧