施桂蓝诉杭州市萧山区戴村镇人民政府房屋拆除行为及行政赔偿案
杭州市萧山区人民法院
行政判决书
原告施桂蓝。
委托代理人叶蓓蕾，浙江纳祺律师事务所律师。
被告杭州市萧山区戴村镇人民政府。
法定代表人吴远东，该镇镇长。
委托代理人许申宝，系镇政府工作人员。
委托代理人李艳红，浙江博方律师事务所律师。
原告施桂蓝不服被告杭州市萧山区戴村镇人民政府（以下简称戴村镇政府）房屋拆除行为及行政赔偿一案，于2017年10月12日向本院提起行政诉讼。经补正材料后，本院于同年11月8日立案受理，于同年11月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年1月23日公开开庭审理了本案。原告施桂蓝委托代理人叶蓓蕾，被告戴村镇政府委托代理人许申宝、李艳红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告施桂蓝诉称：1992年原告在马安村集体土地上建造房屋，经萧山区土地管理局批准，并于1991年4月27日向原告方颁发了《集体土地建设用地使用证》，原告的房屋已被确认为合法建筑物。2017年3月25日，被告向原告出具《责令限期清理拆除告知书》，认为原告在主要河道边沿线乱搭乱建、乱堆乱放，属非法乱搭乱建、乱堆乱放行为，但没有注明拆除的具体内容，该告知书明显是在违反客观事实的基础上作出，并且损害了原告的合法权益。原告数次与被告沟通，被告均不予理睬，并于2017年6月2日上午8时左右强行拆除原告《集体土地建设用地使用证》记载的其中73平方米的房屋。原告认为，原告合法取得的土地使用权受法律保护，而被告利用职权，擅自强制拆除原告房屋，侵犯了原告的合法权益，其行为严重违法。原告为此向法院起诉，请求判令依法确认被告擅自拆除原告房屋的行为违法，并责令被告赔偿原告损失人民币20万元。
原告施桂蓝向本院提交了以下证据：1.《集体土地建设用地使用证》，证明原告在马安村的案涉房屋经过合法审批；2.《责令限期清理拆除告知书》，证明被告对原告案涉房屋认定乱搭乱建的事实错误；3.照片4张，证明被告违法强拆了原告案涉房屋；4.永富村委会证明（2017年10月21日），证明已故张九锦与张九斤系同一人；5.永富村委会证明（2015年9月2日）及放弃权利申明书和身份证复印件各2份，证明原告主体资格。
被告戴村镇政府辩称：一、案涉房屋系违法建筑。原告户主房建造时间为1988年，其共有四处房屋，经确权的面积为121平方米，实际使用面积达312.9平方米（包括案涉房屋），根据1987年1月1日起施行的《土地管理法》第三十八条及1987年1月21日起执行的《浙江省土地管理实施办法》第四十条规定，原告房屋已远超浙江省宅基地面积标准，而根据现行《土地管理法》第六十二条第一款规定，案涉房屋亦属“一户多宅”清理范围。同时根据《浙江省河道管理条例》第二十六条规定，案涉房屋位于河道边上，用途系鸭舍，不属于与河道保护和水工程运行管理有关的建筑物，属于违建。另原告户在上世纪80年因原砖木二层建筑火宅重建过平房，而案涉房屋所占土地亦被标注为待处理面积，根据原萧山市人民政府《关于宅基地专项整治中有关问题的通告》规定的内容，原告户所持《集体土地建设用地使用证》已注销，案涉房屋应予以拆除。二、被告系作出强拆行为的合法主体。根据《城乡规划法》第六十八条、《浙江省违法建筑处置规定》第十六条第二款及《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第三条第三款第二项的规定，原告案涉房屋位于戴村镇永富村，属于在乡、村庄规划区域内，故被告对案涉房屋享有强制拆除的权限。三、被告的强拆行为符合法律规定的要求。2017年3月2日，区委办公室、区政府办公室印发《萧山区剿灭劣V类水行动方案》的通知要求拆除全区劣V类水与V类水河道沿河15米内违建。2017年3月28日，杭州市萧山区“三改一拆”行动领导小组办公室《关于集中开展拆除河道沿线违法建筑攻坚战的通知》将戴村镇辖区内东庄河列入整治名单中。萧山区政府并向被告出具对标销号表，案涉房屋作为沿河违建需拆除。后被告根据《浙江省河道管理条例》、《萧山区剿灭劣V类水行动方案》、《浙江省违法建筑处置规定》第十六条第二款等向原告户发放《责令限期清理拆除告知书》，但原告户到期未自行清理拆除，故被告依法对案涉房屋实施了拆除。四、原告无权要求被告赔偿损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家赔偿的前提条件必须是具有合法权益，因案涉房屋系违法建筑，不属于国家赔偿的范围。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告戴村镇政府本院提交了以下证据、依据：1.土地证书年检工作表、户口登记表及照片2张，证明原告户案涉房屋所占土地性质属于待处理面积及相关附房情况；2.原萧山市人民政府《关于宅基地专项整治中有关问题的通告》及萧土资〔2014〕210号通知，证明案涉房屋系违建应予拆除；3.《责令限期清理拆除告知书》，证明被告曾向原告户作出拆除通知；4.沿河违建对标销号表，证明案涉房屋属于沿河15米内违建应予以拆除。法律、法规：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省河道管理条例》、《浙江省违法建筑处置规定》、《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》。
经庭审质证，原告对被告证据1土地证书年检工作表原始记载无异议，但认为该表加注“砖木二层在上世纪80年代火宅后在原址上重建平房”的内容与事实不符，另有关案涉房屋“待处理面积73.9平方米”从原告提供的证据看已经过处理，且该房屋在颁发《集体土地建设用地使用证》前已经存在，原告并没有在登记之外再建造房屋；对证据1中户口登记表无异议，对照片的关联性有异议；对证据2真实性无异议，对关联性有异议，认为原告户没有新建房屋，也没有增加房屋建筑面积，原告的《集体土地建设用地使用证》应受法律保护；对证据3真实性无异议，对关联性有异议，认为原告案涉房屋不属于乱搭乱建的违法建筑，同时《浙江省河道管理条例》根据法不溯及既往原则并不适用本案情况；对证据4关联性有异议，认为案涉房屋系合法建筑。被告对原告证据1真实性无异议，对证明对象有异议，认为土地使用证上就案涉房屋记载的待处理面积73.9平方米并未确权，只是进行了备注，而结合原萧山市人民政府《关于宅基地专项整治中有关问题的通告》内容，原土地使用证上超过核定面积及载明“待处理和临时用地面积”部分应予拆除，即便作出经济处罚也不能证明其产权合法化；对证据2、4、5三性无异议；对证据3真实性无异议，但认为违法建筑应当予以拆除。经审查，原告证据1-5，被告证据1中土地证书年检工作表、户口登记表及证据2、3，符合证据三性，本院予以采信；被告证据1中照片及证据4，缺乏其他证据印证，对原告欲证明的事实不具有证明效力，本院不予采信。
经审理查明：施桂蓝系杭州市萧山区戴村镇永福村马安1组居民。施桂蓝与其丈夫张九锦（已故）在永福村马安除有一处主房（95.9平方米）和两处附房（面积分别为28平方米和46平方米）外，另建有占地面积为73平方米的一层砖混结构房屋（屋顶盖瓦）一处，用途为鸭舍，即案涉房屋。1991年4月27日，原萧山市人民政府向张九锦颁发了萧集建（36）字第110180号《集体土地建设用地使用证》，对张九锦户主房及部分附房的土地使用权进行了确认和登记，其中经核定的用地面积为121平方米，另该证在备注栏注明临时使用面积48平方米和待处理面积73.9平方米（案涉房屋）。2000年9月11日，原萧山市人民政府发布了《关于宅基地专项整治中有关问题的通告》，其中第二条规定：“村民建造的住宅，超过土地使用证书核定面积及载明‘待处理和临时用地面积’部分应予拆除”。2017年3月25日，戴村镇政府就案涉房屋向施桂蓝作出《责令限期清理拆除告知书》，认为施桂蓝户在戴村镇主要河道边沿线乱搭乱建、乱堆乱放，属非法乱搭乱建、乱堆乱放行为，违反了《浙江省河道管理条例》的有关规定和萧委办发〔2017〕9号通知《萧山区剿灭劣V类水行动方案》的相关规定和水环境综合整治的要求，并责令其在2017年5月5日15时前自行清理拆除，逾期不清理拆除的，将依法强制清理拆除。因施桂蓝户未自行拆除，戴村镇政府于同年6月2日组织人员对案涉房屋实施强制拆除。施桂蓝对强拆行为不服，遂诉至本院。
本院认为：根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、履行义务的方式、当事人依法享有的陈述权和申辩权等。该法第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，被告认为原告的案涉房屋属于违法建筑，并向原告发送了《责令限期清理拆除告知书》，但被告在组织实施强制拆除前并未履行上述法律规定的催告、公告等法定程序，也无证据证明已给予当事人陈述申辩的权利和告知相应的救济途径，严重违反了法定程序。鉴于被诉强制拆除行为系事实行为且已实施完毕，故应确认为违法。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”该法第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”本案中，原告提供的《集体土地建设用地使用证》对案涉房屋所占土地仅作为“待处理面积”在备注栏中注明，而并不包括在已核定的121平方米用地范围内，退一步讲即便在发证当时已做过经济处理也不能当然转化为合法用地，事实上原萧山市人民政府在2000年发布的《关于宅基地专项整治中有关问题的通告》足以说明作为颁证主体对于土地使用证上“待处理面积部分”至始未作为合法用地认定。综上，原告提供的证据不足以证明被拆房屋的建设经土管等部门审批，不能证明案涉房屋属于其合法权益，故原告要求被告赔偿房屋损失20万元的诉请，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认被告杭州市萧山区戴村镇人民政府2017年6月2日对原告施桂蓝位于杭州市萧山区戴村镇永富村的73平方米房屋（鸭舍）实施强制拆除的行为违法；
二、驳回原告施桂蓝的其余诉讼请求。
本案受理费50元，由被告杭州市萧山区戴村镇人民政府负担。
原告施桂蓝于本判决生效之日起十五日内向本院申请退费；被告杭州市萧山区戴村镇人民政府于本判决生效之日起七日内，向本院交纳应负担的诉讼费。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。
审 判 长 郭 权
人民陪审员 李 松
人民陪审员 何小明
二〇一八年四月二十日
书 记 员 许 熠